Przygotowania obronne definiowane są jako część działalności państwa w dziedzinie obronnej, obejmującą całokształt przedsięwzięć planistycznych, organizacyjnych i rze-czowo-finansowych, realizowanych przez organy administracji publicznej oraz inne or-gany i instytucje państwowe, a także przedsiębiorców i organizacje społeczne zapewnia-jące przygotowanie systemu obronnego państwa do przeciwdziałania wszelkiego rodzaju zagrożeniom żywotnych interesów narodowych6. Celem przygotowań obronnych „jest utrzymanie stałej gotowości obronnej i zapewnienie możliwości sprawnego osiągania jej wyższych stanów, jak również odpowiednie przygotowanie struktur organizacyjnych państwa i samych obywateli do sprawnego działania i przetrwania w warunkach nad-zwyczajnych (kryzysowych i wojennych)”7.
Przygotowania obronne dotyczą zarówno sfery militarnej jak i niemilitarnej syste-mu obronnego państwa. Pozamilitarne przygotowania obronne to „proces realizowany przez wszystkie niemilitarne podmioty Systemu Obronnego Państwa, obejmujące ca-łokształt przedsięwzięć planistycznych, organizacyjnych i rzeczowo-finansowych, ma-jących na celu przygotowanie sił i środków oraz sposobów (procedur) działania tych podmiotów do zapewnienia przetrwania państwa i jego obywateli w razie wystąpienia zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa i w czasie wojny”8, natomiast w obszarze przy-gotowań obronnych podsystemu militarnego „realizowane są przedsięwzięcia zmierza-jące do zwiększenia potencjału Sił Zbrojnych RP w ramach istniejących możliwości fi-nansowych państwa, z akcentem na aspekty jakościowe”9.
Powyższe definicje, opisy i wyjaśnienia ukazują jak szeroki zakres działań i jak wie-le dziedzin obejmują przygotowania obronne. W celu skuteczniejszego zobrazowania, jak wiele obszarów objętych jest przygotowaniami obronnymi oraz w celu ich usyste-matyzowania, badacze problematyki przygotowań obronnych dokonali ich podziału na dziedziny.
M. Kuliczkowski podziału takiego dokonał na podstawie określonych przez W. Ki-tlera rodzajów bezpieczeństwa narodowego10. Podział dziedzin przygotowań obronnych ukazuje tabela 1.
6 W. Kitler, Przygotowania obronne państwa w systemie obronnym Rzeczypospolitej Polskiej: teoria
i praktyka. Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych państwa w kontekście zadań i potrzeb obronnych, Materiały z seminarium naukowego zorganizowanego 8 czerwca 2010 r. w Wydziale
Bezpieczeństwa Narodowego AON, „Zeszyt Problemowy TWO” 2011, 1(65), s. 12.
7 K. Krakowski, Ogólne implikacje przygotowania systemu obronnego państwa [w:] Z. Leśniewski, P.R. Ostolski, M. Palczewska (red.), Obronność Polski w XXI wieku, Akademia Sztuki Wojennej, Warszawa, 2017, s. 42.
8 M. Kuliczkowski, Pozamilitarne przygotowania obronne w Polsce. Próba systematyzacji procesualnych
oraz funkcjonalnych aspektów przygotowań, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa, 2016, s. 40.
