Spójność instytucjonalna

Konieczność zapewnienia spójności EPS dotyczy również jej wymiaru instytu-cjonalnego. Zadanie kształtowania EPS należy do trzech instytucji UE: Rady Europejskiej, Rady, KE, wspomaganych w tym celu przez Wysokiego Przedstawiciela493. W tym przypadku możemy stwierdzić, iż współpraca pomiędzy nimi odbywa się prawidłowo i bez większych zakłóceń.

Rada Europejska to instytucja o międzyrządowym charakterze, na forum której zapadają najważniejsze decyzje polityczne dotyczące UE. Zgodnie z art. 15 ust. 1 TUE „nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa ogólne kierunki i priorytety polityczne”. Jej członkami są szefowie państw lub rządów państw członkowskich, jak również jej przewodniczący oraz przewodniczący KE494. Ponadto w jej pracach uczest-niczy Wysoki Przedstawiciel. Stanowi ona zatem forum, w ramach którego szefowie państw i rządów uzgadniają najważniejsze kwestie polityczne, w tym również należące do obszaru relacji z państwami sąsiedzkimi w ramach EPS, inicjują działania w stosun-ku do najbliższego sąsiedztwa, czego przykładem jest zgłoszona najpierw na forum tej instytucji inicjatywa PW (w 2011 r. zgłoszona została agenda demokratyczna w ramach EPS, a w drugiej połowie 2012 r. zgłoszono inicjatywę wzmocnienia wymiaru południo-wego EPS), oraz aprobują propozycje programowe KE i Wysokiego Przedstawiciela w kontekście EPS, co widoczne jest w przyjmowanych po zakończeniu spotkań konklu-zjach. Istotna rola w tej materii przypada Przewodniczącemu Rady Europejskiej, do zadań którego należy: zapewnienie ciągłości prac Rady Europejskiej, we współpracy z przewodniczącym KE i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych; wspomaganie osiągnięcia spójności i konsensusu w Radzie Europejskiej, a także reprezentowanie UE na arenie międzynarodowej „na swoim poziomie” oraz „w zakresie swojej właściwości”

492 H. Kostanyan, Examining the discretion of the EEAS: What power to act in the EU-Moldova

asso-ciation agreement?, „European Foreign Affairs Review” 2014, Vol. 19, No. 3, s. 373-392.

493 T. Christiansen, The European Union after the Lisbon Treaty: An Elusive „Institutional Balance”?, [w:] A. Biondi, P. Eeckhout (eds.), European Union Law after Lisbon, Oxford 2012, s. 228-247.

494 U. Puetter, The Latest Attempt at Institutional Engineering: The Treaty of Lisbon and Deliberative

w sprawach dotyczących WPZiB, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego Przedsta-wiciela. W tym momencie należy zauważyć, iż przepis ten może wywołać spory petencyjne pomiędzy tymi organami, gdyż TUE nie określił precyzyjnie podziału kom-petencji pomiędzy nimi495. Taki potencjalny spór kompetencyjny w obszarze WPZiB może również dotyczyć państw sąsiedzkich współpracujących z UE w ramach EPS, gdyż jest to obszar niezwykle istotny we wzajemnych relacjach pomiędzy podmiotami zaan-gażowanymi w tę politykę.

W przypadku Rady najważniejsze decyzje dotyczące tworzenia, funkcjonowania i rewizji EPS były podejmowane przez Radę ds. Ogólnych. Decyzje te dotyczą dwóch głównych obszarów: po pierwsze, akceptacji propozycji KE dotyczących kształtu EPS, a po drugie, jej wymiaru finansowego. Na poziomie współpracy sektorowej główne decyzje zapadały w ramach Rady ds. współpracy w obszarze Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, Rady ds. Konkurencji, Rady ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii, Rady ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury czy Rady ds. Ochrony Środowiska.

