Zagadnienia wprowadzające

Zgodnie z postanowieniami art. 21 ust. 1 akapit 2 UE dąży do rozwijania stosun-ków i budowania partnerstwa z państwami trzecimi w oparciu o wspólne wartości oraz sprzyja wielostronnym rozwiązaniom wspólnych problemów. Co zatem w praktyce oznacza niniejsze postanowienie? Czym jest partnerstwo, do którego odnosi się to po-stanowienie? Oraz czy w jakikolwiek sposób odnosi się ono do EPS?

Według Słownika języka polskiego PWN partnerstwo oznacza współuczestnicze-nie w czymś oraz równe traktowawspółuczestnicze-nie siebie nawzajem, natomiast partner definiowany jest jako osoba, z którą coś się razem robi, z którą bierze się w czymś udział, jak również osobę, którą traktuje się równorzędnie382. Słownikowe definicje tego pojęcia podkreśla-ją zatem jego dwie konstytutywne cechy, tj. współpracę oraz równorzędność traktowania się partnerów. Dlatego też w przypadku EPS mówimy o współpracy UE z wybranymi państwami sąsiedzkimi ‒ suwerennymi podmiotami prawa międzynarodowego – opie-rającej się na zasadzie suwerennej równości państw, która jest jedną z naczelnych zasad prawa międzynarodowego publicznego.

O partnerstwie możemy mówić w znaczeniu formalnym, które obejmuje relacje między określonymi podmiotami prawa międzynarodowego, tj. niesuwerennym pod-miotem prawa międzynarodowego, jakim jest UE, i suwerennymi podmiotami prawa

międzynarodowego, jakimi są państwa sąsiedzkie. Partnerstwo może być również rozu-miane w znaczeniu materialnym jako określony układ stosunków między tymi podmio-tami, których wolą jest nadanie tym stosunkom rangi ponadstandardowej383.

Ustanowienie partnerstwa jako ogólnego celu współpracy UE z wybranymi pod-miotami prawa międzynarodowego na arenie międzynarodowej expressis verbis wynika z art. 21 ust. 1 TUE, który jest częścią postanowień ogólnych o działaniach zewnętrznych UE. Na tle tego postanowienia warto zwrócić uwagę na dwa fakty. Po pierwsze, pomię-dzy UE i państwami trzecimi mogą zostać ustanowione partnerstwa, cechujące się na-wiązaniem szczególnych stosunków, opartych na wspólnych unijnych wartościach384. Po drugie, postanowienia tego artykułu expressis verbis odrzucają w obszarze stosunków zewnętrznych jakiekolwiek jednostronne rozwiązania, czego dowodem jest zapis mó-wiący o wielostronnych rozwiązaniach wspólnych problemów, w szczególności na forum ONZ, co jednak nie wyklucza poszukiwania takich rozwiązań w ramach innych organi-zacji międzynarodowych np. Rady Europy, Unii Afrykańskiej, Ligi Państw Arabskich i innych wielostronnych forach współpracy, w tym również w ramach EPS.

ESB wskazywała efektywny multilateralizm jako jeden z trzech celów strategicz-nych UE. Ponadto w dokumencie tym wskazano, jak rozumie się pojęcie efektywstrategicz-nych stosunków wielostronnych: „W świecie globalnych zagrożeń, globalnych rynków i glo-balnych mediów nasze bezpieczeństwo i dobrobyt są coraz bardziej uzależnione od systemu opartego na efektywnych stosunkach wielostronnych. Nasz cel to rozwój sil-niejszej społeczności międzynarodowej, dobrze funkcjonujące instytucje międzynaro-dowe oraz oparty na prawie porządek międzynarodowy. […] Pragniemy, aby organizacje, systemy i traktaty międzynarodowe skutecznie przeciwstawiały się zagrożeniom dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, a zatem aby były gotowe do działania, gdy ich zasady są łamane. […] Naszym celem powinno być poszerzenie składu tych organów, przy zachowaniu ich wysokich standardów”385. Do partnerstwa jako jednej z kilku zasad przewodnich działań zewnętrznych odnosi się również Strategia globalna. Zgodnie z jej zapisami UE będzie budowała partnerstwa z „partnerami o podobnych zapatrywaniach”: państwami, grupami regionalnymi oraz organizacjami międzynarodowymi w oparciu o wspólne wartości. Niemniej jednak, co zostało wyraźnie podkreślone również w do-kumentach ustanawiających i rewidujących zasady działania EPS, będzie postępowało stopniowe tworzenie partnerstw ze społeczeństwem obywatelskim i sektorem prywat-nym386. Efektywny multilateralizm rozumiany jest zatem bardzo szeroko, jednakże wi-doczne jest to, iż przybiera on postać współpracy zinstytucjonalizowanej i opartej na

