Spójność w postanowieniach Traktatu z Lizbony

Z uwagi na fakt, iż polityka zewnętrzna UE złożona jest z wielu komponentów, a jednym z nich jest EPS, zapewnienie spójności jest zadaniem wręcz koniecznym. Spójność po raz pierwszy pojawiła się w przyjętym 13 X 1981 r. w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej raporcie dotyczącym podsumowania jej działalności do roku 1980, w którym zauważono konieczność zapewnienia spójności działań pomiędzy WE a państwami członkowskimi na arenie międzynarodowej460. Spójność znalazła się również w postanowieniach art. 30 ust. 5 Jednolitego Aktu Europejskiego, który stwierdzał, iż polityki zewnętrzne prowadzone przez WE i polityki prowadzone w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej muszą być spójne. Zadanie zapewnienia spójności zostało po-wierzone Prezydencji i KE. Następnie, zgodnie z postanowieniami art. C TUE w wersji z Maastricht, stwierdzał, iż „Unia w szczególności zapewnia spójność działań podejmo-wanych za granicą w ramach polityki zewnętrznej i bezpieczeństwa oraz polityki gospo-darczej i rozwoju. Rada i Komisja są odpowiedzialne za zapewnienie tej spójności”. Podpisany 2 X 1997 r. Traktat Amsterdamski nie wprowadził żadnych istotnych zmian dotyczących spójności. Rada i KE nadal były odpowiedzialne za zapewnienie spójności na arenie międzynarodowej, jednakże dołączył do nich Wysoki Przedstawiciel do spraw Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, który pełnił również funkcję Sekretarza Gene-ralnego Rady. Spójność została utrzymana przez następny z traktatów, podpisany 26 II 2001 r. Traktat Nicejski. Zgodnie z art. 3 „Unia czuwa w szczególności nad spójnością całości swoich działań zewnętrznych podejmowanych w ramach polityk w dziedzinach stosunków zagranicznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju. Rada i Komisja są odpowiedzialne za zapewnienie takiej spójności i współpracują w tym celu. Gwarantu-ją one realizację tych polityk w ramach swoich kompetencji”.

Przed przyjęciem TL kwestia dotycząca zapewnienia spójności działań UE na are-nie międzynarodowej pojawiła się w dwóch istotnych dokumentach: ESB i komunikacie

460 Report on European Political Cooperation, „Bulletin of the European Communities” (Supple-ment 3), 1981; S.J. Nuttall, European Political Co-Operation, Oxford 1992, s. 56.

KE z dnia 8 VI 2006 r. W części trzeciej ESB mogliśmy przeczytać, iż „Unia Europejska dokonała postępów na drodze do spójnej polityki zagranicznej. Musimy być bardziej ak-tywni, działać spójniej i umiejętniej, aby nasz wkład był zgodny z naszymi możliwościami. I musimy współpracować z innymi”461. Trzy lata później kwestia powyższa ponownie powróciła do dyskusji na forum UE. Tym razem KE przyjęła komunikat zatytułowany

Europa w świecie – jak uzyskać większą spójność, skuteczność i widoczność działań462. KE zauważyła, iż niewłaściwa koordynacja działań różnych podmiotów i w różnych obszarach oznacza dla UE utratę potencjalnych wpływów międzynarodowych, zarówno pod wzglę-dem politycznym, jak i gospodarczym. Jej zdaniem należy połączyć metody wspólnotowe i międzyrządowe w ramach istniejących postanowień traktatowych oraz poprawić uzgad-nianie działań i harmonizację instrumentów w ramach KE, między KE a Radą oraz między instytucjami UE a państwami członkowskimi463. Zdaniem KE zapewnienie spójności działań zewnętrznych UE zależy od trzech czynników: po pierwsze, porozumienia między państwami członkowskimi, co do celów, jakie mają być osiągnięte za pośrednictwem UE; po drugie, od tego, czy dostępne instrumenty polityczne będą odpowiednie do bieżących zadań, i po trzecie, od roli i zakresu odpowiedzialności instytucji UE i instrumentów prawnych. Po wejściu w życie postanowień TL odniesienie do spójności pojawiło się we wspólnym komunikacie zatytułowanym Kompleksowe podejście UE do zewnętrznych