Jednak najważniejszą rolę operacyjną w ramach EPS odgrywa KE i jej Dyrekcja Generalna ds. Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (DG NEAR), które odpowiadają za politykę UE dotyczącą działań w dziedzinie rozszerzenia oraz relacji ze wschodnimi i południowymi sąsiadami UE496. DG NEAR zajmuje się koordynacją EPS zarówno na poziomie ogólnym, jak i na poziomie sektorowym oraz zapewnieniem jej spójności z innymi działaniami zewnętrznymi UE. W jej ramach Dy-rekcja B zajmuje się współpracą z państwami basenu Morza Śródziemnego, a DyDy-rekcja C ‒ z państwami Europy Wschodniej497. Do głównych funkcji KE należą: przedstawianie RE i Radzie propozycji dotyczących celów, zasad, funkcjonowania EPS oraz jej zakresu przedmiotowego; przygotowanie raportów krajowych; negocjowanie PD, Agend stowa-rzyszeniowych oraz Partnerstw priorytetowych; implementacja tej polityki; monitoring i publikacja corocznych sprawozdań na temat realizacji założeń tej polityki w wymiarze krajowym i regionalnym; przedstawianie propozycji rewizji założeń EPS; prowadzenie dialogu z krajami partnerskimi; koordynacja współpracy finansowej z krajami partner-skimi. W wykonywaniu swoich funkcji KE wspomagana jest przez Wysokiego Przedsta-wiciela, który „odpowiada w ramach KE za jej obowiązki w dziedzinie stosunków ze-wnętrznych i koordynację innych aspektów działań zeze-wnętrznych Unii”, a w ramach EPS Wysoki Przedstawiciel jako wiceprzewodniczący KE reprezentuje UE w relacjach

495 J. Barcz, Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 97-99.

496 Więcej informacji na temat zadań DG NEAR znajduje się na stronie: https://ec.europa.eu/info/ departments/european-neighbourhood-policy-and-enlargement-negotiations_pl#responsibilities [dostęp: 23.09.2019].

497 Schemat struktury organizacyjnej DG NEAR: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/organisation -chart-dg-near_february2016_en.pdf [dostęp: 23.09.2019].

z państwami sąsiedzkimi, jednakże w przypadku EPS zadanie to spoczywa na Komisarzu UE do spraw Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia. W związku z tym faktem, po wejściu w życie TL, UE reprezentowana jest w państwach sąsiedzkich objętych EPS przez Wysokiego Przedstawiciela (w odniesieniu do zagadnień dotyczących WPZiB) oraz Komisarza UE do spraw Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Negocjacji w sprawie Rozszerzenia (w odniesieniu do pozostałych kwestii), w związku z tym ich działania mają charakter uzupełniający się, a nie konkurencyjny czy wyklucza-jący się nawzajem498. Fakt ten widoczny jest również w tym, iż od grudnia 2009 r. w ramach EPS nie są już wydawane wyłącznie komunikaty KE, ale Wspólne komunikaty KE i Wy-sokiego Przedstawiciela. Ponadto Wysoki Przedstawiciel, zapewniając zgodność, spójność i skuteczność działań zewnętrznych UE, zarządza unijnymi instrumentami pomocy ze-wnętrznej takimi jak Europejski Instrument Sąsiedztwa.

Ważną rolę w ramach EPS odgrywa również ESDZ499. Zgodnie z art. 9 decyzji ustanawiającej ESDZ do jej kompetencji należy programowanie i zarządzanie środkami wsparcia finansowego krajów partnerskich w ramach EPS. W szczególności ESDZ przy-gotowuje dla KE decyzje w sprawie strategicznych wieloletnich działań finansowych oraz w odniesieniu do EIS przygotowuje wnioski dotyczące zmian w rozporządzeniu ustanawiającym EIS i dokumentach programowych, równolegle zmiany takie przepro-wadzane są w KE pod nadzorem komisarza odpowiedzialnego za EPS, które następnie przedkładane są wspólnie z Wysokim Przedstawicielem KE w celu ich przyjęcia500. Proces ten wymaga zatem wspólnej wizji zmian w funkcjonowaniu powyższych instru-mentów oraz skoordynowanych działań w ramach ESDZ, która podlega Wysokiemu Przedstawicielowi oraz KE501.

