Zasady naczelne

1.1. Komplementarność

Komplementarność jest pierwszą z zasad głównych, która funkcjonuje niezmiennie od 2004 r. i zgodnie z którą EPS funkcjonuje równolegle i ma charakter uzupełniający w stosunku do innych form współpracy z państwami nią objętymi266. Warunkiem nie-zbędnym do rozpoczęcia przez UE współpracy z krajem sąsiedzkim w ramach EPS oprócz kryterium geograficznego jest również konieczność posiadania podpisanego i prawnie wiążącego, kompleksowego porozumienia, które jest podstawą prawną współpracy UE z państwem sąsiedzkim. W przypadku państw basenu Morza Śródziemnego jest to Układ eurośródziemnomorski; państw Europy Wschodniej – Umowa stowarzyszeniowa, a państw Kaukazu Południowego ‒ PCA267. Brak tego porozumienia wyklucza ex lege możliwość uczestnictwa danego państwa sąsiedzkiego we współpracy w ramach EPS. Ponadto za-sada ta porządkuje dotychczasowe regulacje, określające stosunki UE z jej sąsiadami. Dotyczy to wyłącznie państw Europy Wschodniej268 oraz rozszerza zakres współpracy o dziedziny, które dotychczas w ramach tej współpracy nie występowały, zwłaszcza po-lityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Rozszerzona została również współpraca w obsza-rze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Włączono do wzajemnej współpra-cy następujące zagadnienia: walkę z terroryzmem, przestępczością zorganizowaną, korupcją, praniem pieniędzy i ze wszystkimi formami przemytu oraz kwestie związane z migracją269. Oznacza to, że w porównaniu z postanowieniami PCA uległ rozszerzeniu

266 Strategia, s. 49.

267 Z powodu braku takiego porozumienia EPS nie obejmuje Białorusi i Libii. Od 2011 r. współpraca z Syrią została zawieszona: Council of the European Union, Council Conclusions on Syria, 3091st Foreign Affairs Council meeting, Brussels, 23.05.2011, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/ pressdata/EN/foraff/122168.pdf [dostęp: 12.12.2018], a na podstawie Decyzji Rady 2013/255/CFSP z 31.5.2013 r. dotyczącej środków ograniczających skierowanych przeciwko Syrii, OJ L 147, 1.6.2013, s. 14. Nałożone sankcje dotyczą następujących obszarów: ograniczeń eksportu i importu, z wyjątkiem uzbrojenia i materiałów z nim związanych oraz sprzętu, który mógłby zostać wykorzystany do stosowania wewnętrznych represji; ograniczeń w finansowaniu niektórych przedsiębiorstw; ograniczeń odnoszących się do przedsięwzięć infrastrukturalnych; ograniczeń pomocy finansowej na rzecz handlu; sektora finanso-wego; sektora transportofinanso-wego; ograniczeń wjazdu i zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodar-czych. Szczegółowo: European Commission, European Union, Restrictive measures (sanctions) in force,

http://eeas.europa.eu/archives/docs/cfsp/sanctions/docs/measures_en.pdf [dostęp: 15.12.2018].

268 Sytuacja ta nie dotyczy państw basenu Morza Śródziemnego, w przypadku których podstawą praw-ną relacji jest umowa stowarzyszeniowa, regulująca w sposób kompleksowy współpracę pomiędzy UE i jej południowymi sąsiadami.

269 J. Maliszewska-Nienartowicz, Europejska Polityka Sąsiedztwa: cele i instrumenty, „Sprawy Mię-dzynarodowe” 2007, s. 67-68.

zakres przedmiotowy współpracy, który obejmuje wszystkie elementy dawnej struktury trójfilarowej UE. Ponadto, w porównaniu z postanowieniami PCA, państwa sąsiedzkie mogą skorzystać z większego wsparcia finansowego oraz technicznego.

