Jak już podkreślono wyżej, EPS jest unijną polityką zewnętrzną, mającą na celu na celu zintensyfikowanie współpracy gospodarczej, politycznej i społecznej z państwa-mi sąsiedzkipaństwa-mi, która w perspektywie długookresowej ma przyczynić się do zwiększe-nia stabilności, bezpieczeństwa i dobrobytu wszystkich zaangażowanych podmiotów237. Z tych powodów głównym założeniem przyświecającym KE podczas procesu tworzenia założeń EPS było objęcie tą polityką wyłącznie tych państw sąsiedzkich, które z UE i jej państwami członkowskimi dzielą unijne wartości wymienione w art. 2 TUE i cele wy-mienione w art. 3 ust. 5 TUE i art. 21 ust. 2 TUE.
Zakres geograficzny EPS obejmuje zatem państwa sąsiedzkie, które nie kandydują do UE, a z którymi UE posiada granicę lądową lub morską i są to państwa Europy Wschod-niej: Ukraina, Białoruś i Mołdawia; państwa Kaukazu Południowego: Armenia, Azerbej-dżan i Gruzja, oraz państwa basenu Morza Śródziemnego: Algieria, Egipt, Izrael, Jordania, Liban, Libia, Syria, Tunezja i Autonomia Palestyńska238. Na uwagę jednak zasługuje fakt, iż zakres podmiotowy EPS ulegał systematycznej ewolucji. Pierwotnie EPS była
235 Sprawa C-286/90, Anklagemyndigheden p. Peter Michael Poulsen and Diva Navigation Corp., ECLI:EU:C:1992:453, pkt 9, 10, „As a preliminary point, it must be observed, first, that the European Com-munity must respect international law in the exercise of its powers”. Sprawa C162/96, A. Racke GmbH &
Co. p. Hauptzollamt Mainz, ECLI:EU:C:1998:293, „the European Community must respect international
law in the exercise of its powers”, pkt 45-46.
236 Sprawy połączone C-402/05 P oraz C-415/05 P, Yassin Abdullah Kadi i Al Barakaat International
Foundation p. Radzie Unii Europejskiej i Komisji Wspólnot Europejskich, ECLI:EU:C:2008:461, pkt 285.
237 B. Ferrero-Waldner, op. cit., s. 139-142; S. Nuttal, Coherence and Consistency, [w:] C. Hill, M. Smith (eds.), International Relations and the EU, Oxford 2005, s. 25-48; J. Grzymski, Granice Europy
w wyobrażeniach i praktykach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Partnerstwa Wschodniego, „Przegląd
Eu-ropejski” 2017, nr 3(45), s. 61-71.
238 Strategia, s. 49; D. Kochenov, The Eastern Partnership, The Union for the Mediterranean and the
remaining Need to Do Something with the ENP, „CRCEES Working Papers” 2009, Nr 1, s. 6-9; E. Barbé,
A. Herranz-Surrallés (eds.), The Challenge of Differentiation in Euro-Mediterranean Relations. Flexible
Regional Cooperation or Fragmentation, Abingdon 2012; M. Pace, P. Seeberg (eds.), The European Union’s Democratization Agenda in the Mediterranean, London 2010.
skierowana wyłącznie do państw Europy Wschodniej: Rosji, Białorusi, Ukrainy i Mołdawii. Jednakże władze Rosji nie zgodziły się na współpracę z UE w ramach EPS, głównie z po-wodu szerokiego kręgu adresatów i jednej z jej naczelnych zasad – partnerstwa, które oznacza równe traktowanie wszystkich podmiotów239. Wobec takiego stanowiska oba podmioty postanowiły rozwijać wzajemną współpracę poza ramami EPS na podstawie ustanowionych strategicznych partnerstw w czterech wspólnych przestrzeniach zgodnie z ustaleniami szczytu UE – Rosja w Sankt Petersburgu w 2003 r.240 Następnie na szczycie Rady Europejskiej w Kopenhadze, który odbywał się w dniach 12-14 XII 2002 r., szefowie państw i rządów UE podjęli decyzję o włączeniu do współpracy w jej ramach również państw basenu Morza Śródziemnego, natomiast podczas szczytu Rady Europejskiej w Luk-semburgu w dniach 18-20 VI 2004 r. zapadła decyzja o rozszerzeniu zakresu geograficz-nego EPS o trzy państw Kaukazu Południowego: Armenię, Azerbejdżan i Gruzję241.