Kwestią niezwykle istotną jest zapewnienie spójności działań wszystkich unijnych instytucji w trakcie negocjacji tekstu umowy stowarzyszeniowej. W proces ten zaanga-żowanych jest kilka unijnych instytucji. Kwestie dotyczące zagadnień współpracy poli-tycznej oraz bezpieczeństwa negocjowane są przez ESDZ, natomiast kwestie

498 H. Kostanyan, Examining..., s. 373-392; H. Kostanyan, J. Orbie, The EEAS discretionary power

within the Eastern Partnership: In search of the highest possible denominator, „Journal of Southeast

Euro-pean and Black Sea Studies” 2013, no 13(1), s. 45-62.

499 L. Erkelens, S. Blockmans, Setting Up the European External Action Service: An act of institutional

balance, „European Constitutional Law Review” 2013, no 8(2), s. 246-279; M. Furness, Who Controls the

European External Action Service? Agent Autonomy in EU External Policy, „European Foreign Affairs

Review” 2013, no 18(1), s. 103-126; C. Mik, Europejska Służba Działań Zewnętrznych, [w:] K.Klafkowska--Waśniowska, M. Mataczyński, R. Sikorski (red.), Problemy polskiego i europejskiego prawa prywatnego.

Księga pamiątkowa Profesora Mariana Kępińskiego, Warszawa 2012, s. 477-521; M. Zieliński, Charakter prawny i zadania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, „Państwo i Prawo” 2014, z. 10, s. 85-97.

500 Art. 11 ust. 3 i ust. 5 Decyzji ESDZ; N. Helwig, P. Ivan, H. Kostanyan, The New EU Foreign Policy

Architecture: Reviewing the first two years of EEAS, Brussels 2013, https://www.ceps.eu/download/publica tion/?id=7874&pdf=EEAS%202%20years%20on.pdf [dostęp:15.12..2019]..

poświęcone współpracy handlowej negocjuje DG ds. Handlu. Niemniej jednak zagad-nienia dotyczące współpracy sektorowej, np. energii, transportu, środowiska, współpra-cy finansowej negocjowane są przez właściwe do tego Dyrekcje Generalne. Nie jest to proces łatwy, o czym świadczą dwa następujące przykłady. W trakcie negocjacji Umowy stowarzyszeniowej z Mołdawią ESDZ uznała to państwo sąsiedzkie za „ważne” z punk-tu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa i stabilności UE, natomiast DG. ds. Handlu uznała je za „nieistotne” z punktu widzenia wymiany handlowej, w związku z czym zaangażowała niewielkie swoje zasoby w proces negocjacji DCFTA, który z tego powo-du przeciągał się w czasie. Dodatkowo państwa członkowskie bardzo ograniczyły man-dat negocjacyjny ESDZ, głównie w obszarach tzw. „wrażliwych”, tj. dialogu polityczne-go, WPZiB oraz współpracy w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości502. W przypadku natomiast negocjacji Umowy stowarzyszeniowej z Ukrainą, w obszarze zapewnienia obowiązku zbliżania ustawodawstwa krajowego do prawa UE, pojawił się różny język prawniczy dotyczący różnych obszarów współpracy. W tym przypadku mieliśmy do czynienia z rozbieżnościami językowymi, użytymi przez różne unijne dy-rekcje generalne, które, gdyby nie zostały usunięte, mogłyby doprowadzić do braku implementacji postanowień umowy przez stronę ukraińską503.

4. Wnioski

EPS to unijna bilateralna polityka zewnętrzna, w ramach której ustanowione zo-stały cztery partnerstwa regionalne mające na celu uzupełnienie dwustronnej współpra-cy o komponent wielostronny. Zgodnie z postanowieniami art. 21 ust. 1 akapit 2 TUE ich podstawowym celem jest „sprzyjanie wielostronnym rozwiązaniom wspólnych problemów”. Jak udowodniono w niniejszym rozdziale, każde z funkcjonujących czterech partnerstw regionalnych to zadanie wypełnia. Najważniejsze jednak jest to, iż w ramach ich zadań szczegółowych podmioty w nich uczestniczące zobowiązały się do wspierania współpra-cy regionalnej, rozwoju synergii i rozwiązań regionalnych w odpowiedzi na spewspółpra-cyficzne uwarunkowania geograficzne, problemy gospodarcze i społeczne każdego z regionów. Podkreślenia wymaga fakt, iż każde z partnerstw oparte zostało na zobowiązaniu do przestrzegania podstawowych wartości, takich jak: demokracja, praworządność oraz przestrzeganie praw człowieka i podstawowych wolności, zasad gospodarki wolnoryn-kowej, zrównoważonego rozwoju i dobrych rządów. W konsekwencji przekształciły się one w aktywne fora wymiany poglądów i współpracy w różnych dziedzinach, od handlu

