Mieszane systemy wyborcze

Mieszane systemy wyborcze stanowią efekt dążeń do stworzenia idealnego systemu wyborczego, który maksymalizowałby zalety systemów większościowych i proporcjonalnych, przy jednoczesnym neutralizowaniu ich wad. Innymi słowy można powiedzieć, iż twórcy systemów mieszanych starali się sięgnąć po to co „najlepsze z dwóch światów”132.

Pierwszą skuteczną próbą powołania do życia mieszanego systemu wyborczego podjęła po II wojnie światowej Republika Federalna Niemiec. Określony przez ordynację z 1949 r. system wyborczy jest obowiązującą do dnia dzisiejszego metodą wyłania deputowanych do Bundestagu. Oczywiście w ciągu minionego półwiecza

131 Poszukując źródeł tak silnej deformacji występujących w systemach FPTP, rozważmy następujący przykład: obszar wyborczy został podzielony na 11 jednomandatowych okręgów, w których rywalizują kandydaci ugrupowań A i B. W skali całego obszaru wyborczego zwyciężyła partia A, której kandydaci zdobyli 68% głosów wyborców. Pozostałe 32% przypadło kandydatom partii B. Niemniej jednak rozkład poparcia pomiędzy poszczególnymi okręgami wyglądał następująca: w S okręgach reprezentanci ugrupowania A zdobyli po 90% poparcia, podczas gdy pozostałe 10% przypadło kandydatom partii B.

Dzięki temu partia A zdobyła 5 mandatów. W pozostałych 6 okręgach zwycięstwa odnosili kandydaci partii B, którzy zdobywali po 51% głosów wyborców. Pozostałe 49% otrzymywali kandydaci ugrupowania A. W ten sposób partia A zdobywając aż 72% głosów zdołała obsadzić tylko 5 mandatów (45%),podczas gdy partia B uzyskując poparcie zaledwie 32% wyborców obsadziła 65% (6) mandatów.

Przykład ten wyraźnie pokazuje, że o zwycięstwie w wyborach większością względną nie decyduje poziom poparcia uzyskany w skali całego kraju, lecz liczba zwycięstw odniesionych w poszczególnych okręgach. Co więcej, ważnym jest by w poszczególnych okręgach wyborczych, kandydaci odnosili zwycięstwa najmniejszą możliwą większością, którą można zdefiniować jako « + /,gdzie n to liczba głosów zdobytych przez pierwszego przegranego. Wszystkie głosy zdobyte ponad ten poziom nie przyczyniają się do wygenerowania dodatkowych mandatów, lecz wręcz przeciwnie nie są w ogóle brane pod uwagę w procesie dystrybucji. Im większa liczba zmarnowanych w ten sposób głosów, tym większe prawdopodobieństwo wystąpienia silnych deformacji wyniku wyborów.

132 Określenie to zaczerpnięto z tytułu książki, która jako pierwsze w kompleksowy sposób traktuje o problematyce mieszanych systemów wyborczych, pt. Mixed-Member Electoral Systems. The Best of Both Worlds?, zredagowanej przez M. S. Shugart, M. P. Wattenberg.

następowały, nierzadko bardzo istotne zmiany w jego konstrukcji, niemiej jednak podstawowa zasada, czyli dystrybucja mandatów według reguły mieszanej, pozostała niezmieniona133.

Przesadnym wydaje się stwierdzenie, iż powojenna refleksja nad systemami wyborczymi zupełnie ignorowała istnienie systemów mieszanych jako odrębnej kategorii134. Już Douglas W. Rea w swoim klasycznym opracowaniu The Political Conseąuences o f Electoral Laws określił niemiecki system wyborczy mianem mieszanego135. Douglas W. Rea zaliczył system wyborczy do niemieckiego Bundestagu wraz z systemem do irlandzkiego Dail do grupy „dwóch niezwykłych formuł wyborczych” (Two Unusual Formulea). Niezwykłość systemu niemieckiego wynika z faktu, iż stanowi on hybrydę formuł proporcjonalnej i większościowej. W dalszej części rozdziału badacz poszukuje odpowiedzi na pytanie czy niemiecka formuła wyborcza wywołuje skutki bardziej zbliżone do metody proporcjonalnej czy też do metody większościowej, by w konkluzji stwierdzić, iż większościowo-proporcjonalna formuła wyborcza zdaję się bardziej przypominać metodę proporcjonalną wspierającą silne ugrupowania, przy jednoczesnym nakładaniu „większościowopodobnej” kary na niewielkie ugrupowania136. Rea zdaje się być jednak dalekim od ostatecznego sklasyfikowania niemieckiego systemu wyborczego w związku z czym odsyła do pracy Uwe Kitzingera German Electoral Politics. Study o f the 1957 Campaign137.