383 K. Bałon, Co to jest partnerstwo strategiczne, „Biuletyn PISM” 2001, nr 34, s. 413.

384 M. Cremona, Values in the EU Foreign Policy, [w:] M. Evans, P. Koutrakos, op. cit., s. 275-313.

385 Bezpieczna Europa w lepszym świecie – Europejska Strategia Bezpieczeństwa, s. 9.

wartościach387. Ponadto widoczne jest powiązanie pomiędzy koncepcją efektywnej wielostronności i art. 3 ust. 5 TUE, zgodnie z postanowieniami którego „W stosunkach zewnętrznych Unia umacnia i propaguje swoje wartości i interesy oraz wnosi wkład w ochronę swoich obywateli. Przyczynia się do pokoju, bezpieczeństwa, trwałego roz-woju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między narodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz do ochrony praw człowieka, w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa mię-dzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych”. Możemy zatem wskazać, iż wielostronność w stosunkach zewnętrznych UE odgrywa podwójną rolę. Po pierwsze, jest zasadą, która pozwala UE wytłumaczyć dokonywane na arenie między-narodowej wybory, czyli jakie UE preferuje podjąć działania, oraz po drugie, jest celem UE na arenie międzynarodowej, czyli tym, co UE chce osiągnąć388. Oba te wymiary widoczne są w ramach EPS. Pierwsza płaszczyzna dotyczy jej celów, a mianowicie pro-mowania wspólnych unijnych wartości w krajach sąsiedzkich389. Zgodnie z art. 8 ust. 1 TUE współpraca UE z państwami sąsiedzkimi jest oparta na wartościach UE i charak-teryzuje się bliskimi i pokojowymi stosunkami. Ponadto w komunikacie z 2011 r. KE i Wysoki Przedstawiciel wskazali, „[…] iż wartości, na których opiera się Unia Europej-ska – a mianowicie wolność, demokracja, przestrzeganie praw człowieka i podstawowych wolności, a także praworządność – stanowią także sedno procesu stowarzyszenia poli-tycznego i integracji gospodarczej. Są to te same wartości, które zapisano w artykule 2 TUE i na których opiera się art. 8 i 49 TUE”390. A w komunikacie z 2015 r. potwierdzo-no, iż priorytetami UE we współpracy z krajami sąsiedzkimi jest propagowanie dobrych rządów, demokracji, praw człowieka i praworządności391.

W trakcie funkcjonowania EPS partnerzy podjęli decyzję o wzmocnieniu i uzu-pełnieniu tej bilateralnej polityki o regionalne partnerstwa wielostronne392. Po raz pierw-szy w tej kwestii KE wypowiedziała się w przyjętym 4 XII 2006 r. komunikacie

387 M. Cremona, The ENP and multilateralism, [w:] S. Poli (ed.), The European Neighbourhood Policy

‒ Values and Principles, London, Routledge 2016, s. 82; R.O. Keohane, The Contingent Legitimacy of

Mul-tilateralism, „GARNET Working Paper” 2006, no. 9; J. Petersen, M. Aspinwall, C. Damro, C. Boswell, The

Consequences of Europe: Multilateralism and the New Security Agenda, „Edinburgh Europa Institute.

Mitchell Working Paper Series” 2008, no 3.

388 J. Petersen et al., op. cit., s. 11-12.

389 L. Pech, Promoting the Rule of Law Abroad: On the EU’s Limited Contribution to the Shaping of an

International Understanding of the Rule of Law, [w:] D. Kochenov, F. Amtenbrik, The European Union’s

Shaping of the International Legal Order, Cambridge 2012.

390 Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Neighbourhood at the Crossroads: Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2013, JOIN (2014) 12 final, s. 17.

391 Komunikat z 2015 r., s. 6-7; A. Rosas, The European Union and Fundamental Rights/Human Rights, [w:] C. Krause, M. Scheinin, International Protection of Human Rights. A Textbook, Turku 2009, s. 443-474.

