Do czasu przyjęcia ostatniego z komunikatów 18 XI 2015 r. zakres przedmiotowy współpracy UE z krajami sąsiedzkimi był bardzo szeroki, gdyż obejmował zarówno kwestie gospodarcze, należące do dawnego pierwszego filara UE, jak i kwestie politycz-ne dotyczące polityki zagraniczpolitycz-nej i bezpieczeństwa, współpracy sądowej i policyjpolitycz-nej oraz współpracy w obszarze spraw wewnętrznych i administracji, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści przyjętych PD, Agend stowarzyszeniowych, Priorytetów part-nerstwa, Memorandum Porozumienia o współpracy energetycznej, czy też Partnerstw na rzecz mobilności. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, iż również art. 8 ust. 1 TUE nie określa zakresu przedmiotowego współpracy, niemniej jednak wskazuje, iż ma przyczy-nić się do ustanowienia przestrzeni dobrobytu i dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, iż de-cyzja w powyższej kwestii pozostawiona została UE i państwom sąsiedzkim.
Dokonując analizy zakresu przedmiotowego EPS, możemy zauważyć powolną, aczkolwiek systematyczną zmianę zakresu materialnego współpracy pomiędzy UE i pań-stwami sąsiedzkimi. Do czasu rozpoczęcia Arabskiej Wiosny główny nacisk w Strategii
oraz dwóch kolejnych dokumentach rewizyjnych położony został na: stabilność, dobre rządy i dobrobyt. Wskazywano, iż „w żywotnym interesie Unii jest rozwój gospodarczy, stabilność i dobre rządy w państwach sąsiedzkich”253. Przyjęty 25 V 2011 r. komunikat zatytułowany Nowa koncepcja działań w obliczu zmian zachodzących w sąsiedztwie wskazuje natomiast na konieczność podjęcia działań mających na celu „budowę i konso-lidację zdrowych demokracji” oraz osiągnięcie „zrównoważonego rozwoju gospodarcze-go”254. Zatem w latach 2011-2015 główny nacisk we wzajemnej współpracy położono na ustanowienie „głębokiej demokracji”. Ostatni z przyjętych komunikatów mających na celu rewizję założeń funkcjonowania EPS główny nacisk kładzie na stabilizację sąsiedz-twa. W komunikacie przyjętym 18 XI 2015 r. KE zaproponowała następujące prioryteto-we obszary współpracy, których kolejność jest nieprzypadkowa: rozwój gospodarczy na rzecz stabilizacji; bezpieczeństwo; migrację i mobilność oraz współpracę regionalną255. Należy przy tym pamiętać, iż punktem wyjścia wzajemnych relacji zawsze są wartości, które w komunikacie zostały określone w sposób następujący: dobre rządy, demokracja, praworządność i prawa człowieka.
Państwa sąsiedzkie uczestniczące w konsultacjach były zgodne, iż UE jest dla nich bardzo ważnym partnerem w zakresie rozwoju gospodarczego i modernizacji, handlu, inwestycji, współpracy sektorowej zwłaszcza transporcie, komunikacji, energetyce i ochro-nie środowiska oraz tworzenia możliwości zatrudochro-nienia dla młodzieży. Z tych powodów podjęto decyzję, iż będą to zagadnienia zajmujące centralne miejsce we wzajemnej współ-pracy. Dla większości krajów partnerskich UE jest strategicznym partnerem handlowym, z tego powodu dostęp do rynku wewnętrznego jest dla tych państw zasadniczym zagad-nieniem, które w perspektywie długoterminowej może pomóc w realizacji jednego z celów EPS, jakim jest wzrost dobrobytu i likwidacja ubóstwa. W tym obszarze UE wybrała dwa modele współpracy ze swoimi sąsiadami. Po pierwsze, postanowiono o zacieśnieniu współ-pracy handlowej z państwami, które taki model wybrały, np. Ukrainą, Gruzją, Mołdawią, Tunezją, Marokiem, z którymi UE postanowiła podpisać porozumienia ustanawiające DCFTA. Po drugie, zastosowano podejście elastyczne w stosunku do państw, które z po-wyższego modelu współpracy skorzystać nie chcą, tj. Armenii i Azerbejdżanu, które preferują współpracę sektorową256. UE zobowiązała się do udzielenia większego wsparcia w procesie modernizacji gospodarczej w kierunku inteligentnego i zrównoważonego wzro-stu, poprawie otoczenia biznesowego i inwestycyjnego, we wspieraniu rozwoju sektora małych i średnich przedsiębiorstw, wspieraniu reform mających na celu rozwój
253 Komunikat z 2006 r., s. 2 i Komunikat z 2007 r., s. 2.
254 Komunikat z 2011 r., s. 1-2.
255 Komunikat z 2015 r., s. 8-20.
gospodarczy i społeczny oraz wspieraniu modernizacji i dywersyfikacji istniejących sek-torów gospodarki, zwłaszcza rolnictwa i gospodarki morskiej257.