9 Strategia Obronności…, pkt 124.
10 Por. W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe: podstawowe kategorie, dylematy pojęciowe i próba
Tabela 1. Dziedziny przygotowań obronnych
Lp. Dziedzina Opis
1 polityczno-strategiczna obejmuje działania państwa w obszarze polityki obronnej, których za-sadniczym celem jest zapewnienie suwerenności państwa i warunków niezakłóconego funkcjonowania podmiotów, jego systemu polityczne-go w sytuacji wystąpienia wszelkiepolityczne-go rodzaju zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych bezpieczeństwa oraz w czasie wojny
2 militarna działania państwa w obszarze militarnych przygotowań obronnych, których zasadniczym celem jest gotowość do obrony terytorium i nie-podległości Polski oraz sojuszników, eliminacja zagrożeń o charakte-rze zbrojnym, a także pcharakte-rzeciwdziałanie ewentualnym niekorzystnym zmianom równowagi wojskowej w regionie (dotyczy Sił Zbrojnych RP) 3 gospodarczo-obronna obejmuje działania państwa w obszarze przygotowań obronnych,
któ-rych zasadniczym celem jest zapewnienie warunków gospodarczych, niezbędnych do sprawnego działania państwa w celu skutecznego przeciwstawiania się wszelkiego rodzaju zagrożeniom zewnętrznym i wewnętrznym
4 społeczna obejmuje działania państwa w obszarze przygotowań obronnych, któ-rych zasadniczym celem jest zapewnienie warunków do życia obywa-teli w sytuacji zagrożeń oraz stworzenie podstaw egzystencjalnych do przetrwania społeczeństwa, w tym zabezpieczenie mienia i dobytku osób poszkodowanych i wymagających szczególnej troski w sytuacji wystąpienia wszelkiego rodzaju zagrożeń zewnętrznych i wewnętrz-nych bezpieczeństwa oraz w czasie wojny
5 edukacyjna obejmuje działania państwa w obszarze przygotowań obronnych, których zasadniczym celem jest kształtowanie świadomości obronnej społeczeństwa poprzez przygotowanie osób do realizacji zadań obron-nych i ochrony ludności oraz kształtowanie umiejętności współdziała-nia organów i jednostek organizacyjnych w realizacji zadań związa-nych z przygotowaniem elementów Systemu Obronnego Państwa do działania podczas podwyższania gotowości obronnej i w czasie wojny Źródło: M. Kuliczkowski, Pozamilitarne przygotowania obronne w Polsce. Próba systematyzacji
procesualnych oraz funkcjonalnych aspektów przygotowań, Akademia Obrony Narodowej,
War-szawa 2016, s. 61–62.
Trochę inny podział zaproponowany został przez S. Wojnarowską-Szpuchę i J. Woj-narowskiego. Podział ten ukazuje tabela 2.
Tabela 2. Dziedziny objęte przygotowaniami obronnymi państwa
Lp. Dziedzina Opis
1 polityczno-strategiczna jest procesem obejmującym różnorodne działania państwa w ob-szarze przygotowań obronnych, których zasadniczym celem jest zapewnienie suwerenności politycznej państwa i warunków nieza-kłóconego funkcjonowania podmiotów jego systemu politycznego w sytuacji wystąpienia wszelkiego rodzaju zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych bezpieczeństwa i w czasie wojny
2 gospodarczo-obronna jest procesem obejmującym różnorodne działania państwa w ob-szarze przygotowań obronnych, których zasadniczym celem jest zapewnienie warunków gospodarczych niezbędnych do sprawnego działania państwa, w celu skutecznego przeciwstawienia się wszel-kiego rodzaju zagrożeniom zewnętrznym i wewnętrznym 3 społeczna jest procesem obejmującym różnorodne działania państwa w
ob-szarze przygotowań obronnych, których zasadniczym celem jest stworzenie warunków do przetrwania społeczeństwa, w tym osób wymagających szczególnej troski, w sytuacji wystąpienia wszelkiego rodzaju zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych bezpieczeństwa i w czasie wojny
Źródło: S. Wojnarowska-Szpucha, J. Wojnarowski, System-podsystem obronny państwa i
świadcze-nia na jego rzecz, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2014, s. 39.
