Wielkość okręgów wyborczych

Okręgami wyborczymi są wyodrębnione jednostki organizacyjne w ramach, których wyborcy desygnują określoną liczbę przedstawicieli: w ramach okręgów wyborczych dokonuje się zgłoszenia i zarejestrowania kandydatów (list) oraz ustalenia wyników wyborów65. Okręgi wyborcze wyznaczane są zazwyczaj na podstawie terytorialnej, niemniej jednak możliwe jest wytyczenie okręgu na podstawie innych kryteriów66. Dla przeprowadzenia głosowania tworzy się mniejsze jednostki zwane obwodami, które obejmują obszar działania jednego lokalu wyborczego.

63 D.M. Farrell, Electoral systems.. s. 6.

64 G.W. Cox, Making Votes Count.. s. 36-67.

65 B. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III RP, Wydawnictwo UMCS, Lublin 1998, s. 147.

66 Przykładem wytyczania okręgów wyborczych w oparciu o inną niż terytorialna, zasadę są rozwiązania przyjęte w ordynacji wyborczej z 1993 r. wprowadzającej mieszany system wyborczy do nowozelandzkiej Izby Reprezentantów. Obecnie deputowani reprezentujący Maorysów wybierani są ze specjalnego okręgu wyborczego, w którym swoje głosy mogą oddawać tylko ci członkowie mniejszości, którzy dopisali się do specjalnego spisu wyborczego. Liczba mandatów obsadzanych w tym okręgu jest uzależniona od liczby maoryskich wyborców, którzy dopisali się do spisu (w wyborach do IR z 2011 było to 7 mandatów). Okręg ten nie jest zatem wyodrębniony na zasadzie terytorialnej (prawo do głosowania w okręgu mają jednie wyborcy zamieszkujący jego obszar), lecz na zasadzie etnicznej, zgodnie z którą uprawnionymi do głosowania w nim są tylko wyborcy należący do mniejszości maoryskiej, którzy dopisali się odrębnego spisu wyborczego. Maorysom pozostawiono również możliwość głosowania w okręgach wyborczych przeznaczonych dla Nowozelandczyków, co wymaga jednak dopisania się do odpowiedniego spisu. Jednoczesne figurowanie w obu spisach nie jest możliwe.

Dystrybucja mandatów w okręgach wyborczych może odbywać się zarówno na poziomie podstawowym, jak i wtórnym (zwanym również kompensacyjnym).

Okręgami podstawowymi (pierwotnymi) nazywamy te, które nie dzielą się na mniejsze okręgi, w których następuje agregacja głosów oraz dystrybucja mandatów (np. okręgi wyborcze w Wielkiej Brytanii i USA). Z kolei okręgami wtórnymi, będziemy nazywali te, które składają się z 2 bądź większej liczby okręgów podstawowych. Pierwotna dystrybucja mandatów odbywa się na poziomie okręgów podstawowych, zaś w przypadku pojawienia się mandatów nieobsadzonych lub niewykorzystanych głosów, dystrybucja zostaje przeniesiona na poziom okręgu wtórnego. Dystrybucja w okręgach wtórnych ma zazwyczaj charakter korygujący (kompensujący), co oznacza, iż jej celem jest zniwelowanie zaburzeń proporcjonalności powstałych na niższych poziomach.

Możliwym jest jednak sytuacja, w której dystrybucja wtórna spowoduje zwiększenie stopnia dysproporcjonalności. Ma to miejsce gdy jej celem jest przyznanie premii w postaci dodatkowych mandatów dla największych ugrupowań, by dzięki temu wzmocnić ich pozycję na scenie politycznej67. Ten rodzaj dystrybucji wtórnej zazwyczaj nie wymaga przeprowadzania transferu nieobsadzonych mandatów z poziomu podstawowego, gdyż z góry przewiduje się określoną pulę miejsc w izbie do podziału, której uprawnione są jednie ugrupowania, które przekroczył określony poziom poparcia (np. w podziale 69 mandatów z listy krajowej, stosowanej w wyborach do Sejmu RP do 2001 r., dopuszczane były jedynie te komitet wyborcze, które w głosowaniu powszechnym zdobyły co najmniej 7% ważnie oddanych głosów).