Dla państw zwłaszcza basenu Morza Śródziemnego bardzo istotną kwestią jest współpraca z UE i jej państwami członkowskimi w obszarze zatrudnienia, ze szczególnym uwzględnieniem młodzieży. Pomoc UE w tej dziedzinie obejmuje: wsparcie promowania pozaszkolnego, tzw. uczenie się pozaformalne w celu ułatwienia dostępu do kształcenia podstawowego i średniego; zwalczanie analfabetyzmu w celu uzyskania możliwości przy-uczania do zawodu i szkoleń w miejscu pracy; znaczne zwiększenie dostępu do programu Erasmus+ oraz wspieranie mobilności w ramach kształcenia i szkolenia zawodowego. W tym celu UE postanowiła powołać Panel w sprawie zatrudnienia i zdolności do zatrud-nienia młodzieży w ramach Partnerstwa Wschodniego i analogiczny dla państw południo-wego brzegu Morza Śródziemnego. Warto w tym miejscu dodać, iż ważną rolę w tym obszarze mogłaby odegrać Europejska Fundacja Kształcenia (ETF). Jest ona agencją UE i jest finansowana z jej budżetu, a jej podstawowym celem jest udzielanie pomocy krajom sąsiedzkim w reformach systemów kształcenia i szkolenia, tak aby umożliwić ludności zdobywanie wiedzy, umiejętności i innych kompetencji wymaganych w dynamicznie rozwijających się gospodarkach i społeczeństwach. Fundacja realizuje projekty w wielu dziedzinach, takich jak: szanse na zatrudnienie i konkurencyjność; doskonalenie zawodo-we nauczycieli; równość szans kobiet i mężczyzn i grup mniejszościowych; uczenie się przedsiębiorczości; umiejętności umożliwiające zmniejszenie ubóstwa; technologie wspie-rające kształcenie; zasady dobrego zarządzania i przejrzystości oraz profile kwalifikacji migrantów258. Do innych obszarów wzajemnego zainteresowania zaliczono: transport, te-lekomunikację, energetykę, ochronę środowisko oraz przeciwdziałanie zmianom klimatu. Drugim z priorytetowych obszarów współpracy jest bezpieczeństwo. W ciągu ostatnich 10 lat w wielu krajach sąsiedzkich w tej kwestii nastąpiły zauważalne zmiany o charakterze pozytywnym, do których należy zaliczyć fakt, iż lokalne podmioty pod-jęły działania mające na celu wdrożenie reform w celu ustanowienia praworządności, sprawiedliwości społecznej i większej odpowiedzialności, czego przykładem jest Poko-jowa Nagroda Nobla przyznana Tunezyjskiemu Kwartetowi. Jednocześnie wystąpił szereg zjawisk negatywnych, takich jak: konflikty, wzrost ekstremizmu i terroryzmu, łamanie praw człowieka i naruszenia prawa międzynarodowego, które spowodowały olbrzymi napływ uchodźców zarówno do Europy, jak i państw sąsiedzkich259. Tendencje