Zakres podmiotowy EPS obejmuje wyłącznie zgodnie z postanowieniami art. 8 ust. 1 TUE państwa sąsiedzkie. Nie stanowią one jednak grupy jednolitej, a wręcz prze-ciwnie, widoczne jest ich bardzo duże zróżnicowanie. Po pierwsze, EPS nie obejmuje państw sąsiedzkich takich jak Turcja i państwa Bałkanów Zachodnich, z uwagi na moż-liwość ich akcesji do UE, oraz Rosji, która wyraźnie oświadczyła, iż w ramach tej poli-tyki nie chce z UE współpracować. Po drugie, nie obejmuje państw Europejskiego Sto-warzyszenia Wolnego Handlu242. Po trzecie, obejmuje zarówno państwa europejskie, jak i pozaeuropejskie. Po czwarte, nie obejmuje państw sąsiedzkich, które nie posiadają podpisanego z UE kompleksowego porozumienia regulującego współpracę z UE, takich jak: Białoruś, Syria i Libia.
Ze względów politycznych UE nie mogła zaproponować Białorusi pełnego uczest-nictwa w EPS243. Dopiero po przeprowadzeniu podstawowych reform politycznych i go-spodarczych Białoruś będzie miała możliwości pełnego uczestnictwa w EPS244. Niemniej
239 T. Forsberg, H. Haukkala, The European Union and Russia, Basingstoke2016; J. Tolstrup, Russia vs.
the EU: The Competition for Influence in Post-Soviet States, Boulder 2013; D. Averre (ed.), Special Issue:
The EU, Russia and the shared neighbourhood: security governance and energy, „European Security” 2010,
Vol. 19, No 4, s. 539-660; J. Gower, G. Timmins (eds.), The European Union, Russia and the Shared
Neigh-bourhood, London 2010.
240 Commission Communication on relations with Russia, COM (2004) 106 final, 9.02.2004; są to: wspólna przestrzeń gospodarcza, wspólna przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, wspólna przestrzeń współpracy w obszarze bezpieczeństwa zewnętrznego i wspólna przestrzeń badań, edukacji i kultury.
241 Copenhagen European Council of 12-13 December 2002. Presidency conclusions and annexes. Re-vised version, Brussels, 29.01.2003 r., 15917/02, pkt 24 oraz Council Conclusions of 14 June 2004 on the ENP, Luxemburg, 14.6.2004, 10189/04, pkt 12.
242 Dotyczy to: Norwegii, Islandii, Liechtensteinu i Szwajcarii.
243 A. Kalicka-Mikołajczyk, Ramy prawne i zasady…, s. 126-136.
244 A. Gil, T. Stępniewski, Unia Europejska a Republika Białoruś, [w:] M. Pietraś, K. Stachurska--Szczesiak, J. Misiągiewicz (red.), op. cit., s. 109-120; I. Topolski, Białoruś w stosunkach
jednak UE utrzymuje stosunki bilateralne z Białorusią od grudnia 1991 r., czyli od mo-mentu uznania jej niepodległości. Od przystąpienia do UE Polski, Litwy i Łotwy Białoruś jest bezpośrednim sąsiadem UE, a wspólna granica wynosi 1250 km. Od wyboru A. Łu-kaszenki na prezydenta Białorusi w lipcu 1994 r. stosunki między stronami ulegały sys-tematycznemu pogorszeniu. Głównym powodem takiego stanu było przeprowadzone 24 XI 1994 r. z inicjatywy nowego prezydenta referendum konstytucyjne, w którym obywatele opowiedzieli się za przekształceniem Rady Najwyższej w dwuizbowy parlament i przyznaniem prezydentowi prawa do: rozwiązania parlamentu, wyznaczenia połowy członków Centralnej Komisji Wyborczej oraz zwracania się do wyborców przez referen-dum245. Przeprowadzone referendum doprowadziło do rewizji zasad naczelnych i treści Konstytucji, odmiennie usytuowano naczelne organy państwa i zmieniono ich kompeten-cje. Do najważniejszych zmian należy zaliczyć: zniesienie mechanizmu demokratyczne-go państwa, zanedemokratyczne-gowanie zasady trójpodziału władzy, pluralizmu politycznedemokratyczne-go i przed-stawicielstwa oraz stworzenie podstawy do ograniczenia władzy parlamentu i Trybunału