55ISBN 978-83-7658-694-6WARSZAWA 2017

4

Zintegrowany rozwój lokalny w kontekście zmian w relacjach wiejsko-miejskich

INSTYTUT EKONOMIKI ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ PAŃSTWOWY INSTYTUT BADAWCZY

Pantone 348C;

Pantone 382C;

Pantone 108 C.

MONOGRAFIE PROGRAMU WIELOLETNIEGO ISBN 978-83-7658-694-6 55

WARSZAWA 2017

MONOGRAFIE PROGRAMU WIELOLETNIEGO NR 55

Zintegrowany rozwój lokalny

w kontekście zmian

w relacjach wiejsko-miejskich

Zintegrowany rozwój lokalny w kontekście zmian w relacjach wiejsko-miejskich

Warszawa 2017 Autorzy:

dr inż. Paweł Chmieliński dr Michał Dudek dr inż. Bożena Karwat-Woźniak dr hab. Agnieszka Wrzochalska, prof. IERiGŻ-PIB

ROLNICTWO POLSKIE I UE 2020+

WYZWANIA, SZANSE, ZAGROŻENIA, PROPOZYCJE

Autorzy publikacji są pracownikami Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowego Instytutu Badawczego.

Niniejsza monografia powstaáa w ramach realizacji tematu drugiego Programu Wieloletniego 2015-2019 zatytuáowanego Polaryzacja spoáeczna a stabilnoĞü ekonomiczna w procesach rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich.

Swoim zakresem obejmuje dwa zadania badawcze:

Mechanizmy przezwyciĊĪania barier strukturalnych w rozwoju rodzinnych gospodarstw rolnych i obszarów wiejskich

oraz Przemiany gospodarki wiejskiej a programowanie polityki wobec wsi i rolnictwa.

Celem badania byáa ocena moĪliwoĞci wykorzystania zintegrowanego podejĞcia terytorialnego w realizacji polityki wobec wsi i rolnictwa w kontekĞcie przeobraĪeĔ demograficznych, zmian na wiejskim rynku pracy oraz zmian w systemach ĪywnoĞciowych.

Recenzenci:

Dr hab. àukasz Popáawski, prof. UE w Krakowie, prof. PWSZ w Sanoku Prof. dr Plamena Yovchevska, Agricultural Academy, Institute of Agricultural Economics (IAI), Sofia

Korekta

Katarzyna Mikulska

Redakcja techniczna Leszek ĝlipski

Projekt okáadki Leszek ĝlipski

ISBN 978-83-7658-694-6

Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ĩywnoĞciowej – PaĔstwowy Instytut Badawczy

ul. ĝwiĊtokrzyska 20, 00-002 Warszawa tel.: (22) 50 54 444

faks: (22) 50 54 757 e-mail: dw@ierigz.waw.pl http://www.ierigz.waw.pl

Spis treĞci

str.

WstĊp 7 Rozdziaá 1

Ocena moĪliwoĞci wykorzystania zintegrowanego podejĞcia terytorialnego w realizacji polityki wobec wsi i rolnictwa dr Michaá Dudek

11

1.1. Wprowadzenie 11

1.2. Zmiany w polityce spójnoĞci UE w kierunku zintegrowanego

podejĞcia terytorialnego 13

1.3. Zintegrowane podejĞcie terytorialne w polityce spójnoĞci UE:

definicje i zaáoĪenia 16

1.4. ħródáa teoretyczne zintegrowanego podejĞcia terytorialnego 20 1.5. Zintegrowane podejĞcie terytorialne a obszary wiejskie 23 1.6. Zintegrowane podejĞcie terytorialne w Polsce w latach 2014-2020 27 Rozdziaá 2

SprzedaĪ targowiskowa produktów rolno-spoĪywczych w kontekĞcie rozwoju lokalnych systemów ĪywnoĞciowych dr inĪ. Paweá ChmieliĔski

35

2.1. Wprowadzenie 35

2.2. SprzedaĪ detaliczna w systemie targowiskowym w Polsce

i wybranych krajach UE 39

2.3. Dziaáania polityki publicznej na rzecz rozwoju sprzedaĪy bezpoĞredniej i skracania áaĔcucha dostaw w rodzinnych gospodarstwa rolnych