257 Ibidem, s. 10.
258 Szerzej na temat działalności Fundacji: http://www.etf.europa.eu/web.nsf/pages/ETF-PL [dostęp: 2.04.2020].
259 J. Horst, A. Jünemann, D. Rothe (eds.), Euro-Mediterranean Relations after the Arab Spring,
Per-sistence in Times of Change, London, Routledge 2016; M. Börzel, A. Tanja, A. Dandashly, T. Risse, Re-sponses to the ‘Arabellions’: The EU in Comparative Perspective, „Journal of European Integration” 2015,
te objęły całą Afrykę Północną i Bliski Wschód jako następstwo Arabskiej Wiosny i eks-pansję Państwa Islamskiego260. W Europie Wschodniej ekspansywna polityka zagranicz-na Federacji Rosyjskiej spowodowała zagranicz-naruszenie ukraińskiej suwerenności, niepodległo-ści i integralnoniepodległo-ści terytorialnej. Niezaprzeczalnym faktem jest, iż przedłużające się konflikty w bardzo dużym stopniu utrudniają rozwój regionów sąsiadujących z UE. Z tych powodów bezpieczeństwo stało się jednym z trzech priorytetowych obszarów współpra-cy w ramach zrewidowanej EPS. Współpraca obejmowała będzie w szczególności: refor-mę sektora bezpieczeństwa, ochronę granic, zwalczanie terroryzmu i radykalizacji postaw, zwalczanie przestępczości zorganizowanej, zwalczanie cyberprzestępczości, ograniczanie zagrożeń chemicznych, biologicznych, radiologicznych oraz jądrowych, współpracę w za-kresie WPZiB oraz zarządzanie kryzysowe. Należy przy tym podkreślić, iż współpraca UE z państwami sąsiedzkimi w wymiarze bezpieczeństwa jest w pełni zgodna i spójna z postanowieniami przyjętej 28 IV 2015 r. Europejskiej Agendy Bezpieczeństwa261.
Migracja i zagadnienie dotyczące mobilności są trzecim priorytetowym obszarem współpracy UE z jej sąsiadami w ramach zrewidowanej EPS. Konieczność zintensyfiko-wania współpracy w tych dziedzinach potwierdził kryzys związany z uchodźcami, z któ-rym boryka się nie tylko Europa, ale również państwa objęte EPS, zwłaszcza państwa sąsiadujące z Syrią czy Libią. Fakt ten znalazł również swoje odzwierciedlenie w szeregu przyjętych na poziomie UE w 2015 r. dokumentach: Europejskim programie w zakresie migracji przyjętym przez KE 13 V262, konkluzjach Rady Europejskiej z 25 i 26 VI oraz 15 i 16 X263, konferencji wysokiego szczebla poświęconej szlakowi przebiegającemu przez wschodni region Morza Śródziemnego i Bałkany Zachodnie z dnia 8 X i nieformalnym
Policy Studies, Brussels 2007, https://www.ceps.eu/download/publication/?id=5746&pdf=1561.pdf [dostęp: 8.11.2018.]; R. Youngs, Europe and the Middle East: In the Shadow of September 11, Boulder 2006; S. Bis-cop, Euro-Mediterranean Security: A Search for Partnership, Aldershot 2003.
260 A. Teti, The EU’s First Response to the „Arab Spring”: A Critical Discourse Analysis of the
Part-nership for Democracy and Shared Prosperity, „Mediterranean Politics” 2012, no 17(3), s. 266-284; R. Youngs, Europe in the New Middle East: Opportunity or Exclusion?, Oxford 2014; L. Sadiki (ed.),
Rout-ledge Handbook of the Arab Spring: Rethinking Democratization, London 2018; J. Peters (ed.), Europe and the Arab Spring: Promoting Democracy and Human Rights in the Middle East, Lanham, 2012; P. Müller, EU Foreign Policymaking and the Middle East Conflict: The Europeanization of National Foreign Policy,
London 2011; S. Calleya, Security Challenges in the Euro-Med Area in the 21st Century, London 2010; M. Emerson, K. Kausch, R. Youngs (eds.), Islamist Radicalisation: The Challenge for Euro-Mediterranean
Relations, „CEPS Paperbacks” 2009.
261 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno--Społecznego i Komitetu Regionów, Europejska Agenda Bezpieczeństwa, COM (2015) 185 final.
262 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno--Społecznego i Komitetu Regionów, Europejski program w zakresie migracji, COM (2015) 240 final.
263 Konkluzje Rady Europejskiej z dnia 26.06.2015 r., Bruksela, 26.06.2015 r., http://www.consilium. europa.eu/pl/press/press-releases/2015/06/26-euco-conclusions/ [dostęp: 20.12.2018]; Konkluzje Rady Euro-pejskiej z dnia 15.10.2015 r., Bruksela, 15.10.2015 r., http://www.consilium.europa.eu/pl/meetings/european -council/2015/10/15-16/ [dostęp: 20.12.2018].
szczycie Rady Europejskiej w Valletcie poświęconemu migracji z dnia 11-12 XI 2015 r.264 Generalnie postanowiono, iż: zintensyfikowany zostanie dialog na temat współpracy wizowej, w tym kwestii dotyczących liberalizacji reżimu wizowego i ułatwień wizowych; rozwijane będą nadal partnerstwa na rzecz mobilności, w tym również z „sąsiadami na-szych sąsiadów”, a zwłaszcza państwami Bliskiego Wschodu, regionu Sahelu i Rogu Afryki; zintensyfikowana zostanie współpraca w zakresie zwalczania nielegalnej migra-cji, przy jednoczesnej poprawie warunków i ułatwień wjazdowych dla wysoko wykwa-lifikowanych pracowników będących obywatelami państw trzecich; wprowadzone zosta-ną ułatwienia w zakresie uznawania umiejętności i kwalifikacji; wzmocnione zostazosta-ną regionalne programy mobilności; powstanie fundusz dla nowych przedsiębiorstw, który będzie wspierać migrantów powracających do swoich krajów pochodzenia po pobycie w UE, tak by mogli ponownie się zintegrować i przyczynić nabytymi umiejętnościami i wiedzą do lokalnego rozwoju gospodarczego i społecznego oraz zwalczać wszelkie formy i przejawy rasizmu i dyskryminacji, a promować dialog międzykulturowy, różno-rodność kulturową i wzajemne zrozumienie.
Kolejną kwestią, którą UE i kraje sąsiedzkie powinny rozwiązać, jest zapewnienie ochrony osobom potrzebującym, zwłaszcza uchodźcom i osobom wewnętrznie przesie-dlonym. W tym celu UE powinna pomóc państwom sąsiedzkim w rozwijaniu ich syste-mów azylu i ochrony, wspierając osoby przesiedlone w wyniku konfliktu, zgodnie ze standardami międzynarodowymi i poszanowaniem praw człowieka. Kluczowe znacze-nie ma dalszy rozwój i tworzeznacze-nie nowych regionalnych programów rozwoju i ochrony w Afryce Północnej i Rogu Afryki oraz na Bliskim Wschodzie, których celem jest wspieranie tych, które przyjmują dużą liczbę wysiedleńców, poprzez budowanie poten-cjału i pomoc, przede wszystkim w dziedzinie ochrony międzynarodowej i azylu, czę-ściowo poprzez zwiększenie odporności grup wysiedlonych siłą i przyjmujących je społeczności265. Inną, nie mniej ważną kwestią jest zacieśnienie współpracy z zakresie zarządzania granicami. W tym celu UE powinna współpracować z państwami sąsiedz-kimi nad wymianą informacji, współpracą administracyjną, operacyjną i techniczną, działając za pośrednictwem zwłaszcza Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przy-brzeżnej i Europolu.
Podsumowując, zakres przedmiotowy współpracy UE z państwami sąsiedzkimi w ramach EPS ma przyczynić się, zgodnie z postanowieniami art. 8 ust. 1 TUE do usta-nowienia przestrzeni dobrobytu i dobrego sąsiedztwa, co oznacza, iż dokładny jego zakres nie został określony w postanowieniach prawa pierwotnego, ale został pozostawiony do
264 Szczyt Rady Europejskiej w Valletcie w sprawie migracji, 11-12.11.2015 r. http://www.consilium. europa.eu/pl/meetings/international-summit/2015/11/11-12/ [dostęp: 20.12.2018].
decyzji UE i państw sąsiedzkich. Od 2004 r. do 2015 r. obejmował on wszystkie dziedzi-ny dawnej struktury trójfilarowej UE, co oznaczało, iż był on bardzo szeroki i niekoniecz-nie odzwierciedlał dążenia tak różnych od siebie państw sąsiedzkich objętych tą polityką. Ponadto, jak pokazuje aktualna sytuacja polityczna, gospodarcza i społeczna w większo-ści z państw sąsiedzkich, znaczących postępów nie osiągnięto. Po przeprowadzonych w 2015 r. konsultacjach dotyczących reformy tej polityki okazało się, iż wszyscy jej uczestnicy wysunęli propozycję ograniczenia jej zakresu przedmiotowego do trzech głównych obszarów, które mają w zasadniczym stopniu poprawić efektywność tej poli-tyki i przybliżyć wszystkich partnerów w niej uczestniczących do realizacji tego celu. Jego zaś realizacja przyczyni się w sposób bezpośredni do utworzenia przewidzianej postanowieniami art. 8 ust. 1 TUE przestrzeni dobrobytu i dobrego sąsiedztwa. W celu wsparcia realizacji powyższego celu dokonano również przeglądu zasad funkcjonowania EPS. Podjęto decyzję o większej jej dyferencjacji, polegającej na tym, iż to ostatecznie państwa sąsiedzkie będą decydowały o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących za-kresu przedmiotowego współpracy z UE, zatem w przyszłości może pojawić się sytuacja, w której każde z państw sąsiedzkich będzie z UE współpracowało na podstawie takich samych rozwiązań instytucjonalnych i instrumentów, które jednak będą od siebie w za-kresie treści i podejmowanych działań bardzo odmienne, co również pozytywnie wpłynie na zasadę współodpowiedzialności. Wprowadzono nową zasadę, jaką jest ukierunkowa-nie współpracy, i zadecydowano o większej elastyczności w udzielanym wsparciu finan-sowym. W taki sposób określony zakres przedmiotowy EPS, wzmocniony następnie o nowe zasady, w realny sposób może przyczynić się do zwiększenia efektywności tej polityki i realizacji jej założonych celów.
8. Wnioski
Czym zatem jest EPS? Zgodnie z postanowieniami art 8 ust. 1 TUE EPS jest unijną polityką zewnętrzną, skierowaną wyłącznie do ograniczonego geograficznie krę-gu podmiotów ‒ państw sąsiedzkich, której zasadniczym celem jest „utworzenie prze-strzeni dobrobytu i dobrego sąsiedztwa, opartej na wartościach Unii i charakteryzującej się bliskimi i pokojowymi stosunkami opartymi na współpracy”. Analiza zarówno po-stanowień art. 8 ust. 1 TUE w powiązaniu z art. 2 TUE, art. 3 ust. 5 TUE i art. 21 TUE oraz zapisami Strategii, jak i wszystkich innych późniejszych dokumentów rewizyjnych pozwala stwierdzić, iż ma ona na celu, po pierwsze, promowanie wartości takich jak: praworządność, demokracja, wolność, równość oraz poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności, po drugie, zapewnienie wszystkim w nią zaangażowanym większego bezpieczeństwa, co oznacza, iż ma pomóc w zwalczaniu wspólnych zagrożeń
takich jak: terroryzm, przestępczość zorganizowana, handel ludźmi oraz innych form przestępczości międzynarodowej, zaś po trzecie, ma pomóc państwom sąsiedzkim w przezwyciężeniu istotnych problemów społecznych takich jak ubóstwo czy wysokie bezrobocie. Obejmuje swoim zakresem przedmiotowym dziedziny należące zarówno do kompetencji wyłącznych UE, jak i do kompetencji dzielonych pomiędzy UE i państwa członkowskie. Na uwagę jednocześnie zasługuje fakt, iż różni się ona od tego, co okre-ślamy mianem „normalnej polityki zagranicznej”. Różnice występują na dwóch płasz-czyznach: po pierwsze, państwa sąsiedzkie posiadają „szczególny” status w stosunkach z UE, gdyż zaoferowała im ona nowy rodzaj relacji, wykraczający poza stosowane do-tychczas klasyczne formy współpracy dostępne dla innych państw trzecich, mające na celu ustanowienie bliskich więzi politycznych jako elementu procesu integracji ekono-micznej; po drugie, celem EPS jest ustanowienie „bliskich więzi” z państwami sąsiedz-kimi w obszarze nie tylko polityki zagranicznej, ale również polityki wewnętrznej. Je-żeli przyjmiemy, iż polityka ma na celu wywieranie wpływu, to EPS z całą pewnością polityką jest. Dążąc do realizacji jej celów, UE wywiera wpływ na państwa sąsiedzkie, przejawiający się między innymi w próbie zmiany ich przyszłego zachowania, np. w od-niesieniu do kwestii ochrony praw człowieka, walki z korupcją, reformy wymiaru spra-wiedliwości, reform gospodarczych czy ochrony środowiska, przy czym, jak podkreśla się w literaturze, nie ma ona pewności osiągnięcia zamierzonych celów, gdyż zachowa-nie państwa sąsiedzkiego zawsze może ulec zmiazachowa-nie lub się zachowa-nie zmienić w ogóle. Należy jednakże pamiętać, że wywieranie wpływu nigdy nie jest działaniem jednostronnym, w przypadku EPS dążąc do realizacji jej zasadniczych celów, tj. stabilności, bezpieczeń-stwa i dobrobytu, UE oferuje państwom sąsiedzkim konkretnie określony zestaw korzy-ści, które mogą one osiągnąć, dokonując zmian w swoim zachowaniu w priorytetowych obszarach współpracy uzgodnionych wspólnie z UE.