Faktem jest jednak, że ówczesna myśl politologiczna nie poświęcała należytej uwagi mieszanym systemom wyborczym. Przez większość badaczy były one ignorowane, bądź też traktowane jako odmiana jednego z dwóch podstawowych typów.

Przyczyn takiego stanu rzeczy należy doszukiwać się w rzadkim stosowaniu w latach

133 Uchwalona w 1949 r. ordynacja wyborcza do Bundestagu przewidywała, że 60% mandatów będzie odsadzanych na podstawie reguły większościowej w jednomandatowych okręgach wyborczych, zaś dystrybucja pozostałych 40% na podstawie reguły proporcjonalnej. Wyborcy przyznano tylko 1 głos.

Wprowadzono również 5% próg wyborczy na poziomie kraju związkowego lub też zdobycie mandatu w co najmniej jednym okręgu. W 1953 r. wprowadzono równowagę pomiędzy odsetkiem mandatów obsadzanych za pomocą reguły większościowej oraz proporcjonalnej (50% : 50%), każdemu z wyborców przyznano po 2 głosy, zaś 5% próg wyborczy przeniesiono z poziomu kraju związkowego na poziom federacji. Z kolei w 1956 r. podniesiono liczbę mandatów, których zdobycie upoważniało do udziału w dystrybucji proporcjonalnej z 1 do 3. Do roku 1987 r. rozdział mandatów proporcjonalnych odbywał się na podstawie reguły D’Hondta, którą następnie zastąpiono metodą Hare-Niemeyera. Patrz szerzej:

J. Janiszewski, System wyborczy RFN, Wydawnictwo UMK, Toruń 1982; G.K. Roberts, German Electoral Politics, University Press, Manchester 2006; P. James, The German Electoral System, Ashgate Publishing, Aldershot 2003.

134 W. Sokół, Geneza i ewolucja systemów wyborczych..., s. 72.

135 D.W. Rea, The political conseąuences o f electoral law..., s. 45.

136 Tamże, s. 111-113.

137 U.W. Kitzinger, German Electoral Politics. Study o f the 1957 Campaign, The Clarendon Press, Oxford 1960.

1945-1989 r. formuł mieszanych oraz związanej z nim ubogością materiału empirycznego.

Przełomową cenzurę w historii badań nad mieszanymi systemami wyborczymi stanowi początek lat 90-tych XX wieku, kiedy to część spośród dokonujących transformacji ustrojowej państw byłego bloku radzieckiego, zaczęła wprowadzać

• • 138

do swoich ustawodawstw mieszane formuły wyborcze (np. Rosja, Ukraina, Węgry) . Połowa lat 90-tych ubiegłego stulecia to okres, w którym również państwa o ustabilizowanych ustrojach demokratycznych, zaczęły odstępować od dotychczasowych systemów wyborczych, na rzecz systemów mieszanych (np. Włochy, Izrael, Nowa Zelandia, Japonia)139. Następne lata stanowią okres, w którym kolejne państwa przyjmowały mieszane systemy wyborcze140. Ten stan rzeczy można porównać do sytuacji z początku XX wieku, kiedy to poszczególne państwa rezygnowały z systemów większościowych na rzecz systemów proporcjonalnych141.

138 Szerzej na ten temat patrz m.in. W. Sokół, Geneza i ewolucja systemów wyborczych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2007; M. Myagkov, P.C. Ordeshook, Changing Russia’s Electoral System: Assessing Alternative Forms o f Representation and Elections,

„Demokratizatsiya The Journal of Post-Soviet Democratization” 1999, vol. 7, nr 1, s. 73-92 oraz J.W. Schiemann, K. Benoit, The Origins o f Hungary's 1989 Electoral Law, The Weatherhead Centa- for International Affairs Working Paper Series 97-05, 1997, [s. 1-33].

