Ogólny cel EPS został sformułowany w art. 8 ust. 1 TUE jako utworzenie prze-strzeni dobrobytu i dobrego sąsiedztwa, charakteryzującej się bliskimi i pokojowymi stosunkami opartymi na współpracy. Cele szczegółowe natomiast zawarte zostały w za-pisach Strategii, w której KE, nawiązując do swoich wcześniejszych komunikatów, a zwłaszcza komunikatu zatytułowanego Szersza Europa – sąsiedztwo. Nowe ramy dla
stosunków z naszymi wschodnimi i południowymi sąsiadami, wyraźnie określiła, iż celem
EPS jest dzielenie się korzyściami wynikającymi z rozszerzenia UE w 2004 r. z krajami sąsiedzkimi we wzmacnianiu stabilności, bezpieczeństwa i dobrobytu wszystkich zain-teresowanych219. EPS została ustanowiona, aby zapobiegać powstawaniu nowych linii podziału między poszerzoną UE i jej sąsiadami oraz aby zaoferować im szansę udziału w różnych działaniach UE poprzez większą współpracę polityczną, gospodarczą, kultu-ralną i w dziedzinie bezpieczeństwa220. Zatem głównymi celami EPS jest zapobieżenie powstawaniu nowych podziałów i granic w Europie oraz utworzenie „kręgu przyjaciół” w jej najbliższym sąsiedztwie poprzez zaoferowanie im możliwości rozpoczęcia współ-pracy we wszystkich obszarach łączących w sobie elementy dawnej struktury trójfilaro-wej UE, a więc znacznie rozszerzając dotychczasowe obszary współpracy zwłaszcza z państwami Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego221.
EPS od samego początku miała być i nadal pozostaje polityką współpracy, która pozwala UE pogłębić i zintensyfikować relacje ze swoim najbliższym sąsiedztwem, poprzez wsparcie procesu reform politycznych, gospodarczych i społecznych. Z tego powodu politykę tę KE określa jako „partnerstwo na rzecz reform”, gdyż w interesie UE i jej państw członkowskich jest zintensyfikowanie współpracy gospodarczej i politycznej, której konsekwencjami będzie stopniowe wyeliminowanie ubóstwa i wzrost dobrobytu,
219 Council of the European Union, 2590th Council meeting, External Relations, 10189/04, Luxembourg, 14.06.2004, http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10189-2004-INIT/en/pdf [dostęp: 27.12.2018].
220 Strategia, s. 45; I. Kempe, European Neighbourhood Policy: introducing new visions, „International Issues & Slovak Foreign Policy Affairs” 2008, vol. 17, no 4, s. 3; S. Lavenex, F. Schimmelfennig (eds.),
Democracy Promotion in the EU’s Neighbourhood: From Leverage to Governance, London, Routledge
2013, s. 49; M. Cremona, The European Neighbourhood Policy: More..., s. 121-147; B. Van Vooren, EU
External…, s. 63-82. D. Kochenov, The ENP Conditionality: Pre-Accession Mistakes Repeated, [w:] L.
Del-cour, E. Tulmets (eds.), Pioneer in Europe? Testing EU Foreign Policy in the Neighbourhood, Baden-Baden 2008; E. Fierro, The EU’s Approach to Human Rights Conditionality in Practice, Leiden, 2014. M. Cremo-na, EU Enlargement: Solidarity and Conditionality, „European Law Review” 2005, no 30(1), s. 15; S. Ka-miński, I. Bil, Europejska Polityka Sąsiedztwa, wyzwania i rekomendacje, Warszawa 2007, s. 7 i n.; P. Mar-cinkowska, Europejska Polityka Sąsiedztwa, Warszawa 2011, s. 16; I. Lyubashenko, Europejska Polityka
Sąsiedztwa wobec państw Europy Wschodniej, Toruń 2012, s. 24 i n.; J.M. Fiszer (red.), Europejska Polity-ka Sąsiedztwa, Warszawa 2012, s. 29-40; M. Pietraś, K. Stachurska-Szczesiak, J. Misiągiewicz (red.),
Euro-pejska Polityka Sąsiedztwa Unii Europejskiej, Lublin 2012, s. 19-22.