konfliktów i sytuacji kryzysowych464. Zwrócono w nim uwagę na fakt, iż po utworzeniu stanowiska Wysokiego Przedstawiciela, który jest jednocześnie wiceprzewodniczącym KE, a także ustanowieniu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), „wzrósł zarówno potencjał, jak i ambicje, które UE może realizować przez wykorzystanie pełnej gamy instrumentów i zasobów, w dążeniu do działań bardziej spójnych, skutecznych i o większym znaczeniu strategicznym”465.

W TL spójność działań zewnętrznych przewidziana jest w art. 21 ust. 3 TUE i ma bezpośredni wpływ na efektywne/nieefektywne funkcjonowanie EPS, zarówno w aspek-cie instytucjonalnym, jak i materialnym466. Zgodnie z postanowieniami niniejszego arty-kułu „Unia czuwa nad spójnością (consistency) różnych dziedzin jej działań zewnętrznych

461 ESB, s. 11.

462 Komunikat Komisji na szczyt Rady Europejskiej w czerwcu 2006 r. Europa w świecie – jak uzyskać większą spójność, skuteczność i widoczność działań, COM (2006) 278 final.

463 Ibidem, s. 6.

464 Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady, Kompleksowe podejście UE do ze-wnętrznych konfliktów i sytuacji kryzysowych, JOIN (2013) 30 final.

465 Ibidem, s. 1.

466 A. Bartea, Looking for Coherence within the European Community, „European Law Review” 2005, no 11, s. 154; M. Cremona, Coherence in European Union foreign relations law, [w:] P. Koutrakos (ed.),

European Foreign Policy..., s. 55-92; S. Duke, op. cit., s. 15-54; C. Portela, K. Raube, (In-)Coherence in EU Foreign Policy: Exploring Sources and Remedies, Paper presented at the European Studies Associations Bi-annual Convention, Los Angeles,2009, s. 1-18.

oraz nad ich spójnością z innymi politykami Unii. Rada i Komisja, wspomagane przez Wysokiego Przedstawiciela, zapewniają tę spójność oraz współpracują w tym celu”467. Obowiązek zapewnienia spójności poszczególnych polityk i działań zewnętrznych musi być zatem częścią każdego działania podejmowanego przez instytucje UE468. W tym przypadku spójność będziemy rozumieli w znaczeniu funkcjonalnym, jako pozytywny „łącznik” pomiędzy różnymi politykami, którego zadaniem jest wykluczenie powielania działań i środków przez różne unijne instytucje oraz wykluczenie sprzeczności pomiędzy nimi, a w pewnych przypadkach zapewnienie synergii lub nawet wartości dodanej469. Takie zdefiniowanie spójności w obszarze polityk i działań zewnętrznych UE oznacza, iż nie mogą one stać ze sobą w sprzeczności i powielać się (tzw. spójność w ujęciu negatyw-nym), a ponadto w miarę możliwości powinny również przyczyniać się do osiągnięcia celów innych niż własne (tzw. spójność w ujęciu pozytywnym).