Konstytucyjnego246. Z powyższych powodów Rada podjęła decyzję o zawieszeniu proce-su ratyfikacji podpisanego 6 III 1995 r. PCA i postanowień umowy przejściowej dotyczą-cej handlu i współpracy gospodarczej podpisanej 25 III 1995 r. Tak więc Białoruś jest jedynym państwem Europy Wschodniej, które nie posiada podpisanego PCA. Podstawy prawne wzajemnej współpracy gospodarczej regulują następujące umowy międzynaro-dowe: Umowa o handlu i współpracy zawarta w 1989 r. między Europejską Wspólnotą Gospodarczą i ZSRR247 oraz Umowa w formie wymiany listów między WE a Republiką Białorusi, zmieniająca Umowę między WE i Republiką Białorusi w sprawie handlu tek-styliami248. Niemniej jednak za pośrednictwem EPS UE wspiera na Białorusi społeczeń-stwo obywatelskie, proces demokratyzacji, niezależne media oraz programy współpracy regionalnej.
Syria jest sygnatariuszem Deklaracji barcelońskiej, jednakże nie istnieją komplek-sowe ramy prawne łączące to państwo z UE, w związku z tym państwo to nie uczestni-czy we współpracy z UE w ramach EPS. Współpracę dwustronną wyłącznie w zakresie
245 Z.J. Winnicki, Ustrój polityczno-administracyjny Republiki Białorusi – zarys problematyki, [w:] B.J. Albin, W. Baluk (red.), Białoruś, Wrocław 2004, s. 20.
246 A. Kalicka-Mikołajczyk, European Union ‒ Belarus relations within the framework of the European
Neighbourhood Policy and the Eastern Partnership, [w:] M. Jabłoński (red.), Księga Jubileuszowa w
sie-demdziesięciolecie Wydziału Prawa, Administracji I Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, tom C/2,
Wro-cław 2015.
247 Agreement between the European Economic Community and the European Atomic Energy Com-munity and the Union of Soviet Socialist Republics on trade and commercial and economic cooperation, Dz.U. UE L 68/2 z 15.3.1990 r.
248 Umowa w formie wymiany listów pomiędzy Wspólnotą Europejską i Republiką Białorusi zmienia-jąca umowę pomiędzy Wspólnotą Europejską i Republiką Białorusi w sprawie handlu wyrobami włókien-niczymi, Dz.U. UE L 72 z 18.3.2005 r., s. 18-22.
handlu reguluje Umowa o współpracy zawarta 18 I 1977 r., która weszła w życie w dniu 1 XI 1978 r.249 Umowa zawarta została na czas nieokreślony, a podstawą prawną jej za-warcia był art. 238 TEWG (obecnie art. 217 TFUE). Od 2011 r. współpraca pomiędzy UE a Syrią została zawieszona, z wyjątkiem pomocy humanitarnej250. W dniu 14 III 2017 r. przyjęty został przez KE i Wysoką Przedstawiciel wspólny dokument zatytuło-wany Elementy strategii UE na rzecz Syrii251. Od wybuchu wojny w 2011 r. UE i jej państwa członkowskie przeznaczyły ponad 9,4 mld euro w odpowiedzi na kryzys w Sy-rii i w regionie, stając się tym samym największym darczyńcą. UE przeznaczyła ponad 900 mln euro na pomoc wewnątrz Syrii. Ponad 600 mln euro wykorzystano na niesienie pomocy humanitarnej. Środki te przeznaczono na pokrycie potrzeb ludności w całej Syrii, a priorytetem były wielosektorowe operacje ratunkowe, zwłaszcza na obszarach trudno dostępnych, spornych i oblężonych. UE zapewniła również pomoc humanitarną o wartości 327 mln euro z funduszy Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa, z którego środków sfinansowano w Syrii działania w różnych sektorach, takich jak edukacja, środki utrzymania, sprawowanie władzy na szczeblu lokalnym, zdrowie oraz wspieranie społeczeństwa obywatelskiego. Ponadto w odpowiedzi na kryzys w Syrii UE ustanowi-ła również regionalny fundusz powierniczy ‒ Fundusz MADAD, który obejmuje 932 mln euro wkładów pochodzących z 22 państw członkowskich i Turcji252.