221 B. Jagiełło, Europejska Polityka Sąsiedztwa jako element nowej regionalizacji w skali europejskiej
większe bezpieczeństwo i stabilność w regionie oraz lepszy ład administracyjno-regu-lacyjny222. Należy również podkreślić, iż budowanie nowych relacji z sąsiadami odbywa się na podstawie przestrzeganych wartości przede wszystkim w dziedzinie państwa prawa, przestrzegania praw człowieka, w tym praw mniejszości, wspierania stosunków dobrosąsiedzkich, sprawności administracji oraz zasad gospodarki rynkowej i trwałego wzrostu223. Zatem za pośrednictwem EPS UE wspiera zaangażowanie krajów sąsiedzkich w wartości wymienione w art. 2 TUE, które w tych krajach w praktyce jest bardzo zróżnicowane, a za pośrednictwem tej polityki istnieją realne szanse na zmianę i popra-wę takiej sytuacji224. Generalnie możemy stwierdzić, iż bardzo ogólnie sformułowanym celem EPS jest promowanie i rozszerzenie na podstawie wspólnych wartości dobrobytu, stabilności i bezpieczeństwa w państwach sąsiadujących z UE. Cele powyższe od roku 2004 do chwili obecnej nie uległy zmianie, co znajduje swoje potwierdzenie w ostatnim z przyjętych komunikatów reformujących EPS225.
Ze względu na niestabilną sytuację wewnętrzną części z krajów partnerskich negatywnie oddziaływającą na sytuację wewnętrzną w państwach członkowskich UE szczególny nacisk został położony na kwestie związane z bezpieczeństwem i stabiliza-cją226. W przyjętym w 2015 r. komunikacie rewidującym założenia jej funkcjonowania
expressis verbis wskazano, iż nacisk położony został na zacieśnienie współpracy z kra-jami sąsiedzkimi w dziedzinie reformy sektora bezpieczeństwa, zapobiegania konfliktom oraz polityki zwalczania terroryzmu i radykalizacji, przy pełnym poszanowaniu
222 M. Cremona, The European Neighbourhood Policy: Legal and Institutional Issues, „CDDRL Work-ing Papers” 2004, nr 5.
223 S. Lavenex, F. Schimmelfennig (eds.), op. cit.
224 A. Wetzel, J. Orbie, Comparing Country Cases: Output-Oriented EU Democracy Promotion?, [w:] A. Wetzel, J. Orbie, The Substance of EU International Democracy Promotion, Basingstoke 2015, s. 235-254; N. Tocci, Can the EU Promote Democracy and the Human Rights Through the ENP? The Case
for Refocusing on the Rule of Law, [w:] M. Cremona, G. Meloni, op. cit., s. 86-97; S. Lavenex, F.
Schim-melfennig (eds.), op. cit.; G. Noutcheva, K. Pomorska, G. Bosse, The EU and its neighbours: Values versus
security in European foreign policy, Manchester 2013.
225 R. Balfour, A. Missiroli, Reassessing the European Neighbourhood Policy, „EPC Issue Paper” 2007, no 54, s. 9-10; T. Cierco (ed.), The European Union Neighbourhood: Challenges and Opportunities, Farnham 2013; E. Lannon (ed.), The European Neighbourhood Policy’s Challenges, Brussels 2012; R. Whitman, S. Wolff (ed.), op. cit.; E. Stadtmüller, K. Bachmann (eds.), The EU’s Shifting Borders: Theoretical
Approach-es and Policy Implications in the New Neighbourhood, London 2012; A.N. Christensen, The making of the European Neighbourhood Policy, Baden-Baden 2011; N. Wichmann, Rule of Law Promotion in the European
Neighbourhood Policy: Normative or strategic power Europe?, Baden-Baden 2010; P. Kratochvil, E. Tulmets, Constructivism and Rationalism in EU External Relations. The Case of the European Neighbourhood Policy,
Baden-Baden 2010; D. Mahncke, S. Gstöhl (eds.), Europe’s Near Abroad: Promises and Prospects of the EU’s
Neighbourhood Policy, „College of Europe Studies” 2008, Vol. 4.