Zamieszczone powyżej tabele ukazują, że przygotowania obronne nie są jedynie sprawą wojska. Już dawno bowiem znawcy problematyki bezpieczeństwa i obronności dostrzegli, że same aspekty militarne nie są w stanie zapewnić odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa narodowego11. Dlatego też, aby skutecznie przeciwdziałać wszelkiego ro-dzaju zagrożeniom, należy wykorzystywać wszystkie siły i środki, którymi dysponuje państwo (zarówno militarne jak i niemilitarne). Jak zauważył K. Gąsiorek „Państwo bro-niąc się przed agresją powinno oprócz wojsk operacyjnych przygotować i wykorzystać do obrony takie środki, jak12:
11 Bezpieczeństwo narodowe – jedna z podstawowych dziedzin funkcjonowania (aktywności) państwa, mająca zapewnić możliwości przetrwania, ale przede wszystkim rozwój i swobodę realizacji interesów narodowych w konkretnym środowisku (warunkach) bezpieczeństwa, poprzez podejmowanie wyzwań, wykorzystywanie szans, redukowanie ryzyka oraz przeciwdziałanie wszelkiego rodzaju zagrożeniom dla jego interesów (Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa
narodowego, Akademia Obrony Narodowej, Wydział Strategiczno-Obronny, Warszawa 2008).
12 K. Gąsiorek, Zewnętrzne i wewnętrzne uwarunkowania przygotowań obronnych państwa, Materiały z seminarium naukowego zorganizowanego 8 czerwca 2010 r. w Wydziale Bezpieczeństwa Narodowego AON, „Zeszyt Problemowy TWO” 2011, nr 1(65), s. 33–35.
– wojska obrony terytorialnej,
– walory obronne i przygotowanie obronne własnego terytorium,
– społeczeństwo obronnie przygotowane do wsparcia sił zbrojnych oraz prowadzenia obrony,
– działania nieregularne w masowej skali.
Przygotowania obronne, zarówno militarne jak i niemilitarne, są bardzo ważne dla istnienia systemu obronnego państwa. Istotę przygotowania obrony państwa niezwy-kle trafnie ujął S. Pstrokoński: „Bezpieczeństwa Polski nie należy planować na miarę szczęśliwych przypadków. Nie można go uzależniać od znanych doktryn, ani określo-nych porozumień lub nieporozumień, ani przejściowej koniunktury. Musi ono pod każ-dym względem spoczywać na podstawach trwałych. (…) Kluczowe zatem zagadnienie polskiej strategii obronnej polega na określeniu tych trwałych podstaw – wiarygodnych środków obrony, koniecznych i właściwych dla zapewnienia skutecznej obrony, w sytu-acji najbardziej niekorzystnego zagrożenia bezpieczeństwa narodowego”13.
Jak zauważył K. Krakowski „istota przygotowań obronnych polega na strukturalnie zorganizowanym, zaplanowanym i zaprogramowanym wykonaniu wszelkich prawnie ustalonych przedsięwzięć prowadzących do umacniania obronności, której stan charak-teryzuje się stopniem zdolności poszczególnych elementów systemu obronnego do reali-zacji polityki bezpieczeństwa”14, natomiast domeną przygotowań obronnych jest „przy-gotowanie wszystkich sił i środków pozostających w dyspozycji państwa do sprawnego wykonawstwa zadań w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i wojny”15.
W tym miejscu zasadnym jest dodać, iż problematyki przygotowań obronnych nie powinno się rozpatrywać bez wyjaśnienia kwestii zadań i potrzeb obronnych, bowiem stanowią one podstawę przygotowań obronnych16. Jednak należy zaznaczyć, że samo zdefiniowanie pojęć zadań i potrzeb obronnych stanowi pewną trudność, bowiem, jak zauważa W. Kitler, „polskie ustawodawstwo zaniedbuje kwestie definicyjne w dziedzinie obronnej”17. Część terminów jest różnie określana w różnych aktach prawnych, a różni-ce te wynikają ze specyfiki danego dokumentu, jego zakresu przedmiotowego i rodzaju regulacji.
W ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczy-pospolitej Polskiej18 wyrażenie „zadania obronne” pojawia się trzy razy (w art. 6 ust 2
13 S. Pstrokoński, Podstawy bezpieczeństwa Polski, Jerozolima 1944, s. 13, [w:] K. Gąsiorek, Zewnętrzne
i wewnętrzne…, s. 33.