502 H. Kostanyan, Examining..., s. 373-392.

503 G. Van der Loo, The EU–Ukraine association agreement and deep and comprehensive free trade

po energetykę, transport, edukację, mobilność, ochronę środowiska, określające ramy współpracy w kwestiach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania.

EPS jest równocześnie wieloaspektową unijną polityką zewnętrzną, charaktery-zującą się wysokim poziomem złożoności, co oznacza, iż dla zapewnienia jej efektyw-nego działania spójność odgrywa kluczową rolę, zarówno w aspekcie instytucjonalnym, jak też horyzontalnym i wertykalnym. Co w tym przypadku jest istotne, to niesprzeczność podejmowanych działań oraz brak ich powielania, zarówno przez instytucje UE, jak i państwa członkowskie, w celu stworzenia bezkolizyjnych i zharmonizowanych powią-zań między elementami składowymi określonej całości. Działania takie powinny się uzupełniać oraz wspierać w realizacji założonych celów. Z powyższych powodów spój-ność dotyczy przede wszystkim wymiaru instytucjonalnego EPS. W tym przypadku posiada ona charakter administracyjno-prawny, odnoszący się do prawnych aspektów funkcjonowania unijnych instytucji w ramach omawianej polityki. Zadanie zapewnienia synergii w ramach tej polityki należy do: Rady Europejskiej, Rady, KE, ESDZ wspoma-ganych przez Wysokiego Przedstawiciela. Z tego powodu najistotniejsze są postanowie-nia art. 13 ust. 2 TUE, zobowiązującego instytucje UE do działapostanowie-nia wyłącznie w grani-cach kompetencji przyznanych im przez postanowienia traktatów oraz art. 21 ust. 3 TUE zobowiązującego Radę, KE i Wysokiego Przedstawiciela do współpracy w celu osią-gnięcia spójności. Poza tym niezbędne jest rozgraniczenie kompetencji pomiędzy UE i państwami członkowskimi i w tym przypadku zastosowanie znajduje zasada kompe-tencji powierzonych określona w art. 5 TUE oraz wymieniona w art. 4 ust. 3 TUE zasa-da lojalnej współpracy pomiędzy UE i państwami członkowskimi. Generalnie możemy stwierdzić, iż ten typ funkcjonowania spójności należy ocenić pozytywnie. Aczkolwiek można by ją poprawić np. w obszarze zwiększenia koordynacji pomiędzy ESDZ a Dy-rekcjami Generalnymi KE. Krytycznie należy jednak ocenić spójność horyzontalną EPS. W ramach tej polityki, obok umów międzynarodowych, UE przyjmuje również porozu-mienia niewiążące prawnie, tj. PD, Agendy stowarzyszeniowe, Priorytety partnerstwa, Memorandum Porozumienie o współpracy energetycznej czy Partnerstwo na rzecz mobilności. Zawarte są w nich cele współpracy, zarówno ogólne, jak i szczegółowe, które powinny się uzupełniać i wzmacniać, a nie dublować. Z tego powodu powinny zostać one ograniczone i zhierarchizowane. Wszystkie zainteresowane podmioty powin-ny mieć pewność, iż w ramach EPS jako priorytet traktuje się na pierwszym miejscu wartości lub bezpieczeństwo i stabilizację. W chwili obecnej takiej pewności nie mamy. Natomiast spójność wertykalną należy ocenić jako niewystarczającą. W tym przypadku nadal przeważają interesy narodowe poszczególnych państw członkowskich, które osła-biają skuteczność unijnej polityki wobec państw sąsiedzkich

Rozdział IV

Instrumenty centralne konstrukcji prawnej