226 M. Cremona, Ch. Hillion, L’Union fait la force? Potential and Limitations of the European
Neigh-bourhood Policy as an Integrated EU Foreign and Security Policy, „EUI Working Papers” 2006, Law
No 39, s. 3- 7; M.E. Smith, M. Webber, Political Dialogue and Security in the European Neighbourhood:
The Virtues and Limits of „New Partnership Perspectives”, „European Foreign Affairs Review” 2008, no
międzynarodowego prawa w zakresie praw człowieka. Celem zrewidowanej EPS są „działania służące zapobieganiu konfliktom poprzez wczesne ostrzeganie, w połączeniu z wczesnymi środkami zapobiegawczymi oraz zwiększeniem zdolności partnerów w tym zakresie”227. Ich osiągnięcie jednak nie będzie możliwe bez wcześniejszej realizacji dwóch pozostałych celów ogólnych, jakimi są stabilność i dobrobyt. Natomiast należy zwrócić uwagę na fakt, iż we wszystkich przyjętych dotąd komunikatach rewidujących założenia funkcjonowania EPS stabilność jako cel ogólny współpracy pojawia się w dwóch wy-miarach: po pierwsze, w relacjach pomiędzy UE i państwami sąsiedzkimi oraz po drugie, pomiędzy samymi państwami sąsiedzkimi; zaś rozwój gospodarczy i społeczny ma doprowadzić do wzrostu dobrobytu, a w perspektywie również do wzrostu bezpieczeń-stwa na granicach UE228. KE wielokrotnie podkreślała znaczenie współpracy w obszarze regionalnego bezpieczeństwa. W przyjętym w 2006 r. komunikacie możemy przeczytać, iż w sytuacji, gdy EPS nie będzie mogła przyczynić się do rozwiązania konfliktów w re-gionie, będzie to oznaczało, że nie udało się zrealizować jednego z jej najważniejszych celów. Takie konflikty mogą zagrozić bezpieczeństwu UE, z uwagi na ryzyko nasilenia się czy masowego napływu uchodźców, przerwania dostaw energii, zerwania więzi handlowych i połączeń transportowych albo poprzez rozprzestrzenianie się terroryzmu i przestępczości zorganizowanej, w tym handlu ludźmi, narkotykami i bronią229.
Stabilność w ramach EPS związana jest z procesami reform politycznych i demo-kratycznych oraz dobrymi rządami. Już w przyjętych kryteriach kopenhaskich Rada Europejska zwraca uwagę na stabilność instytucji gwarantujących demokrację, państwo prawa, poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności oraz poszanowanie praw mniejszości230. Identyczne odniesienie znajdziemy we wszystkich PD, Agendach stowa-rzyszeniowych oraz Priorytetach partnerstwa przyjętych wraz z państwami sąsiedzkimi. Stabilność zatem będzie możliwa do osiągnięcia w wyniku przeprowadzenia trudnego procesu reform politycznych i ustrojowych. Ponadto stabilność odnosi się nie tylko do wymiaru wewnętrznego, bowiem dotyczy również instytucji politycznych państwa, stabilności ekonomicznej, ma wymiar regionalny i międzynarodowy.
Dobrobyt jako trzeci z ogólnych celów EPS ma zostać osiągnięty poprzez przepro-wadzenie procesu reform gospodarczych. Wzrost zamożności obywateli krajów sąsiedzkich powinien być również w interesie UE i jej państw członkowskich. Powoduje on wzrost
227 Komunikat z 2015 r., s. 4; P. Reiker, The European Neighbourhood Policy: An instrument for
secu-rity community building, „NUPI Working Paper” 2014, nr 832.
228 M. Cremona, The European Neighbourhood Policy, [w:] A. Ott, E. Vos, Fifty Years of European
In-tegration: Foundations and Perspectives, The Hague 2009, s. 226; E. Landauburu, From Neighbourhood to Integration Policy: Are there concrete alternatives to enlargement?, „CEPS Policy Brief” 2006, no 95, s. 5.