Libia jest trzecim państwem sąsiedzkim, które nie uczestniczy we współpracy z UE w ramach EPS. Wynika to z faktu, iż nie posiada bilateralnego i kompleksowego porozu-mienia regulującego jej współpracę z UE. W ramach Partnerstwa eurośródziemnomor-skiego oraz Unii na rzecz regionu Morza Śródziemnego posiada wyłącznie status obser-watora, niemniej jednak nie przewiduje się w najbliższej przyszłości nadania jej statusu pełnoprawnego członka. W 2005 r. UE i Libia rozpoczęły rozmowy techniczne mające na celu uzgodnienie działań w zakresie współpracy w obszarze migracji. Podobnie jak Syria, Libia również korzysta z unijnej pomocy humanitarnej. Od 2011 r. do chwili obec-nej udzielono Libii wsparcia w wysokości ponad 180 mln euro, głównie z funduszy Eu-ropejskiego Instrumentu Sąsiedztwa oraz Instrumentu na rzecz Stabilności i Pokoju.
Włączenie do współpracy w ramach EPS dziewięciu bardzo zróżnicowanych pod właściwe każdym względem: politycznym, gospodarczym, społecznym i kulturowym
249 Cooperation Agreement between the European Economic Community and the Syrian Arab Republic - Protocol 1 on technical and financial cooperation - Protocol 2 concerning the definition of the concept of ‚originating products’ and methods of administrative cooperation - Final Act - Joint Declarations - Exchang-es of letters, Dz. U. WE L 269 z 27.9.1978 r., s. 2.
250 Council conclusions on Syria, Brussels, 23 May 2011, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/122168.pdf [dostęp: 3.12.2018].
251 Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady Elementy strategii UE na rzecz Syrii, JOIN (2017) 11 final.
252 A. Kalicka-Mikołajczyk, The MADAD Fund ‒ the European Union Trust Fund in Response to the
państw basenu Morza Śródziemnego okazało się bardzo dużym wyzwaniem. Niemniej jednak podyktowane było kilkoma czynnikami: niestabilnością polityczną; koniecznością nawiązania bliższej współpracy w obszarze walki z przestępczością zorganizowaną oraz terroryzmem; zintensyfikowaniem współpracy energetycznej i bezpieczeństwa energe-tycznego oraz walki z nielegalną imigracją. Ponadto UE pozostaje głównym partnerem państw śródziemnomorskich zarówno w handlu towarami, jak i usługami. Ponad 60% wymiany handlowej tego regionu stanowi handel z UE, a w przypadku niektórych państw UE jest miejscem przeznaczenia ponad 75% ich eksportu. Europa jest największym bezpośrednim inwestorem zagranicznym (55% łącznych bezpośrednich inwestycji za-granicznych), a UE jest dla tego regionu największym dostawcą pomocy finansowej i funduszy, wynoszącej rocznie ok. 37 mld euro w kredytach i dotacjach. Dodatkowo UE jest głównym kierunkiem turystyki dla mieszkańców tego regionu, a także pierwszym celem podróży dla imigrantów.
Systematyczne rozszerzanie zakresu podmiotowego EPS po państwa położone w różnych regionach spowodowało, iż w ramach jednej unijnej EPS UE rozpoczęła współpracę z państwami, które oprócz faktu, iż posiadały wspólną granicę z UE, to na dodatek miały wobec współpracy z nią odmienne oczekiwania. Z tego powodu nie po-winien dziwić fakt, iż jedną z jej naczelnych zasad jest zróżnicowanie. Podkreślić nale-ży jednak, iż pomimo wielości podmiotów w nią zaangażowanych EPS jest polityką bilateralną.