49

Rozdziaá 3

Zmiany w rolniczym zatrudnieniu oraz uwarunkowania tego procesu

dr inĪ. BoĪena Karwat-WoĨniak

55

3.1. Wprowadzenie 55

3.2. Materiaá i metody 59

3.3. Zmiany w liczbie pracujących w sektorze rolnym 62

3.4. Uwarunkowania spadku zatrudnia w rolnictwie 69

3.4.1 Wybrane endogeniczne czynniki warunkujące dezagraryzacjĊ

zatrudnienia 69

3.4.2 Wybrane egzogeniczne czynniki warunkujące dezagraryzacjĊ

zatrudnienia 73

3.5. Procesy dezagraryzacji zatrudnienia w poszczególnych typach

indywidualnych gospodarstw rolnych 78

Rozdziaá 4

Wáączenie spoáeczne seniorów a rozwój lokalny obszarów wiejskich w Polsce

dr hab. Agnieszka Wrzochalska, prof. IERiGĩ-PIB

87

4.1. Wprowadzenie 87

4.2. Charakterystyka spoáeczno-demograficzna 87

4.3. ĝwiadczenia emerytalne, struktura wydatków oraz wyposaĪenie

gospodarstw domowych emerytów 94

4.4. Przykáadowe formy aktywizacji seniorów oraz wybrane programy

realizacji polityki senioralnej w Polsce 99

4.4.1 Uniwersytety Trzeciego Wieku 99

4.4.2 Wybrane projekty Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi 102 4.5. ZaangaĪowanie seniorów w prace wybranych organizacji na

obszarach wiejskich oraz aktywnoĞü polityczna i sportowa w Ğwietle badaĔ ankietowych IERiGĩ-PIB

104 4.6. Ograniczenia transportowe i dostĊpnoĞü przestrzenna do wybranych

placówek ochrony zdrowia oraz placówek kulturalnych w ankietowanych wsiach

111

4.6.1 MoĪliwoĞci transportu 111

4.6.2 Placówki ochrony zdrowia 113

4.6.3 Placówki kulturalne 115

Podsumowanie i wnioski 117

Literatura 125

WstĊp

Przy rozpatrywaniu zjawisk ze sfery spoáeczno-gospodarczej obecnie co- raz czĊĞciej przywoáywany jest termin zintegrowanie. OkreĞlenie to wykorzystu- je siĊ nierzadko w kontekĞcie wskazania poĪądanej charakterystyki czy sposobu funkcjonowania przedsiĊwziĊü i procesów, które mają sáuĪyü poprawie efek- tywnoĞci lub jakoĞci ich funkcjonowania. PojĊcie zintegrowania stosowane jest równieĪ szeroko w róĪnych kontekstach i znaczeniach w polityce regionalnej i rozwoju obszarów wiejskich. W tym przypadku wyznaczaü ma ono nie tylko filozofiĊ prowadzenia interwencji publicznej w wymiarze przestrzennym, ale takĪe ma dotyczyü nowych instrumentów jej realizacji. Niniejsza monografia ana- lizuje warunki, moĪliwoĞci i bariery rozwoju lokalnego w zakresie intensyfikacji sprzĊĪeĔ miĊdzy obszarami wiejskimi a miastami, definiowanymi przez zazna- czające siĊ na obszarach wiejskich istotne zjawiska spoáeczno-gospodarcze:

dezagraryzacji zatrudnienia, starzenia siĊ ludnoĞci oraz rozwoju lokalnych sys- temów ĪywnoĞciowych. Obok tych procesów szanse na zacieĞnienie relacji mo- tywowanych uzyskaniem obopólnych korzyĞci stanowi analizowany w publika- cji mechanizm polityki UE zwany zintegrowanym podejĞciem terytorialnym, realizowany takĪe w polityce rozwoju regionalnego w Polsce.

W pierwszej czĊĞci monografii opisano ewolucjĊ polityki spójnoĞci UE w kierunku zintegrowanego podejĞcia terytorialnego. NastĊpnie przedstawiono instrumenty realizacji zintegrowanego podejĞcia terytorialnego w polityce spój- noĞci UE na lata 2014-2020. Rozpatrywano w szczególnoĞci jeden mechanizm realizacji zintegrowanego podejĞcia terytorialnego, tj. zintegrowane inwestycje terytorialne (ZIT). NastĊpnie dokonano analizy znaczenia tego instrumentu w odniesieniu do rozwoju wsi. Przedstawiono równoczeĞnie wstĊpną ocenĊ do- tychczasowego stanu wdraĪania mechanizmów zintegrowanego podejĞcia, kon- centrując siĊ na ZIT. Ze wstĊpnych analiz wynikaáo, iĪ zintegrowane podejĞcie terytorialne stanowi istotny komponent polityki spójnoĞci UE wdraĪanej w la- tach 2014-2020, które moĪe przynieĞü nowe moĪliwoĞci dla rozwoju obszarów wiejskich, w szczególnoĞci w aspekcie tworzenia i poszerzania wielowymiaro- wych relacji wieĞ-miasto.