229 Komunikat z 2006 r., s. 10.
230 C. Hillion, The Copenhagen Criteria and their Progeny, [w:] C. Hillion (ed.), EU Enlargement:
stabilności, prowadzi do spadku nielegalnej imigracji i generalnie przyczynić się może do zwiększenia bezpieczeństwa. W tym przypadku widoczne jest połączenie dwóch wymia-rów EPS. Po pierwsze, rozwój gospodarki wolnorynkowej, wzrost inwestycji, reforma zasad funkcjonowania poszczególnych sektorów gospodarki, np. prawa podatkowego, usług finansowych, prawa spółek, przystąpienie do Światowej Organizacji Handlu (WTO) oraz zwalczanie korupcji. Po drugie, udział w unijnym rynku wewnętrznym, ustanowienie DCFTA, udział w unijnych swobodach, dostosowanie prawa wewnętrznego do unijnych regulacji oraz udział w unijnych programach i politykach231. Te dwa wymiary gospodarcze EPS: krajowy, w ramach którego przeprowadzane są reformy gospodarcze, oraz zewnętrz-ny, polegający na udziale w procesach integracyjnych w ramach UE, mają doprowadzić do wzrostu dobrobytu oraz przyczynić się do osiągnięcia dwóch pozostałych celów ogólnych, jakimi są stabilność i bezpieczeństwo. Oczywiście stopień integracji nie jest określony w założeniach funkcjonowania EPS. Najprawdopodobniej będzie on różny, gdyż w dużej mierze zależeć będzie od indywidualnych potrzeb każdego z państw sąsiedzkich i ich wizji przyszłych relacji z UE. Z tego powodu w ramach rewidowanej EPS widoczne jest zobowiązanie do budowania silniejszego sąsiedztwa i silniejszego partnerstwa, a środkiem do tego służącym jest zmiana tej polityki na bardziej zindywidualizowane, bardziej zróż-nicowane partnerstwa pozwalające uwzględnić różne ambicje, możliwości i interesy wszyst-kich zainteresowanych. Następuje więc odejście od jednego modelu kształtowania współ-pracy dla każdego kraju partnerskiego na rzecz coraz większej dyferencjacji we wzajemnych relacjach. W ramach zrewidowanej EPS UE zaproponowała państwom sąsiedzkim rozpo-częcie nowego etapu współpracy z partnerami od 2016 r. poprzez stworzenie różnych modeli stosunków, co pozwoli na większą współodpowiedzialność każdej ze stron. Ozna-cza to, iż w przyszłości współpraca z każdym z nich będzie skoncentrowana na różnych, ale wspólnych obszarach zainteresowania. To podejście należy ocenić pozytywnie, gdyż w ramach państw sąsiedzkich istnieją bardzo duże różnice wewnętrzne i różne priorytety współpracy na arenie międzynarodowej.