Okręgi podstawowe oraz wtórne tworzą swoistą hierarchiczną strukturę. Dzieje się tak nie tylko ze względu na fakt, iż okręg wtórny składa się z kilku podstawowych, ale również z powodu przenoszenia niewykorzystanych głosów lub/i nieobsadzonych mandatów z poziomu okręgów podstawowych, na poziom okręgu wtórnego w celu dokonania ich dalszej dystrybucji (np. okręgi w wyborcze w Austrii i Belgi) .68

Z punktu widzenia analizy systemów wyborczych niezwykle istotne znaczenie ma liczba oraz wielkości (rozmiar) okręgów wyborczych. Zaznaczyć należy, że wielkość (rozmiar) okręgu wyborczego nie jest tutaj rozumiana jako jego terytorialny zasięg lub liczba zamieszkujących go wyborców, lecz jako liczba mandatów przypadających na ten okręg. Przeciętny rozmiar okręgów wyborczych funkcjonujących

67 M. Gallagher, P. Mitchell, Introduction to Electoral Systems, [w:] The Politics o f Electoral Systems, red. M. Gallagher, P. Mitchell, Oxfor Univeristy Press, Oxford 2005, s. 12-13.

68 G.W. Cox, Making Votes Count..., s. 48-49.

w danym systemie można obliczyć wykorzystując następującą formułę zaproponowaną przez Douglasa W. Rae’go69:

M = XZY

gdzie:

M — przeciętny rozmiar okręgów wyborczych, X — całkowita liczba mandatów parlamentarnych, Y — liczba okręgów wyborczych

Powyższa formuła może być stosowana z powodzeniem w przypadku systemów wyborczych, w których funkcjonują jedynie okręgi pierwotne (np. Hiszpania, Polska, Czechy)70. Komplikacje pojawiają się gdy dany system wyborczy dystrybuuje mandaty również za pośrednictwem okręgów wtórnych. Przykładem doskonale ilustrującym istotę tego problemu jest system wyborczy do niemieckiego Bundestagu. W systemie tym dystrybucja mandatów odbywa się w 16 okręgach wielomandatowych oraz w 299 okręgach jednomandatowych. Wykorzystując formułę Rae’go do obliczenia przeciętnego rozmiaru okręgów wyborczych otrzymujemy wynik 1,9 (598/299+16).

Rezultat ten zaburza jednak rzeczywisty charakter niemieckiego systemu wyborczego, w którym decydującą rolę dla powyborczego układu sił w Bundestagu ma dystrybucja przeprowadzana w okręgach wielomandatowych.

Michael Gallagher oraz Paul Mitchell sugerują by, nie dokonywać pomiaru wielkości poszczególnych okręgów funkcjonujących w wyborach do Bundestagu, lecz by przyjąć, że przeciętny rozmiar okręgu wyborczego wnosi 598. Powołując się na wcześniejsze badania autorzy uważają, iż w przypadku niemieckiego systemu wyborczego zakres wtórnej dystrybucji (mierzony liczbą mandatów) kompensuje deformacje wywołane na poziomie okręgów podstawowych, przez co rozmiar tych ostatnich nie ma większego znaczenia. Zastosowanie tego podejścia sugeruje się również w odniesieniu do systemów wyborczych wykorzystywanych w Nowej Zelandii, Danii, Republice Południowej Afryki oraz Austrii, w których dystrybucja 69 D.W. Rea, The Political Conseąuences o f Electoral Laws..., s. 20.

70 Obliczając przeciętną wielkość okręgów funkcjonujących w tych systemach wyborczych należy zwrócić uwagę na rozbieżność pomiędzy najmniejszym oraz największym okręgiem wyborczym. Jeśli będzie ona zbyt duża wtedy rzeczywisty obraz struktury okręgów może zostać zamazany. Na przykład w systemie wyborczym, w którym dystrybucja 100 mandatów odbywa się w 30 okręgach których najmniejszy liczy 5 mandatów, zaś największy 27, „rzeczywista” wielkość przeciętnego okręgu wyborczego powinna mieścić się w przedziale <5;27>. Tymczasem wartość przeciętnej wielkości okręgów wyborczych dla tego systemu, uzyskana dzięki zastosowaniu formuły Rae’go wynosi 3,4.

51

wtórna wywołuje zbliżone konsekwencje, co w przypadku wyborów do niemieckiej izby niższej71.

Jednocześnie Michael Gallagher oraz Paul Mitchell zwracają uwagę na specyficzną kategorię systemów wyborczych, którą tworzą mieszane systemy większościowe (stosowany obecnie w Japonii oraz w przeszłości w Federacji Rosyjskiej). Przyjęte w nich rozwiązania co prawda przewidują dystrybucję mandatów w dwóch różnych segmentach (większościowym i proporcjonalnym), które jednakże znajdują się na tym samym poziomie (przeciwnie niż ma to miejsce w niemieckim oraz nowozelandzkim mieszanym systemie proporcjonalnym)72. Wynika to z faktu, iż podział mandatów pomiędzy poszczególne ugrupowania, w obu segmentach systemu przebiega w sposób zupełnie od siebie niezależny, zaś jego wyniki zanotowane w jednym z nich nie korygują deformacji wywołanych w drugiej. W związku z tym, w przypadku tych systemów badacze zalecają stosowanie formuły Rae’go73.