139 Szerzej na ten temat patrz m.in. J.S. Hamill, Electoral Reform: Fact or Fiction? New Zealand and Italy's with New Electoral Systems, Referat wygłoszony na warsztatach pt. Łącząc instytucje, 17-18 kwietnia 2005, [s. 1-23]; T. Sakamoto, Explaining Electoral Reform. Japan versus Italy and New Zealand, „Party Politics” 1999, vol. 5, nr 4, s. 419-438; J. Vowles, S.A. Banducci, J.A. Karp, Forecasting and Evaluating the Conseąuences o f Electoral Change in New Zealand, „Acta Politica”

2006, vol. 41, nr 3, s. 267-284; R.Y. Hazen, Changing Israel's electoral system: The direct popular election o f the Prime Minister, „Representation” 1994, vol. 32, nr 118, s. 40-43 oraz E. Ottolenghi, Choosing a Prime Minister: Executive — Legislative Relations in Israel in the 1990s, „The Jumal of Legislative Studies” 2004, vol. 10, nr 2/3, s. 263-277.

140 Postulat wprowadzenie mieszanego systemu wyborczego pojawił się również w polskiej dyskusji na temat zmiany zasad wyłaniania Sejmu RP. Na przykład w programie wyborczym Platformy Obywatelskiej z 2007 r. zatytułowanym Polska zasługuje na cud gospodarczy proponuje się wprowadzenie mieszanego systemu większościowego, w którym obsada większości miejsc w Sejmie miałaby odbywać się w okręgach jednomandatowych (zasada większości), zaś dystrybucja pozostałej, niewielkiej części mandatów, za pomocą zasady proporcjonalnej. W programie PO brak jednak dalszych szczegółów dotyczących m.in. proporcji mandatów obsadzanych w obu częściach systemu, wielkości okręgów wielomandatowych, reguły zastosowanej dla dystrybucji mandatów z puli proporcjonalnej, wysokości ewentualnych progów ustawowych itp. Konsekwencje wykorzystania w wyborach do Sejmu RP, systemu mieszanego o charakterze większościowym rozważa w swojej pracy Konrad Składkowski.

Prezentowany przez autora system zakłada dystrybucję 230 mandatów za pomocą większości względnej oraz 230 z wykorzystaniem metody proporcjonalne (5% próg wyborczy, województwo jako podstawa wielomandatowego okręgu wyborczego, metoda D’Hondta). Patrz szerzej: Program wyborczy Platformy Obywatelskiej RP Polska zasługuje na cud gospodarczy, Warszawa 2007, dostępny pod linkiem:

http://www.platforma.org/pl/program/ [dostępność: 25.12.2011]; K. Składkowski, System segmentowy jako alternatywa dla systemu większościowego i proporcjonalnego, [w:] Jakiej ordynacji potrzebuje

Rzeczpospolita..., s. 163-171.

141 Wzrost popularności mieszanych systemów wyborczych ilustrują dane przedstawione przez M.Goldera, zgodnie z którymi w latach 50. XX w. 8,1% elekcji parlamentarnych przeprowadzanych w ustrojach demokratycznych miało charakter mieszany, w latach 60-tych — 2,5%, w latach 70-tych — 2,4%, w latach 80-tych — 4,3%, zaś w latach 90-tych — 15,3%. Należy jednak poczynić uwagę, iż

Rozprzestrzenienie się mieszanych systemów wyborczych oraz związane z nim pojawienie się obszernego materiału empirycznego, sprawiły, że stały się one wdzięcznym tematem badań, zaś w literaturze przedmiotu przyznano mi statusu samodzielnej kategorii, obok systemów proporcjonalnych i większościowych.

Podstawowym problemem, przed którym stanęła współczesna nauka o systemach wyborczych, dotyczy kwestii terminologicznych. Wśród badaczy pojawił się spór (po dziś dzień nierozstrzygnięty) o to za pomocą jakich cech oraz elementów definiować mieszane systemy wyborcze.

Zarówno w polskiej, jak i zagranicznej literaturze spotykamy szereg prób zdefiniowania mieszanych systemów wyborczych. Różnią się one między sobą nie tylko stopniem szczegółowości, ale przede wszystkim wyliczeniem cech stanowiących konstytutywne elementy tego typu systemów.

Możemy bowiem spotkać się z tak ogólnymi definicjami mieszanych systemów wyborczych, które do tej kategorii zaliczają wszelkie kombinacje elementów systemu większościowego i proporcjonalnego142.