14 K. Krakowski, Ogólne implikacje…, s. 41.
15 Tamże, s. 42.
16 W. Kitler, Przygotowania obronne…, s. 9.
17 Tamże, s. 10.
18 Ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1967 Nr 44 poz. 220 z późn. zm.).
pkt 10, w art. 20 ust 2 pkt 1, w art. 20 ust 2 pkt 6). Natomiast w wielu innych artykułach (chociażby w art. 2, art. 4 ust 2 pkt 3, art. 6 ust 2 pkt 1) ustawa wspomina o „zadaniach wykonywanych w ramach powszechnego obowiązku obrony”. Ustawodawca, w osob-nych miejscach, wspominając o „zadaniach wykonywaw osob-nych w ramach powszechnego obowiązku obrony” i „zadaniach obronnych” spowodował, że nie do końca pewne jest, czy można je utożsamiać. Dopiero w rozporządzeniach, czyli aktach niższego rzędu, dania wykonywane w ramach powszechnego obowiązku obrony definiowane są jako za-dania obronne:
– Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa przez organy administracji rządowej i organy samorządu tery-torialnego (Dz.U. 2004 Nr 152 poz. 1599).
§ 1. Rozporządzenie określa:
1) warunki i tryb planowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obron-nych państwa, zwaobron-nych dalej „zadaniami obronnymi”, przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego.
– Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli wy-konywania zadań obronnych (Dz.U. 2004 Nr 16 poz. 151).
§ 1.1. Rozporządzenie określa:
1) zakres prowadzenia przez organy administracji rządowej i samorządu teryto-rialnego kontroli wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku obro-ny, zwanych dalej „zadaniami obronnymi”, planowanych i realizowanych przez jed-nostki organizacyjne i przedsiębiorców, zwanej dalej „kontrolą”.
W. Kitler, analizując problematykę pojęcia zadań obronnych, zaproponował defi-niowanie ich jako „część zadań z zakresu bezpieczeństwa narodowego, skonkretyzowane przedsięwzięcia realizowane przez Siły Zbrojne RP, organy władzy wykonawczej oraz inne organy i instytucje państwowe, przedsiębiorców, organizacje społeczne oraz po-szczególnych obywateli, związane z: przygotowaniem państwa do sprawnego działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa, kryzysu i wojny; realizacją określonych przedsięwzięć operacyjnych w tych warunkach, a także usuwaniem konsekwencji po zażegnaniu zagrożenia z przywróceniem stanu normalne-go funkcjonowania państwa włącznie”19.
Inne zaś pojęcie – „potrzeby obronne” – „będziemy rozumieć jako tę część potrzeb z zakresu bezpieczeństwa narodowego, dotyczącą oczekiwanych stanów zasobów ludz-kich, materialno-energetycznych, finansowych, informacyjnych oraz zdolności usługo-wych, niezbędną do utrzymania sprawności SOP i realizacji zadań obronnych, w czasie pokoju, w warunkach zagrożenia bezpieczeństwa narodowego i w czasie wojny, a także
w trakcie usuwania skutków po zażegnaniu zagrożenia, zmierzających do przywrócenia stanu normalnego funkcjonowania państwa”20.
Do zadań obronnych systemu bezpieczeństwa narodowego należą, zgodnie z po-działem dokonanym przez M. Kuliczkowskiego21:
1. Zadania obronne w sferze (dziedzinie) kierowania obronnością państwa. 2. Zadania obronne militarne.
3. Zadania obronne niemilitarne.
Zadania obronne realizowane w ramach przygotowań obronnych to „konkretne przedsięwzięcia planowane dla organów władzy wykonawczej oraz innych organów i in-stytucji państwowych, przedsiębiorców, organizacji społecznych oraz poszczególnych obywateli, związane z: przygotowaniem państwa do sprawnego działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa, kryzysu i wojny”22.