Postanowienia umów stowarzyszeniowych oraz PCA implementowane są za po-mocą instrumentów wykonawczych i uzupełniających, jednakże niewiążących prawnie, takich jak: PD, Agenda stowarzyszeniowa, Priorytety partnerstwa, Memorandum Poro-zumienie o współpracy energetycznej oraz Partnerstw na rzecz mobilności. Pomoc, w tym zwłaszcza finansowa, jest natomiast udzielana ze środków specjalnie w tym celu utwo-rzonego instrumentu finansowego ‒ Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa (EIS). W ten sposób ustanowiony został jedyny w swoim rodzaju mechanizm współpracy UE z pań-stwem sąsiedzkim, realizujący za pomocą instrumentów niewiążących prawnie cele współpracy określone w umowie międzynarodowej, a więc instrumencie wiążącym prawnie, a co jest jeszcze bardziej interesujące, o czym będzie szczegółowo mowa w roz-dziale 3, na ich podstawie nastąpiło rozszerzenie zakresu przedmiotowy współpracy (dotyczy to zwłaszcza PCA), zaś dodatkowo w swoich zapisach przewidują możliwość zawarcia sektorowej umowy międzynarodowej w obszarze migracji oraz ułatwień w wy-dawaniu wiz. Mechanizm ten posiada własny instrument finansowy, jakim jest EIS, który w sposób elastyczny zapewnia pomoc finansową w przeprowadzeniu niezbędnych i trudnych reform strukturalnych, dostosowujących je do standardów UE.

Zauważalne jest również, iż EPS nie kreuje własnego systemu instytucjonalnego, lecz bazuje na instytucjach ustanowionych przez postanowienia PCA, Umowy stowa-rzyszeniowej lub Układu eurośródziemnomorskiego, umożliwiając w ten sposób państwom sąsiedzkim prowadzenie przez te same instytucje dialogu politycznego na różnych szczeblach władzy, mającego na celu realizację postanowień wyżej wymienionych dwóch rodzajów umów międzynarodowych oraz realizację zapisów przyjętych w ramach tej polityki porozumień niewiążących prawnie.

1.2. Zróżnicowanie

Zasada ta oznacza, iż relacje z każdym państwem sąsiedzkim są rozwijane indy-widualnie i dostosowane do jego indywidualnych potrzeb, zdolności oraz możliwości przeprowadzenia reform. Oznacza to, iż w ramach EPS nie występuje jeden model kształtowania relacji z państwami sąsiedzkimi, ale do każdego z tych państw UE stosu-je podejście indywidualne270. W ramach EPS relacje pomiędzy UE i krajem partnerskim są kształtowane na podstawie dwustronnie uzgodnionych i przyjętych bilateralnych porozumień – PD, Agend stowarzyszeniowych, Priorytetów partnerstwa, Memorandum

270 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Wider Europe – Neighbourhood…, s. 6.

Porozumienia o współpracy energetycznej i Partnerstw na rzecz mobilności, które są tak zróżnicowane, aby uwzględniać odmienne potrzeby każdego z nich, ich indywidualne możliwości oraz indywidualne interesy. EPS zakłada zróżnicowane podejście do państw sąsiedzkich, uwzględniające różny stopień zaawansowania reform, różną sytuację poli-tyczną i społeczną, różny stopień zaawansowania współpracy z UE, różne programy reform, potrzeby, możliwości oraz interesy ujawniające się w trakcie współpracy271. Każde z państw sąsiedzkich jest traktowane indywidualnie, a priorytety współpracy są ustalane wspólnie między zainteresowanymi podmiotami272. Elastyczność jest zatem warunkiem wstępnym i zarazem koniecznym dla prowadzenia efektywnej polityki zróżnicowanego podejścia do państw sąsiedzkich w ramach EPS.

O zasadzie zróżnicowania możemy mówić w kontekście geograficznym, gdyż EPS obejmuje swoim zasięgiem bardzo różniące się od siebie państwa dwóch regionów: Eu-ropy Wschodniej, Kaukazu Południowego i basenu Morza Śródziemnego. Zatem zakres geograficzny obejmuje zarówno państwa europejskie, jak i państwa pozaeuropejskie. Różnice te widoczne są na wielu płaszczyznach: ekonomicznej, gdyż dotyczą państw o różnym poziomie rozwoju gospodarczego i różnych „reżimach” gospodarczych (od gospodarki centralnie planowanej na Białorusi po gospodarkę wolnorynkową). Łączy je w tym obszarze to, że UE jest dla prawie wszystkich z nich, z wyjątkiem Białorusi i Azerbejdżanu, głównym partnerem handlowym, niski wskaźnik dochodu per capita, wysoki wskaźnik ubóstwa (z wyjątkiem Izraela) oraz konieczność przeprowadzenia kompleksowych reform gospodarczych i modernizacji gospodarki (ponownie z wyjątkiem Izraela). EPS obejmuje państwa o różnych ustrojach politycznych: od autorytarnych na Białorusi, w Azerbejdżanie i Syrii, poprzez słabe demokracje, np. na Ukrainie, w Moł-dawii, Tunezji i Armenii, demokracje – w Izraelu, po monarchie w państwach basenu Morza Śródziemnego273. Wszystkie te państwa różnią się od siebie zakresem ochrony i przestrzegania praw człowieka i jego podstawowych wolności, standardów demokra-tycznych i zasady państwa prawnego; kulturowej i religijnej oraz relacji z UE i oczekiwań dotyczących tych relacji w przyszłości. Ponadto obejmuje swoim zasięgiem dwie grupy

271 A. Inayeh, J. Forbrig (eds.), Reviewing the European Neighbourhood Policy: Eastern Perspectives,

https://www.gmfus.org/publications/reviewing-european-neighbourhood-policy-eastern-perspectives

[dostęp:4.11.2018]; O. Mocanu, Some considerations on the intergovernmental dimension of the European

Neighbourhood Policy, „Eastern Journal of European Studies” 2013, Vol. 4, No 2, s. 37-49.

272 P. Van Elsuwege, Variable Geometry in the European Neighbourhood Policy: The Principle of

Dif-ferentiation and Its Consequences, [w:] E. Lannon, The European neighbourhood Policy’s Challenges, Bruxelles 2012, s. 128-135; J. Langbein, A. Börzel, Explaining Policy Change in the European Union’s

Eastern Neighbourhood, „Europe-Asia Studies” 2013, Vol. 65, No 4, s. 571-580; G. Harpaz, Approximation

of laws under European neighbourhood Policy: The Challenges that Lie Ahead, „European Foreign Affairs

review” 2014, Vol. 19, No 3, s. 429-452.

273 E. Lannon, K. Inglis, T. Haeneblacke, The Many Faces of the EU Conditionality in Pan-Euro

Med-iterranean Relations, [w:], M. Maresceau, E. Lannon (eds.), The EU’s Enlargement and the MedMed-iterranean Strategies. A Comparative Analysis, London 2001, s. 97-138.

państw: państwa europejskie w rozumieniu art. 49 TUE, które do UE przynajmniej teoretycznie będą mogły w przyszłości przystąpić, oraz państwa pozaeuropejskie, które do UE nie będą mogły przystąpić, gdyż nie spełniają wymienionego w tym artykule kryterium geograficznego, a więc nie są państwami europejskimi. W ramach pierwszej grupy państw również występują różnice w wizji przyszłych relacji z UE. Ukraina, Mołdawia i Gruzja w sposób jednoznaczny określiły, iż priorytetem ich polityki zagra-nicznej jest akcesja do UE, Białoruś nie posiada podpisanego PCA, natomiast Armenia i Azerbejdżan zainteresowane są pogłębianiem współpracy gospodarczej, energetycznej i ruchem bezwizowym dla swoich obywateli. W przypadku państw basenu Morza Śród-ziemnego do priorytetowych obszarów współpracy należy zaliczyć: intensyfikację wy-miany handlowej, współpracę gospodarczą, pomoc w restrukturyzacji gospodarczej, przyspieszenie tempa rozwoju gospodarczego i społecznego państw śródziemnomorskich, poprawę warunków życia ludności i zmniejszenie dysproporcji w rozwoju poszczególnych regionów oraz zmniejszanie poziomu bezrobocia.

Zróżnicowanie widoczne jest również na płaszczyźnie podstaw prawnych regulu-jących kompleksowo współpracę pomiędzy UE i państwem sąsiedzkim. Zgodnie z za-sadą komplementarnego charakteru tej polityki każde z państw sąsiedzkich musi takie porozumienie posiadać w chwili rozpoczęcia współpracy z UE w ramach EPS. W padku państw basenu Morza Śródziemnego jest to Układ eurośródziemnomorski, w przy-padku państw Europy Wschodniej jest to Umowa stowarzyszeniowa, a w przyprzy-padku państw Kaukazu Południowego jest to PCA.

Kolejnym obszarem, w którym uwidacznia się zasad zróżnicowania, są instru-menty soft law, które służą realizacji wspólnie uzgodnionych celów współpracy w ramach EPS274. Dokumenty te nie mają charakteru prawnie wiążącego, a ich struktura jest bardzo podobna, niemniej jednak zawarte w nich zapisy uwzględniają odmienne potrzeby każ-dego z tych państw, ich możliwości oraz indywidualne interesy. Dla przykładu PD, a następnie Agenda stowarzyszeniowa z zawarta z Ukrainą przewiduje ustanowienie strefy wolnego handlu po przystąpieniu Ukrainy do WTO. Ten zapis odzwierciedlał postanowienia art. 4 PCA, z tą różnicą, iż w postanowieniach Agendy stowarzyszeniowej dokładnie zostały wymienione działania niezbędne do osiągnięcia tego celu.

Ostatni z obszarów, w ramach którego widoczna jest zasada zróżnicowania, to obszar wsparcia finansowego275. Unijne wsparcie finansowe udzielane jest każdemu z państw na podstawie rozporządzenia ustanawiającego EIS i jest zróżnicowane pod względem formy i kwot, z uwzględnieniem następujących elementów: indywidualnych

274 Szczegółowo kwestia ta jest przedmiotem analizy rozdziału 3.

275 S. Poli, Promoting EU values in the neighbourhood through EU financial instruments and restrictive

potrzeb; zaangażowania w realizację wspólnie uzgodnionych celów reform politycznych, gospodarczych i społecznych; zaangażowania w budowanie głębokiej i trwałej demo-kracji; partnerstwa z UE, w tym poziom ambicji w zakresie takiego partnerstwa oraz zdolności absorpcji unijnego wsparcia. Udzielanie pomocy przez UE jest uzależnione od osiągniętych postępów w procesie implementacji zobowiązań zaciągniętych w ramach EPS. Im szybciej i efektywniej państwa sąsiedzkie będą przeprowadzały niezbędne re-formy, tym większą pomoc uzyskają ze strony UE. Pomoc ta przybiera różne formy: finansową, przeznaczoną na sfinansowanie niezbędnych reform gospodarczych i spo-łecznych; większy dostęp do rynku UE; wyższe wsparcie finansowe ze strony Europej-skiego Banku Inwestycyjnego (EBI) przeznaczone na rozwój inwestycji oraz większe ułatwienia związane z przemieszczaniem się osób. W tym przypadku również główną zasadą udzielania pomocy jest indywidualny charakter i zróżnicowane podejście UE do państwa sąsiedzkiego276.

Ostatnią kwestią, na którą należy zwrócić uwagę, jest dostosowanie współpracy do potrzeb lokalnych. Współpraca ma obejmować nie tylko rządy centralne, ale przede wszystkim społeczności lokalne oraz organizacje pozarządowe277. Zarówno w przypad-ku południowych, jak i wschodnich państw sąsiedzkich ten aspekt EPS jest przez UE dostrzegany w sposób niewystarczający. Jeżeli implementacja celów tej polityki ma odbyć się pomyślnie, nie można pomijać w tym procesie tych podmiotów278. Muszą one zostać do tej współpracy włączone obok rządów centralnych, a UE powinna z większą uwagą wsłuchiwać się w ich głosy, gdyż reprezentują one interesy społeczności lokalnych oraz regionalnych, których czasami rządy mogą nie dostrzegać lub dostrzegać, ale w spo-sób niewystarczający na poziomie centralnym. Najlepszym instrumentem, umożliwia-jącym osiągnięcie tego celu jest włączenie szeroko rozumianego czynnika lokalnego do procesu konsultacji, np. mającego za cel dokonanie rewizji założeń funkcjonowania EPS oraz negocjacje porozumień zawieranych w ramach EPS.

1.3. Współodpowiedzialność

Zasada ta oznacza wspólną odpowiedzialność UE i państw sąsiedzkich za proces współpracy i proces implementacji zobowiązań zaciągniętych w ramach tej polityki.

276 A. Kalicka-Mikołajczyk, Ramy prawne i zasady…, s. 85-100.

277 O. Mocanu, op. cit., s. 38-42; T. Henökl, A. Stemberger, op. cit., s. 227-250.

278 A. Dandashly, The EU Response to Regime Change in the Wake of the Arab Revolt: Differential

Implementation, „Journal of European Integration” 2015, Vol. 37, No 1, s. 37-56; R. Hollis, No friend of democratization: Europe’s role in the Genesis of the Arab Spring, „International Affairs” 2012, Vol. 88,

No 1, s. 81-101; M. Pace, The EU’s Interpretation of the Arab Uprisings: Understanding the Different

Vi-sions about Democratic Change in EU-MENA Relations, „Journal of Common market Studies” 2014,

Realizacja celów EPS będzie możliwa wyłącznie wtedy, gdy wszystkie kraje partnerskie zaangażowane w ten proces będą za niego współodpowiedzialne279. W po-stanowieniach Strategii możemy przeczytać, iż „istotna jest wspólna odpowiedzialność za proces, oparta na świadomości wspólnych wartości i interesów”280. Na uwagę zasłu-guje fakt, iż zasada ta jest oparta na świadomości wspólnych wartości, co oznacza, iż współpraca pomiędzy UE a państwami sąsiedzkimi w ramach EPS została zbudowana na wartościach UE, które są wspólne nie tylko dla państw członkowskich UE, ale także dla państw sąsiedzkich. Również w rozporządzeniu ustanawiającym zasady udzielania wsparcia finansowego w ramach EPS możemy przeczytać, iż jednym z kilku szczegóło-wych celów unijnego wsparcia jest promowanie budowy zaufania, stosunków dobrosą-siedzkich i innych działań przyczyniających się do zapewnienia bezpieczeństwa i zapo-biegania konfliktom oraz ich rozwiązywania.

Współodpowiedzialność będzie się zwiększała w miarę, jak EPS będzie ulegała więk-szemu zróżnicowaniu oraz większej intensyfikacji dialogu politycznego. Istotne jest jednak to, żeby państwa sąsiedzkie i UE efektywnie wykonywały swoje zobowiązania, które usta-liły wspólnie z UE. Forum spotkań i dialogu stanowią instytucje powołane na podstawie Układu eurośródziemnomorskiego, Umowy stowarzyszeniowej i PCA oraz liczne podkomi-tety, w skład których wchodzą przedstawiciele państw sąsiedzkich, państw członkowskich, KE i Sekretariatu Rady. W ich ramach zainteresowani uczestnicy mogą ustalać priorytety współpracy i jej zasady, prowadzić dialog, wyjaśniać wszelkie wątpliwości powstałe w toku współpracy i rozstrzygać powstałe pomiędzy nimi spory281. W przypadku tej zasady istotną kwestią jest również to, co w literaturze określa się jako local ownership282. W tym

279 Strategia, s. 50; Komunikat z 2007 r., s. 28-29.

280 E. Korosteleva, The European Union and its eastern Neighbours: Towards more ambitious

partner-ship, London, Routledge 2012, s. 56-74; eadem, Evaluating the role of partnership in the European

neigh-bourhood Policy: The Eastern neighneigh-bourhood, „Eastern Journal of European Studies” 2013, Vol. 4, No 3, s. 11-25; H. Maurer, L. Simao, From regional power to global power? The European neighbourhood Policy

after the Lisbon Treaty, [w:] A. Boening, J. Kramer, A. Van Loon, Global Power Europe, Vol. 1: Theoretical

and Institutional Approaches to the EU’s External Relations, Berlin 2013, s. 902.

281 A. Kalicka-Mikołajczyk, Ramy prawne i zasady…, s. 51-52.

282 V.J. Boiten, The Semantics of „Civil”: The EU, Civil Society and the Building of Democracy in

Tuni-sia, „European Foreign Affairs Review” 2015, Vol. 20, No 3, s. 357-378; A. Jünemann, Civil Society, Its Role

and Potential in the new Mediterranean Context: Which EU Policies, „IEMedObs Focus. European

Observa-tory of Euro-Mediterranean Policies” 2012, No 86/5, https://www.opensocietyfoundations.org/voices/case -ambitious-eu-policy-its-eastern-neighbourhood [dostęp: 3.11.2018]; H. Kostanyan, The Civil Society Forum

of the eastern partnership: Four Years on Progress, Challenges and Prospects, CEPS Special Report, Centre

for European Policy Studies, Brussels 2014https://www.ceps.eu/ceps-publications/socialization-potential -eastern-partnership-civil-society-forum/ [dostęp:3.11.2018]; N. Shapovalova, How can the eastern

partner-ship Civil Society Forum strengthen its advocacy function, Paper commissioned by the Eastern Partnerpartner-ship

Civil Society Forum, 2015, https://www.osf.am/wp-content/uploads/2017/11/Eastern-Partnership-Civil-Society -Forum-Revisited-paper.pdf [dostęp:3.11.2018]; N. Shapovalova, R. Youngs, EU democracy promotion in the

eastern neighbourhood: A turn to civil society, „FRIDE Working Paper” 2012, No 115, https://www.files.ethz. ch/isn/156623/WP_115_EU_democracy_promotion_in_the_Eastern_neighbourhood.pdf [dostęp:3.11.2018].

przypadku, podobnie jak w przypadku zasady zróżnicowania, istotną kwestią jest włączenie organizacji społeczeństwa obywatelskiego we wszystkie etapy funkcjonowania EPS.