392 E. Korosteleva, Evaluating the role..., s. 11-36; M.A. Cichocki, Europejska Polityka Sąsiedztwa czy

zatytułowanym W sprawie wzmocnienia EPS, która następnie została rozwinięta w ko-lejnych komunikatach reformujących założenia funkcjonowania EPS. Działania powyż-sze doprowadziły do utworzenia w ramach EPS czterech multilateralnych partnerstw regionalnych: Synergii Czarnomorskiej, PW, Unii na rzecz regionu Morza Śródziemne-go oraz Partnerstwa na rzecz demokracji i wspólneŚródziemne-go dobrobytu z południowym regio-nem Morza Śródziemnego393. Fakt ten oznacza uzupełnienie bilateralnej współpracy w ramach EPS o współpracę wielostronną, co zostało ostatecznie potwierdzone przez KE w komunikacie zatytułowanym Nowa koncepcja działań w obliczu zmian

zachodzą-cych w sąsiedztwie, w którym czytamy, iż „UE dostrzega w pełni różnorodność krajów

sąsiadujących i proponuje każdemu z nich z osobna partnerstwo bazujące na jednej po-lityce, opartej na wzajemnej rozliczalności. Wschodni i południowy wymiar EPS mają stanowić uzupełnienie tej jednej polityki poprzez stymulowanie współpracy regionalnej i rozwijanie synergii i rozwiązań regionalnych w odpowiedzi na określone wyzwania geograficzne, gospodarcze i społeczne w każdym regionie”394. Zatem zasadniczym celem ustanowienia partnerstwa wschodniego i partnerstwa południowego było uzupełnienie, a poprzez to również umocnienie dotychczas bilateralnej współpracy z państwami są-siedzkimi o komponent wielostronny, którego podstawową funkcją było stworzenie „pomostu” i umożliwienie państwom tych regionów zespołowego rozwiązywania wspól-nych problemów i wypracowywanie wspólwspól-nych stanowisk dla nowych wyzwań pojawia-jących się w trakcie wzajemnej współpracy, a społeczności międzynarodowej większe zaangażowanie i zwiększenie wsparcia dla przemian demokratycznych oraz rozwoju gospodarczego i społecznego w tych dwóch regionach.

Ostatni z komunikatów przyjęty 18 XI 2015 r. zatytułowany Przegląd Europejskiej

Polityki Sąsiedztwa przewiduje, iż nadal będą one funkcjonowały, jednakże wprowadza

trzy ważne zmiany, które powinny umocnić i zwiększyć efektywność partnerstw regio-nalnych funkcjonujących w ramach EPS. Po pierwsze, przewiduje zintensyfikowanie współpracy międzyregionalnej, do której włączone zostaną dodatkowo państwa kandy-dujące i potencjalni kandydaci do UE, a współpraca odbywała się będzie na podstawie unijnych strategii makroregionalnych oraz programów współpracy terytorialnej. Po drugie, zakłada wypracowanie ram tematycznych współpracy, stanowiących forum, na którym omawiane będą wspólne strategie polityczne, gospodarcze oraz inwestycje wy-kraczające swoim zasięgiem poza sąsiedztwo. Dzięki temu podejściu możliwe będzie zaangażowanie we współpracę państw trzecich, organizacji społeczeństwa obywatel-skiego oraz sektora prywatnego. Po trzecie, przewiduje współpracę na innych forach

393 J. Szymański, Dwa wymiary Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej ‒ szanse i zagrożenia, [w:] M. Zdanowicz, T. Dubowski, A. Piekutowska (red.), Partnerstwo Wschodnie. Wymiary realnej

integra-cji, Warszawa 2010, s. 19-25.

międzynarodowych, która ma uzupełniać zobowiązania regionalne. Zwłaszcza rozwija-nie dialogu z Ligą Państw Arabskich, Organizacją Współpracy Islamskiej, Radą Współ-pracy Państw Zatoki Perskiej, Unią Afrykańską czy Unią Maghrebu Arabskiego395.