Rozmiar stanowi podstawowe kryterium podziału okręgów wyborczych na:

a) jednomandatowe — w których do obsadzenia jest tylko jeden mandat;

b) wielomandatowe — w których do obsadzenia mamy co najmniej dwa mandaty.

Mając na uwadze fakt, iż okręgi wielomandatowe stanowią bardzo rozległą klasę, do której zaliczyć można zarówno tzw. „skąpomandatowe” (2, 3-mandatowe) okręgi wyborcze, jak również okręg obejmujący obszar całego kraju, w którym obsadzane są wszystkie mandaty (np. Izrael, Holandia), koniecznym jest dokonanie dodatkowego rozróżnienia na okręgi małe (od 2 do 5 mandatów), średnie (6-9) i duże (10 i więcej mandatów)74.

Zaznaczyć należy, iż wielkość okręgu wyborczego jest ściśle powiązana z proporcjonalnością wyników wyborczych. Zauważmy, że zwiększeniu liczby obsadzanych w okręgu mandatów towarzyszy wzrost poziomu proporcjonalności wyników wyborów. Z drugiej zaś strony zmniejszenie liczby obsadzanych mandatów bezpośrednio przekłada się na obniżenie poziomu proporcjonalności. W praktyce 71 M. Gallagher, P. Mitchell, Introduction to Electoral Systems..., s. 15-19.

72 Szczegółowej charakterystyce proporcjonalnych (MMP) oraz większościowych (MMM) systemów mieszanych zostały poświęcone dalsze fragmenty niniejszego rozdziału (4.5.1. oraz 4.5.2.).

73 Dystrybucja 450 miejsc w Dumie Państwowej Federacji Rosyjskiej odbywała się w 225 okręgach jednomandatowych, zaś pozostałej części w 1 okręgu wielomandatowym. W związku z tym przeciętna wielkość okręgu wyborczego w tych wyborach obliczona za pomocą formuły Rae’go wynosiła (450/225+1). M. Gallagher, P. Mitchell, Introduction to Electoral Systems..., s. 17.

74 D. Nohlen, Prawo wyborcze..., s. 81.

oznacza to, że w małych okręgach wyborczych (np. dwumandatowych) małe partie polityczne mają znikome szanse na zdobycie mandatu. Zależność pomiędzy wielkością okręgów wyborczych, a poziomem proporcjonalności została zilustrowana za pomocą poniższego wykresu75.

Wykres 1. Zależność pomiędzy wielkością okręgów wyborczych a proporcjonalnością wyników wyborów

Źródło: T. Lebeda, Volebni system pomerneho zastupieni. Mechanismy, proporcionalita a politicke konsekvence, wyd. Karolinom, Praga 2008, s. 66.

4.2. Progi wyborcze

W każdym systemie wyborczym występują progi wyborcze, wyznaczające minimalny poziom poparcia, którego osiągnięcie jest niezbędne do zdobycia reprezentacji parlamentarnej. Progi wyborcze mogą mieć charakter naturalny (wynikać z konstrukcji danego systemu wyborczego) bądź formalny, czyli bezpośrednio związany z prawem wyborczym.

Formalne progi wyborcze (zwane również klauzulami zaporowymi lub progami ustawowymi) są charakterystyczne dla proporcjonalnych systemów wyborczych. Celem wprowadzenia tego typu ograniczeń jest chęć zapobieżenia wejścia do parlamentu partii

75 Na wykresie poziom proporcjonalności zaprezentowany został z wykorzystaniem trzech indeksów (Rae’go, Loosemore’a-Handby’ego oraz Rose’a), które zostały szczegółowo scharakteryzowane w rozdziale II niniejszej pracy.

o niewielkim poparciu wyborców, a przez to przeciwdziałanie politycznemu rozdrobnieniu izby.

Ustawodawstwo wyborcze zna wiele sposobów formułowania klauzul zaporowych. Mogą być one umieszczone zarówno na poziomie ogólnokrajowym (Polska), jak również na poziomie poszczególnych okręgów wyborczych (Hiszpania, Belgia). Możliwym jest również jednoczesne zastosowanie obu tych rozwiązań, jak ma to miejsce w Szwecji, gdzie występują dwa alternatywne progi: 4% w skali ogólnokrajowej oraz 12% w okręgu wyborczym. Klauzula zaporowa może być określona jako minimalny odsetek poparcia uzyskany w głosowaniu powszechnym bądź też jako minimalna liczba mandatów dopuszczająca ugrupowanie do dalszej dystrybucji. Równie dobrze obie klauzule wyborcze mogą występować niezależnie od siebie, co oznacza, że w przypadku nieuzyskania przez daną partię polityczną określonego w prawie minimalnego progu poparcia wyrażonego w postaci głosów wyborców, nadal może ono uczestniczyć w procesie dystrybucji, jeśli tylko zdobyło wystarczającą liczbę mandatów (np. RFN, Nowa Zelandia). Możliwe jest również przyjęcie stopniowalnych klauzul zaporowych, których wartość jest różna dla różnych podmiotów uczestniczących w wyborach. Z taką sytuacją mamy do czynienie w Polsce, gdzie przewidziano 5% próg dla partii politycznych oraz 8% dla koalicji partyjnych.

Jeszcze bardziej rozbudowany system progów istnieje w Republice Czeskiej, gdzie w do udziału w podziale mandatów koniecznym jest uzyskanie 5% głosów przez partię, 8% przez koalicję złożoną z dwóch partii lub ruchów politycznych, 9% z trzech oraz 11% z czterech i więcej.

Przekroczenie progu wyborczego może również stanowić warunek dopuszczenia danego ugrupowania do tzw. kompensacyjnej dystrybucji mandatów. Tak na przykład w Danii zdobycie co najmniej 2% poparcia w skali kraju upoważnia ugrupowanie do udziału w dystrybucji 40 mandatów (spośród 179) z listy państwowej. Z kolei norweski system wyborczy przewiduje podział 8 mandatów wyrównawczych (z ogólnej liczby

165) pomiędzy partie, które w skali kraju osiągnęły co najmniej 4% poparcia.

Klauzule wyborcze możemy oczywiście różnicować ze względu na ich wysokość. Obecnie wartości progów wahają się od 0,67% (Holandia) do 10% głosów w skali kraju (Turcja) — przy czym najpowszechniej stosowana jest wartość 5%

głosów w skali kraju.

Z kolei naturalne progi wyborcze (zwane również ukrytymi lub efektywnymi) występują we wszystkich systemach wyborczych, stanowiąc produkt uboczny

funkcjonowania ich elementów (spośród których rozmiar okręgów wyborczych odgrywa najistotniejszą rolę) oraz poziomu rywalizacji partyjnej.

Według Douglasa W. Rea naturalny próg wyborczy możemy obliczać zgodnie z następującą formułą:

TF ⁼ v-l/m +n-l

gdzie:

TF — naturalny próg wyborczy (liczba głosów potrzebnych do zdobycia mandatu), v — liczba ważnie oddanych głosów w okręgu wyborczym,

m — liczba mandatów przypadających na okręg wyborczy,

n — liczba partii politycznych (kandydatów) biorących udział w wyborach w okręgu wyborczym .76

Próg naturalny obniża się, gdy zwiększa się wielkość okręgu lub/i zwiększa się liczba partii politycznych (kandydatów) rywalizujących w okręgu, wzrasta natomiast wraz z przyrostem ważnie oddanych głosów. Przy jednomandatowych okręgach oraz dwóch, trzech partiach politycznych rywalizujących w okręgu przeciętny koszt uzyskania mandatu jest wyższy niż w okręgach wielomandatowych, w których o miejsce w izbie ubiega się wiele partii politycznych. Przy tej samej liczbie rywalizujących partii, a zróżnicowaniu wielkości okręgów wyborczych koszt ten będzie większy w małych okręgach wyborczych77.

Prócz powyższej formuły do obliczania progów naturalnych można wykorzystać także inne, wśród których Jacek Haman wymienia „próg wykluczenia” oraz „próg nadziei”.

„Próg wykluczenia” [100% /(m +l)] oznacza procent głosów, który gwarantuje partii zdobycie mandatu, niezależnie od wyników uzyskanych przez konkurentów. By zdobyć mandat w okręgu 9-mandatowym należy uzyskać wynik nie gorszy niż 10%

ważnie oddanych głosów (100%/9+l). Partie, które uzyskają gorsze rezultaty nie mogą liczyć na obsadzenie mandatu w takim okręgu.

Natomiast „próg nadziei” [100% / 2m] określa odsetek głosów dający realną szansę (ale nie gwarancję) na uzyskanie mandatu. To czy dana partia rzeczywiście

76 D.W. Rea, The political conseąuences o f electoral laws.. s. 32—33.

77 A. Żukowski, Systemy wyborcze..., s. 54.

zdobędzie mandat zależy również od dwóch dodatkowych czynników: wyników osiągniętych przez konkurentów oraz przyjętej formuły wyborczej78.