Spójność zatem odnosi się: po pierwsze, do relacji pomiędzy unijnymi politykami i działaniami, w tym znaczeniu mówimy o spójności horyzontalnej; po drugie, do relacji pomiędzy UE i państwami członkowskimi, zatem w tym przypadku ma ona charakter wertykalny, i po trzecie, ma charakter instytucjonalny, gdyż odnosi się do aspektów funk-cjonowania unijnych instytucji w ramach polityki zewnętrznej470. Spójność instytucjonal-ną możemy z kolei podzielić na dwie kategorie. Po pierwsze, możemy mówić o spójności wewnętrznej, która dotyczy całego systemu instytucjonalnego zarządzania określonymi politykami zewnętrznymi, np. EPS, WPZiB czy WPBiO. W tym przypadku spójność ma charakter administracyjno-proceduralny. Po drugie, możemy mówić o spójności zewnętrz-nej, która będzie dotyczyła zagadnienia reprezentacji UE na arenie międzynarodowej wobec jej partnerów ‒ innych podmiotów prawa międzynarodowego. Na uwagę jednak zasługuje fakt, iż ten typ spójności determinowany jest przez poprzez spójność zarówno wertykalną, jak i horyzontalną. Wszystkie trzy podane kategorie spójności są ze sobą związane, a nawet do pewnego stopnia się wzmacniają. Spójność horyzontalna natomiast kładzie nacisk na aspekty instytucjonalne, zarówno w wymiarze materialnym polityk unijnych, jak i wymiarze administracyjnym. Posiada zatem wymiar wewnętrzny

467 J. Wouters, D. Coppens, B. De Meester, The European Union’s External Relations after the Lisbon

Treaty, [w:] S. Griller, J. Ziller, The Lisbon Treaty: EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty, Wien 2008, s. 143-208; N. Ghazaryan, Pre-and Post-Lisbon Institutional Trends in the EU’s

Neighbour-hood, [w:] P.J. Caldwell (ed.), EU External Relations Law and Policy in the Post-Lisbon Era, The Hague 2012, s. 199-216.

468 U. Kaliq, The External Action of the European Union under the Treaty of Lisbon, [w:] M. Trybus, L. Rubini, The Treaty of Lisbon and the Future of the European Law and Policy, Cheltenham 2012, s. 239-261.

469 C. Hillion, Tous pour un, un pour tous Coherence in the External Relations of the European Union, [w:], M. Cremona (ed.), Developments in EU External Relations Law, Oxford 2008, s. 10-36; C. Gebhard,

Coherence, [w:] C. Hill, M. Smith (eds.), International Relations and the European Union, 2nd ed., Oxford 2011, s. 106; P. Koutrakos, Trade, Foreign Policy and Defence, Oxford 2001, s. 39-40.

470 T. Christiansen, Intra-institutional politics and inter-institutional relations in the EU: towards

i zewnętrzny. Spójność wertykalna jest widoczna zwłaszcza w obszarze WPZiB, w ramach której szczególne znaczenie ma jednolite stanowisko UE. Ten typ spójności widoczny jest w postanowieniach art. 32 TUE, zgodnie z którym państwa członkowskie w ramach Rady Europejskiej i Rady uzgadniają wszelkie kwestie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, stanowiące przedmiot ogólnego zainteresowania w celu określenia wspólnego podejścia. Przed podjęciem jakichkolwiek działań na arenie międzynarodowej lub zaciągnięciem wszelkich zobowiązań, które mogłyby wpłynąć na interesy UE, każde państwo członkow-skie konsultuje się z pozostałymi w ramach Rady Europejczłonkow-skiej lub Rady. Państwa Człon-kowskie zapewniają, poprzez zbieżne działania, możliwość realizacji przez UE jej interesów i wartości na arenie międzynarodowej. Na uwagę jednak zasługuje fakt, iż obowiązek zapewnienia spójności został ograniczony wyłącznie do „przedmiotu ogólnego zaintere-sowania”, o czym będą decydowały wspólnie państwa członkowskie.

W postanowieniach TUE i TFUE oraz orzecznictwie TS widoczne jest połączenie spójności z efektywnością działań UE na arenie międzynarodowej. W komunikacie doty-czącym Kompleksowego podejścia UE do zewnętrznych konfliktów i działań zewnętrznych możemy przeczytać, iż współpraca wszystkich instytucji UE i państw członkowskich na podstawie wspólnej analizy strategicznej i wspólnej wizji sprawia, że UE staje się silniej-sza, a jej działania w ramach stosunków zewnętrznych są bardziej spójne, widoczne i sku-teczne. A w cytowanym już orzeczeniu w sprawie Komisja przeciwko Szwecji TS podkre-ślił, iż przyjęcie decyzji upoważniającej KE do prowadzenia w imieniu UE rokowań dotyczących zawarcie umowy wielostronnej stanowi początek uzgodnionego działania na płaszczyźnie międzynarodowej i powoduje powstanie jeżeli nawet nie obowiązku powstrzy-mania się państw członkowskich od działania, to przynajmniej obowiązku ich ścisłej współpracy z instytucjami UE w sposób ułatwiający wykonanie zadań UE i zapewniający jednolity charakter i spójność działań oraz międzynarodowej jej reprezentacji471. Powiąza-nie takie widoczne jest rówPowiąza-nież w postanowieniach prawa pierwotnego. ZgodPowiąza-nie z posta-nowieniami art. 23 ust 3 TUE „Państwa Członkowskie działają zgodnie na rzecz umacnia-nia i rozwijaumacnia-nia wzajemnej solidarności politycznej. Powstrzymują się od wszelkich działań, które byłyby sprzeczne z interesami Unii lub mogłyby zaszkodzić jej skuteczności, jako spójnej sile w stosunkach międzynarodowych”, oraz postanowieniach art. 32 ust. 1 „Państwa Członkowskie w ramach Rady Europejskiej i Rady uzgadniają wszelkie kwestie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, stanowiące przedmiot ogólnego zainteresowania, w celu określenia wspólnego podejścia. Przed podjęciem jakichkolwiek działań na arenie międzynarodowej lub zaciągnięciem wszelkich zobowiązań, które mogłyby wpłynąć na interesy Unii, każde Państwo Członkowskie konsultuje się z pozostałymi w ramach Rady Europejskiej lub Rady. Państwa Członkowskie zapewniają, poprzez zbieżne działania,

możliwość realizacji przez Unię jej interesów i wartości na arenie międzynarodowej. Pań-stwa Członkowskie są względem siebie solidarne”. Podobne powiązanie znajduje się w art. 210 ust. 1 TFUE: „Dążąc do zwiększenia komplementarności i skuteczności swoich działań, Unia i Państwa Członkowskie koordynują swoje polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju i konsultują się wzajemnie, co do swych programów pomocy, w tym w organiza-cjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych”. W podanych przy-kładach celem spójności jest wzmocnienie UE jako aktora stosunków międzynarodowych, który posiada zdolność efektywnej realizacji celów swojej polityki zewnętrznej. Przez co potwierdza również swoją międzynarodową tożsamość.

Spójność jednak nie oznacza jednolitości (unity). Zgodnie bowiem z postanowie-niami art. 26 ust. 2 TUE „Rada i Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa zapewniają jednolitość, spójność i skuteczność działań Unii”472. Niemniej jednak w orzecznictwie TS widoczne jest łączenie spójności z jednolitością, zwłaszcza w kontekście zapewnienia wymogu jednolitej reprezentacji UE na arenie międzynarodowej. W cytowanej już sprawie Komisja przeciwko Szwecji rzecznik gene-ralny Maduro podkreślił, iż wymóg jednolitego charakteru międzynarodowej reprezen-tacji UE i jej państw członkowskich może zapobiec podejmowaniu przez nie samodziel-nych działań, nawet jeśli kompetencja zewnętrzna jest dzielona. Jednolity charakter reprezentacji międzynarodowej UE i jej państw członkowskich nie przedstawia sam w sobie niezależnej wartości, lecz jest jedynie wyrazem zasady lojalnej współpracy zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE. Kwestia, czy taki jednolity charakter jest wymagany w ra-mach zasady lojalnej współpracy, może zostać wyjaśniona jedynie w drodze analizy obowiązków nałożonych w poszczególnych umowach.

Czym zatem jest spójność? Również i tym razem odpowiedzi na to pytanie, jakie znajdziemy z doktrynie, nie są jednoznaczne473. P. Gautier uważa, iż spójność nie jest zasadą, gdyż brak jest jej treści normatywnej474. Jednak już P. Van Elsuwege, powołując się na art. 13 ust. 1 TUE i art. 7 TFUE, jest zdania, iż jest ona zasadą prawa UE, a jej przestrzeganie podlega kontroli TS475. Podobnie jak B. Van Vooren, który dla odmiany twierdzi, że spójność jest zasadą konstytucyjną. R. Wessel uważa ją za guiding principle476, natomiast Ch. Tietje określa spójność jako wartość konstytucyjną477. Pośrednie

472 Article 26(2) TEU: „The Council and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy shall ensure the unity, consistency and effectiveness of action by the Union”.

473 M. Gatti, European External Action Service. Promoting Coherence through Autonomy and

Coordi-nation, Leiden 2016, s. 38.

474 P. Gautier, Horizontal coherence and the External competences of the European Union..., s. 24-25.

475 P. Van Elsuwege, EU External Action after the Collapse of the Pillar Structure: in Search of a new

Balance Between Delimitation and Consistency, „Common Market Law Review” 2010, vol. 47, s. 1012-1015.

476 R.A. Wessel, The Dynamics of the European Union Legal Order: An Increasingly Coherent

Frame-work of Action and Interpretation, „European Constitutional Law Review” 2002, no 1.

stanowiska zajmują M. Cremona i M. Gatti. Ich zdaniem spójność wyznacza logikę funkcjonowania zasad określających relacje pomiędzy instytucjami UE, pomiędzy in-stytucjami UE i państwami członkowskimi oraz zapewnia im właściwy kontekst478. W wymiarze normatywnym natomiast jest czynnikiem porządkującym i strukturyzu-jącym reguły zapewniające osiągnięcie stanu spójności. Jest zatem czymś więcej niż ogólnikowo sformułowanym wymogiem dobrej praktyki instytucjonalnej, a czymś mniej niż zasada prawa sensu stricto.

Spójność nie jest zasadą (principle) polityki zewnętrznej UE, gdyż nie może ge-nerować praw i obowiązków, jednakże wpływa na interpretację zasad prawa unijnego. Z tego powodu odgrywa szczególną rolę jako kryterium wykładni zasady kompetencji powierzonych. Spójność zatem nie jest tylko imperatywem natury politycznej. Stanowi punkt odniesienia w procesie wykładni postanowień norm materialnych i proceduralnych, mających na celu zapewnienie spójnych działań UE na arenie międzynarodowej, ponad-to jej normatywny wymiar widoczny jest w postanowieniach art. 7 TFUE. Zarówno materialny, „uwzględniając wszystkie swoje cele”, jak i proceduralny „zgodnie z zasadą przyznania kompetencji”. Widoczne są tu zatem jej dwie strony: pozytywna i negatyw-na. UE i państw członkowskie zobowiązane są do przestrzegania zasady kompetencji przyznanych (spójność w znaczeniu negatywnym) i muszą brać pod uwagę wszystkie swoje cele (spójność w znaczeniu pozytywnym). Spójność ma zatem znaczący wpływ na interpretację norm prawa UE, co wyraźnie podkreśla TS w swoim orzecznictwie, stwierdzając, iż „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w celu dokonania wykładni przepisów dyrektywy należy uwzględnić zasadę spójności (consistency) wspólnotowego porządku prawnego, która wymaga, by prawo wtórne Wspólnoty podlegało wykładni zgodnej z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego”479. Stanowi on zatem kryterium wykładni prawa UE. Dlatego też znacząca rola w tym procesie przypada TS, który po-przez swoje funkcje orzecznicze jest w stanie ją zapewnić.