Ustanowienie partnerstwa pomiędzy UE a państwami sąsiedzkimi, zarówno po-łudniowymi, jak i wschodnimi po raz pierwszy zostało przewidziane w preambule do PCA oraz Układów eurośródziemnomorskich. Możemy w nich przeczytać, iż ich strony zamierzają wzmocnić więzi i ustanowić trwałe relacje oparte na współpracy i partner-stwie, których podstawą będzie poszanowanie zasad demokracji i praw człowieka oraz zasad gospodarki wolnorynkowej. Po dokonaniu analizy postanowień wszystkich doku-mentów, na podstawie których funkcjonuje EPS, można wyróżnić konstytutywne cechy tej formy współpracy. Po pierwsze, wspólne i długofalowe cele, których skuteczna reali-zacja wymaga prowadzenia wspólnych działań zgodnie z interesami podmiotów w nią zaangażowanych. Po drugie, równość partnerów wobec siebie, która bynajmniej nie oznacza jednakowych praw. W przypadku EPS funkcje „lidera” przypisane są UE, któ-rej instytucje określają cele, zasady, zakres podmiotowy i przedmiotowy współpracy z wybranymi państwami sąsiedzkimi, co oznacza, iż w tym zakresie nie podlega on żadnym negocjacjom. Proces negocjacji dotyczy wyłącznie szczegółowych rozwiązań mieszczących się w określonych już wcześniej ramach prawnych. Ponadto partnerzy powołują wspólne instytucje mające najczęściej charakter międzyrządowy, a ich zadaniem jest realizacja wspólnie określonych celów, w ramach których każda ze stron jest rów-nouprawniona w głosowaniu. Po trzecie, transparentność, która oznacza przejrzystość, otwartość i jawność podejmowanych działań. Wszystkie negocjowane, a następnie przyj-mowane dokumenty są zatwierdzane według określonych zasad i w ściśle określonym porządku, a następnie udostępniane opinii publicznej. Po czwarte, obopólne korzyści, co oznacza, iż realizacja celów partnerstwa musi przynosić korzyści każdemu z partne-rów w nią zaangażowanych.

W postanowieniach Strategii KE wymieniła korzyści, jakie mogą osiągnąć państwa sąsiedzkie oraz UE wynikające ze współpracy w ramach EPS: intensyfikację dialogu politycznego, zwłaszcza dotyczącego kwestii związanych z polityką zagraniczną i bez-pieczeństwa, który przyczyni się do rozwoju i wspierania celów polityki zagranicznej UE; udział w rynku wewnętrznym UE poprzez rozszerzone i preferencyjne stosunki handlowe, zbliżanie prawa wewnętrznego do unijnego dorobku prawnego, zwłaszcza w takich dziedzinach jak: prawo konkurencji, system podatkowy, prawo spółek, rachun-kowość czy audyt, pozwalające na uniknięcie wszelkiego rodzaju wykluczenia, które mogłoby powstać w wyniku rozszerzenia UE, a które pozwoli krajom partnerskim na stopniowe uczestnictwo w najważniejszych politykach i programach unijnych;