Reasumując, należy stwierdzić, iż cele EPS wymienione w Strategii, po pierwsze, uszczegóławiają ogólny cel wymieniony w art. 8 ust. 1 TUE, a po drugie, są w pełni zgod-ne z ogólnymi celami działań zewnętrznych UE wymienionymi zarówno w art. 3 ust. 5 TUE, jak i art. 21 ust. 2 TUE. Zatem w przypadku celów EPS widoczne jest bezpośrednie powiązanie zapisów Strategii z powyższymi postanowieniami prawa pierwotnego. Bliska i pokojowa współpraca UE i państw sąsiedzkich ma celu umacnianie i propagowanie war-tości i interesów, przyczynianie się do pokoju, bezpieczeństwa, solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, swobodny i uczciwy handel, wyeliminowanie ubóstwa
231 M. Cremona, The European Neighbourhood Policy, [w:] A. Ott, E. Vos, Fifty Years of European
i ochronę praw człowieka, które mają doprowadzić do ustanowienia „przestrzeni dobro-bytu i dobrego sąsiedztwa”. Ponadto art. 21 ust. 1 TUE wymienia zasady prowadzenia przez UE działań zewnętrznych, które, jak zostało to określone w postanowieniach niniej-szego artykułu, „leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia oraz które zamierza wspierać na świecie: demokracji, państwa prawnego, powszechności i niepodzielności praw człowieka i podstawowych wolności, poszanowania godności ludzkiej, zasad równości i solidarności oraz poszanowania zasad KNZ oraz prawa międzynarodowego”. Warte podkreślenia są dwa fakty: po pierwsze, powyższe zasady możemy odnaleźć w art. 2 TUE, w którym pełnią one funkcje wartości o fundamentalnym znaczeniu konstytucyjnym, gdzie wyłącznie nie zostały zapisane zasady KNZ i zasady prawa międzynarodowego, a po drugie, większość tych zasad możemy odnaleźć w art. 3 ust. 5 TUE, w którym wymienio-ne zostały cele działań zewnętrznych UE. Dodatkowo do zasad działania UE na arenie międzynarodowej odnosi się art. 205 TFEU, zgodnie z postanowieniami którego „Działa-nia Unii na arenie międzynarodowej, w rozumieniu niniejszej części, oparte są na zasadach, dążą do osiągnięcia celów i są prowadzone zgodnie z postanowieniami ogólnymi, o których mowa w rozdziale 1 tytułu V Traktatu o Unii Europejskiej”232. Z treści artykułu wynika, iż przepis ten ma charakter odsyłający do regulacji rozdziału 1 tytułu V TUE, dzięki cze-mu wszystkie działania UE na arenie międzynarodowej uzyskały jednolity podstawy aksjologiczne oraz wspólne cele i zasady działań233. W postanowieniach TUE pełnią po-trójną rolę: wartości wymienionych w art. 2 TUE, które następnie zostały powtórzone w postanowieniach art. 21 ust. 1 TUE jako zasady, i jako cele działań zewnętrznych UE wymienione w postanowieniach art. 3 ust. 5 TUE.
EPS jest zatem unijną polityką zewnętrzną skierowaną do państw sąsiedzkich, niemniej jednak na poziomie celów i działań UE na arenie międzynarodowej jest całko-wicie spójna zarówno z wartościami wymienionymi w art. 2 TUE i art. 21 ust. 1 TUE, jak i z celami ogólnymi i szczegółowymi wymienionymi w artykułach 3 ust. 5 TUE i 21 ust. 2 TUE, które mają dla UE charakter zobowiązań prawnie wiążących. Zostało to wyraźnie podkreślone przez TS w sprawie Air Transport Association of America, w któ-rej orzekł, iż, jak wynika z art. 3 ust. 5 TUE, UE przyczynia się do ścisłego przestrze-gania i rozwoju prawa międzynarodowego. W związku z tym przyjmując akt, jest zobo-wiązana przestrzegać prawa międzynarodowego w całości, w tym międzynarodowego prawa zwyczajowego, które wiąże jej instytucje234. Orzeczenie to jest kontynuacją dwóch
232 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana 2016), Dz. U. UE C 202 z 7.6.2016 r.
233 M. Niedźwiedź, Komentarz do art. 205, [w:] A. Wróbel D. Kornobis-Romanowska, J. Łacny (red.),
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2012, s. 1429.
234 Sprawa C-366/10, Air Transport Association of America i in. p. Secretary of State for Energy and
wcześniejszych wyroków w sprawach Poulsen i Diva Navigation i A. Racke, w których
expressis verbis orzekł, iż wykonując swoje kompetencje, UE musi przestrzegać wiążą-cego ją prawa międzynarodowego235. Co jest zatem istotne, zobowiązania zaciągnięte przez UE na podstawie umowy międzynarodowej nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych ustanowionych w traktatach. Wśród nich znajduje się zasada, zgodnie z którą wszystkie akty przyjmowane przez instytucje UE muszą przestrzegać wartości wymienionych w art. 2 TUE, przy czym przestrzeganie to stanowi przesłankę ich zgodności z prawem, a kontrola, czy przesłanka ta jest spełniona, należy wyłącznie do TS w ramach zupełnego systemu środków prawnych ustanowionego w traktacie236.