Podobną definicję zaproponował Arkadiusz Żukowski, dla którego w systemie mieszanym w zależności od potrzeb przeważają cechy systemu większościowego lub proporcjonalnego. Autor ten czyni jednocześnie zastrzeżenie, iż mieszanymi systemami wyborczymi nie są systemy większościowe z elementami tradycyjnie przypisywanymi systemom proporcjonalnym (np. systemy wyborcze Egiptu, Mali, Maroka), ani systemy proporcjonalne z elementami systemów większościowych143.

w swojej pracy M.Golder bardzo szeroko potraktował kategorię mieszanych systemów wyborczych, zaliczając do niej systemy jednocześnie wykorzystujące formułę większościową i proporcjonalną.

Niemniej jednak wzrost popularności mieszanych systemów wyborczych odnotowany przez autora pomiędzy latami 80. a 90. ubiegłego stulecia uznać należy za znaczący. M. Golder, Democratic Electoral Systems Around the World, 1946-2000..., s. 114 oraz F.C. Thames, M.S. Gdwards, Differentiating Mixed-Member Electoral Systems. Mixed-Member Majoritarian and Mixed-Member Proportional Systems andGovernment Expenditures, „Comparative Political Studies” 2006, vol. 20, nr 10, s. 4

142 Tego typu definicje możemy znaleźć m.in. w: Prawo wyborcze do parlamentu w wybranych państwach europejskich, red. S. Grabowska, K. Składkowski, Zakamycze, Kraków 2006, s. 12 oraz M.Golder, Democratic Electoral Systems Around the World, 1946—2000..., s. 111. Uwagę zwraca znaczący poziom ogólności tego podejścia, który powoduje że do tej kategorii możemy zaliczyć szereg systemów wyborczych, które na potrzeby dystrybucji mandatów wykorzystują zarówno zasadę większości jak i proporcjonalności, niemniej jednak brak przesłanek by określić je mianem mieszanych.

Przykładem takiego systemu jest system wyborczy do Sejmu RP, w którym wykorzystuje się zarówno regułę proporcjonalną jak i większościową: dystrybucja mandatów pomiędzy poszczególne listy odbywa się na podstawie reguły proporcjonalnej, podczas gdy podział mandatów pomiędzy poszczególnych kandydatów z danej listy odbywa się z wykorzystaniem zasady większościowej. Pomimo stosowania obu reguł system wyborczy do niższej izby polskiego parlamentu jest w swej istocie proporcjonalny, niemniej jednak zastosowanie tak szerokiej definicji daje pewne podstawy to zaliczenia do w poczet systemów mieszanych.

143 S. Grabowska, R. Grabowski, Ordynacja większościowa, proporcjonalna czy mieszana?..., s. 221.

Dla Bogusława Banaszaka mieszanymi systemami wyborczymi są tylko, te które stanowią kombinację elementów systemów większościowych i proporcjonalnych w stosunku pół na pół. Gdy relacja ta nie jest zachowana nie można mówić o systemie mieszanym, lecz o zmodyfikowanym systemie, którego elementy przeważają. Definicja ta przyznaje zatem przymiot „mieszanego” systemom wyborczym Federacji Rosyjskiej (wykorzystywany w elekcjach z lat 1993-2003) oraz Chorwacji, przy jednoczesnym wykluczeniu z tej grupy systemów wyborczych Włoch (w latach 1993-2005), Ukrainy (w latach 1996-2004), Izraela (w latach 1996-2001) oraz Nowej Zelandii. Co ciekawe sam autor odmawia uznania niemieckiego systemu wyborczego za mieszany i charakteryzuje go jako zracjonalizowany system proporcjonalny144.

Najbardziej szczegółową definicję mieszanych systemów wyborczych w polskiej literaturze, przedstawił Wojciech Sokół, który określił je jako mechanizm transformacji głosów na mandaty z wykorzystaniem różnych formuł wyborczych (większości względnej stosowanej w systemie pluralistycznym i formuł wykorzystywanych w systemie proporcjonalnym, większości bezwzględnej i formuł proporcjonalnych) w wyborach do danego ciała przedstawicielskiego145. Autor ten wymienia oraz charakteryzuje 5 typów mieszanych systemów wyborczych: