Podpisany w 1992 r. Traktat z Maastricht nadał kwestiom związanym ze wspólną poli-tyką zagraniczną i bezpieczeństwa (w tym polipoli-tyką obrony) szczególne znaczenie, usta-nawiając współpracę w tym zakresie drugim z trzech filarów unijnych struktur. Wte-dy bowiem powstająca Unia Europejska opowiedziała się za potwierdzaniem swojej tożsamości na arenie międzynarodowej. Cele unijnej polityki we wskazanych dziedzi-nach ujęto szeroko, wskazując na: ochronę wspólnych wartości, podstawowych inte-resów i niezależności UE; umacnianie – we wszystkich formach – jej bezpieczeństwa oraz bezpieczeństwa państw członkowskich; utrzymywanie pokoju oraz umacnia-nie bezpieczeństwa międzynarodowego (w zgodzie z zasadami Karty Narodów Zjed-noczonych i Aktu Końcowego z Helsinek oraz celami Karty Paryskiej); poparcie dla współpracy międzynarodowej, a także rozwój oraz wzmacnianie demokracji i państwa prawnego (w tym poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności)3. Co
praw-2 R. Zięba: Przyczyny stagnacji i szanse ożywienia polityki obronnej Unii Europejskiej w kontekście stosun-ków transatlantyckich. „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2014, nr 4.
3 Traktat o Unii Europejskiej. W: Dokumenty europejskie. T. 1. Red. A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska. Lublin 1996.
da w perspektywie pozostawiono możliwość budowy wspólnej polityki obrony Unii Europejskiej oraz rozwój jej zdolności wojskowych, jednak kwestie związane z bezpie-czeństwem oraz obroną rozgraniczono, pozostawiając kompetencje w zakresie użycia sił zbrojnych w gestii Unii Zachodnioeuropejskiej4. Ta nie posiadała jednak wystar-czających możliwości wojskowych, co wkrótce potwierdziła bezsilność Unii Europej-skiej (oraz UZE) wobec wojny domowej w byłej Jugosławii, destabilizacji Albanii oraz kryzysu kosowskiego5.
Pomimo wzmacniania Unii Zachodnioeuropejskiej (np. poprzez tworzenie „sił podległych UZE” – ang. Forces Answerable to WEU – na które składały się jednost-ki wojskowe przekazywane do dyspozycji UZE przez państwa członkowsjednost-kie, a które mogły być również wykorzystywane przez NATO), efektywność polityki bezpieczeń-stwa i obrony UE nie wzrastała6. Ponadto UZE pozostawała zawieszona pomiędzy orientacją „transatlantycką” (lansowaną przede wszystkim przez Wielką Brytanię) a „europejską” (za którą optowały głównie Francja i Niemcy), będąc zależną militar-nie od NATO, a polityczmilitar-nie – od Unii Europejskiej7. Rówmilitar-nież podpisany w 1997 r. trak-tat amsterdamski „nie uczynił z Unii Europejskiej samodzielnego podmiotu, będą-cego w stanie podejmować skuteczne dyplomatyczne i wojskowe misje pokojowe”8.
Mimo umożliwienia państwom członkowskim UE prowadzenia misji petersberskich przy pomocy Unii Zachodnioeuropejskiej (co trzeba zauważyć, nie wszystkie państwa członkowskie UE należały do UZE), wciąż formalnie pozostającej poza Unią Euro-pejską, powołania stanowiska Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB (Wspól-nej Polityki Zagranicz(Wspól-nej i Bezpieczeństwa) oraz Komórki Planowania i Wczesnego Ostrzegania w ramach Sekretariatu Generalnego Rady, a także zmian w podejmowa-niu decyzji, wpływających na WPZiB ze względu na większą elastyczność, europej-ska tożsamość na arenie międzynarodowej nie została wzmocniona9. Reforma stała się koniecznością także ze względu na wygasający traktat brukselski10.
Impulsem do zintensyfikowania debaty na temat polityki bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej była jednak dopiero zmiana stanowiska Wielkiej Brytanii w 1998 r.,
4 Unia Zachodnioeuropejska (UZE) powstała w 1954 r. na mocy tzw. układów paryskich, na podstawie przekształceń ustanowionej w 1948 r. Traktatem Brukselskim Unii Zachodniej. UZE miała wypełnić lukę w polityce obronnej państw Europy Zachodniej, nie pełniąc funkcji integracyjnej – zrezygnowano z charak-teru ponadnarodowego utworzonych struktur. Mimo wzajemnych gwarancji pomocy w przypadku agresji na którąś ze stron podstawowym sojuszem obronnym w Europie pozostawał Sojusz Północnoatlantycki. Jak wskazuje więc Andrzej Ciupiński: „Unia Zachodnioeuropejska od moment swojego powstania stanowiła rodzaj prowizorium i swoją misję przyszło jej wypełnić dopiero pod koniec XX wieku”. Zob.: A. Ciupiński: Geneza europejskiej wspólnoty bezpieczeństwa. „Kwartalnik Bellona” 2013, nr 4, s. 20; A. Ciupiński: Wspólna Poli-tyka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Geneza – Rozwój – Funkcjonowanie. Warszawa 2013, s. 126.
5 R. Zięba: Unia Europejska jako aktor stosunków międzynarodowych. Warszawa 2003, s. 96–97.
6 R. Zięba: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej. Warszawa 2007, s. 77–79.
7 R. Zięba: Unia Europejska jako aktor stosunków międzynarodowych…, s. 100.
8 Ibidem.
9 A. Podraza: Unia Europejska w procesie reform traktatowych. Lublin 2007, s. 253–255.
10 R. Zięba: Unia Europejska jako aktor stosunków międzynarodowych…, s. 97.
dotychczas orędowniczki opcji transatlantyckiej i ścisłego związku europejskiej obron-ności z zaangażowaniem Stanów Zjednoczonych i NATO11. W kwietniu 1999 r. na ambicje stworzenia własnego systemu obronności oraz budowę zdolności do prowa-dzenia działań wojskowych przez Unię Europejską przystał również – wcześniej wobec tych propozycji sceptyczny – Sojusz Północnoatlantycki12.
Konieczność stworzenia skutecznych instrumentów zapobiegania konfliktom oraz cywilnych i wojskowych zdolności reagowania w przypadku trwających kryzysów, a także wspomniana już chęć potwierdzenia tożsamości Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej poprzez wzmacnianie jej drugiego filaru, znalazły swoje odzwier-ciedlenie w decyzjach podjętych przez Radę Europejską w 1999 r. W czerwcu w Kolo-nii zapowiedziano utworzenie Wspólnej Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obro-ny: „Jesteśmy przekonani, że Unia Europejska powinna w pełni odgrywać swoją rolę na arenie międzynarodowej. Zamierzamy zapewnić jej niezbędne środki oraz moż-liwości do realizowania obowiązków w ramach Wspólnej Europejskiej Polityki Bez-pieczeństwa i Obrony. […] Unia musi posiadać zdolność do prowadzenia autonomicz-nych działań, popartą wiarygodnymi siłami militarnymi, organami decydującymi o nich oraz gotowością do ich użycia, w celu odpowiadania na międzynarodowe kry-zysy bez uszczerbku dla działań NATO”13.
Kwestie te zostały szerzej zdefiniowane w grudniu podczas szczytu w Helsinkach, gdy ustanowiono – jako narzędzie wykonawcze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bez-pieczeństwa – Europejską Politykę Bezi Bez-pieczeństwa i Obrony (EPBiO, ang. Common European Security and Defence Policy)14. Postanowiono wówczas m.in.: wzmocnić zdolności militarne w zakresie dowodzenia, kontroli oraz transportu w celu realizo-wania zadań petersberskich; w ramach Europejskiego Celu Operacyjnego/Zasadni-czego do 2003 r. stworzyć siły w pełni zdolne do realizowania misji petersberskich, złożone z 50–60 tys. żołnierzy, przechodzące do stanu gotowości w maksymalnie 60 dni; powołać nowe polityczne i militarne organy umożliwiające podejmowanie decyzji w tym zakresie; ustalić zasady współpracy z państwami członkowskimi NATO spo-za UE oraz pozostałymi partnerami w spo-zakresie militarnego spo-zarządspo-zania kryzysowe-go bez uszczerbku dla autonomii decyzyjnej UE, a także wzmacniać narodowe i mię-dzynarodowe zdolności wojskowe oraz cywilne państw członkowskich15.
Europejską Politykę Bezpieczeństwa i Obrony postanowiono więc wdrażać poprzez trzy rodzaje działań: utworzenie zarządzających organów wojskowych
11 Ryszard Zięba uznał tę zmianę za „rozsądną reakcję na rosnące wyzwania dla Wspólnej Polityki Zagra-nicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, zmierzającą do zabezpieczenia strategicznych interesów Europy przez wyposażenie UE w zdolność wojskową pozwalającą działać samodzielnie wtedy, gdy USA nie będą chcia-ły interweniować”. Ibidem, s. 105.
12 A. Ostrowski: Porozumienie Berlin Plus jako element współpracy NATO z UE w dziedzinie bezpieczeń-stwa. „Kwartalnik Bellona” 2012, nr 2, s. 140.
13 Cologne European Council 3–4 June 1999. Presidency Conclusions. 150/99 REV 1 CAB.
14 Helsinki European Council, 10–11 December 1999. Presidency Conclusions.
15 Ibidem.
i cywilnych; budowę sił szybkiego reagowania oraz poszukiwanie porozumienia z NATO (w kontekście udziału w systemie europejskim członków sojuszu, którzy nie należą do UE oraz w zakresie wykorzystywania przez UE zasobów NATO w trak-cie prowadzenia operacji pokojowych)16. Jak wskazuje Roman Kuźniar: „Postano-wiono działać szybko” i dalej: „Mimo […] wyjściowych trudności i oporów, Unia Europejska zadziwiająco szybko zorganizowała zdolności do podejmowania opera-cji typu ekspedycyjnego”17.