rozszerzenie obszarów współpracy, które doprowadzą do poprawy jej efektywności; zachęcenie do realizacji reform, które przyniosą korzyści w zakresie rozwoju społeczno--ekonomicznego, zwłaszcza dotyczących zbliżenia ustawodawstw w zakresie gospodar-ki, wzajemne otwarcie gospodarek partnerów oraz stopniowe znoszenie stawek celnych, które przyczyni się do wzrostu inwestycji, wzrostu gospodarczego i spowoduje zmniej-szenie bezrobocia; uregulowanie kwestii dotychczas wykraczających poza ramy prawne wzajemnej współpracy, które pojawią się w trakcie współpracy w ramach EPS; zdefinio-wanie priorytetów współpracy, który umożliwi wprowadzenie w życie dotychczas za-wartych i prawnie wiążących PCA lub Układu eurośródziemnomorskiego; utworzenie nowego instrumentu wsparcia finansowego, który zastąpi dotychczas funkcjonujące różne instrumenty wsparcia finansowego, co przyczyni się do uporządkowania zasad udzielania pomocy finansowej i umożliwi sfinansowanie nowych obszarów współpracy, np. transgranicznej czy regionalnej; zwiększenie pomocy finansowej przeznaczonej na sfinansowanie koniecznych reform politycznych, gospodarczych i społecznych; możliwość udziału w projektach i programach UE, promujących np. współpracę kulturalną, nauko-wą, wymianę młodzieży i kadry naukowej; zwiększone wsparcie techniczne oraz moż-liwość zawarcia w przyszłości przewidzianych w art. 8 ust. 2 TUE umów sąsiedzkich396. Warte podkreślenia jest to, iż ustanowienie partnerstwa z państwami sąsiedzkimi nie oznacza wyłącznie współpracy z rządami i władzami lokalnymi i/lub regionalnymi tychże państw. Zauważalne jest również systematyczne wzmacnianie współpracy ze społeczeństwem obywatelskim i powolny proces tworzenie tzw. partnerstwa ze społe-czeństwem obywatelskim397. UE chce systematycznie angażować we współpracę w ramach EPS organizacje społeczeństwa obywatelskiego oraz podmioty prywatne. W tym celu utworzyła dwa instrumenty wsparcia społeczeństwa obywatelskiego, tj. Instrument wspie-rania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz Europejski Fundusz na rzecz Demo-kracji, który wspiera partie polityczne, niezarejestrowane organizacje pozarządowe, związki zawodowe i innych partnerów społecznych. Za pośrednictwem EPS propagowa-na jest wolność mediów i swobodny dostęp do informacji, które są jednymi z podstaw funkcjonowania systemów demokratycznych, oraz większe zaangażowanie w dialog na rzecz praw człowieka i podstawowych wolności. W tej kwestii UE położyła szczególny nacisk na ratyfikację wszystkich międzynarodowych i regionalnych porozumień w tym obszarze. W procesie tworzenia partnerstw ze społeczeństwem obywatelskim szczególną rolę do odegrania mają parlamenty narodowe, które mogą stać się łącznikami pomiędzy społeczeństwami. Zgromadzenie Parlamentarne Euronest i Eurośródziemnomorskie

396 Strategia, s. 56-63.

397 E. Tumlets, Adapting the Experience of Enlargement to the Neighbourhood Policy: the ENP as

a Substitute of Enlargement, [w:] P. Kratochvil (ed.), The European Union and Its Neighbourhood. Policies, Problems and Priorities, Prague: Institute of International Relations 2006, s. 38.

Zgromadzenie Parlamentarne oraz wspólne komisje PE i parlamentów krajów partnerskich mogą stanowić bardzo ważne forum dialogu w wielu wspólnych ważnych kwestiach, takich jak: bezpieczeństwo, migracja, mobilność, dzięki czemu mogą przyczynić się do lepszego wzajemnego zrozumienia398. Ponadto w przyjętym w 2015 r. komunikacie KE zapowiedziała utworzenie w ramach partnerstw regionalnych dwóch szczególnych, a mia-nowicie: partnerstwa na rzecz wzrostu gospodarczego, którego celem jest wsparcie pro-cesu modernizacji gospodarczej i wzrostu inwestycji oraz większego zaangażowania sektora prywatnego w proces reform, jak również partnerstwa na rzecz młodzieży, któ-rego zasadniczym celem będzie promowanie kontaktów międzyludzkich dla osób w każ-dym wieku w UE i krajach sąsiedzkich. W praktyce będą one polegały na zwiększeniu zakresu wymiany młodzieży pomiędzy szkołami i uniwersytetami, zniesieniu ogranicze-nia finansowaogranicze-nia dla studentów w ramach programu Erasmus oraz rozwoju klubów „Przyjaciele Europy” i sieci „ambasadorów młodzieży”, które przyczynią się do wspie-rania wzajemnego poszanowania, większego zrozumienia oraz budowy społeczeństw tolerancyjnych i otwartych399.

Reasumując, należy stwierdzić, iż na potrzeby niniejszej pracy partnerstwo ozna-cza dobrowolne i otwarte porozumienie polegające na określeniu długofalowych wspól-nych celów, zarówno polityczwspól-nych, jak i gospodarczych, realizowawspól-nych wspólnie za pośrednictwem wspólnych instytucji i za pomocą spójnego zespołu różnych działań, przynoszące korzyści wszystkim jego uczestnikom. Jest to zobowiązanie do wzajemnej współpracy równych wobec prawa podmiotów, realizowane zgodnie z ich interesami za pośrednictwem wspólnych organów i innych jednostek organizacyjnych, poprzez współ-działanie i współdecydowanie wszystkich zainteresowanych stron.