PodejĞcie do rozwoju lokalnego, mające na celu integracjĊ wszystkich uczestników Īycia spoáeczno-gospodarczego na danym terenie, bĊdzie w rosną- cym stopniu opieraü siĊ na dobrze rozwiniĊtej infrastrukturze sprzyjającej pro- cesom lokalnej cyrkulacji pieniądza. WaĪnym elementem tej infrastruktury, áą- czącym obszary wiejskie i miasta, stanowią targowiska, które stają siĊ na powrót coraz istotniejszym noĞnikiem lokalnego handlu towarami rolno-spoĪywczymi.

Dlatego w kolejnym rozdziale rozpoznano przemiany w strukturze oraz wyni-

kach ekonomicznych podmiotów gospodarczych zajmujących siĊ sprzedaĪą

bezpoĞrednią na targowiskach i straganach w Polsce i w wybranych krajach UE.

8

Analizy oparto na danych Eurostatu, dziĊki czemu metodologia zbierania da- nych umoĪliwiáa dokonanie porównaĔ miĊdzynarodowych. W rozdziale podjĊto równieĪ próbĊ okreĞlenie wpáywu polityki paĔstwa na zmiany jakoĞciowe i ilo- Ğciowe targowisk w Polsce.

Istotnym aspektem zmieniających siĊ powiązaĔ wiejsko-miejskich są przepáywy ludnoĞci. PrzyczynĊ tego procesu stanowią przemiany gospodarcze, a zwáaszcza te o charakterze strukturalnym. Powodują one, Īe wraz z rozwojem ekonomicznym maleje znaczenie rolnictwa jako miejsca pracy, co wpáywa na przeksztaácenia lokalnych rynków pracy, ale takĪe na przeobraĪenia funkcji wiejskich systemów spoáeczno-gospodarczych. Dlatego trzeci rozdziaá mono- grafii przedstawia wyniki analizy zmian w liczbie pracujących w polskim sekto- rze rolniczym, a takĪe w poziomie wykorzystania wiejskich i rolniczych zaso- bów pracy w pierwszych kilkunastu latach XXI wieku. W opracowaniu okreĞlo- no takĪe zróĪnicowanie tych procesów wedáug typów gospodarstw rolnych, jak równieĪ rozpoznano czynniki warunkujące odchodzenie ludnoĞci z rolnictwa do zajĊü nierolniczych.

Zmiany w kierunkach mobilnoĞci przestrzennej wyraĪające siĊ w rosnącej atrakcyjnoĞci osiedleĔczej obszarów wiejskich, a takĪe trendy demograficzne, polegające na przeobraĪaniu siĊ struktury wieku ludnoĞci, powodują, Īe dla ksztaátowania sprzyjających warunków zintegrowanego rozwoju lokalnego szczególnego znaczenia nabiera sytuacja osób starszych. Coraz wyraĨniej za- znacza siĊ potrzeba nie tylko zapewnienia odpowiedniej infrastruktury medycz- nej, ale takĪe koniecznoĞü podejmowania dziaáaĔ zorientowanych na wáączenie starszych mieszkaĔców wsi w Īycie spoáeczno-gospodarcze, a tym samym wy- korzystanie ich potencjaáu. W czwartym rozdziale analizowano przejawy ak- tywnoĞci seniorów oraz wybrane programy realizacji polityki senioralnej w Pol- sce. Zagadnienie wáączenia spoáecznego osób starszych omówiono na tle ich sytuacji ekonomiczniej oraz przemian demograficznych zaznaczających siĊ na obszarach wiejskich w kraju. Analizy oparto gáównie o dane statystyki masowej odnoszące siĊ do okresu 2007-2016 oraz informacje zaczerpniĊte z badaĔ ankie- towych IERiGĩ-PIB (Mapa).

Niniejsza monografia stanowi drugą z kolei publikacjĊ, która przedstawia

wyniki badaĔ prowadzonych w ramach tematu drugiego Programu Wieloletnie-

go 2015-2019 zatytuáowanego Polaryzacja spoáeczna a stabilnoĞü ekonomiczna

w procesach rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Prezentowane tu analizy

dotyczyáy realizacji dwóch zadaĔ badawczych: Mechanizmy przezwyciĊĪania

barier strukturalnych w rozwoju rodzinnych gospodarstw rolnych i obszarów

wiejskich (nr 4202) oraz Przemiany gospodarki wiejskiej a programowanie poli-

tyki wobec wsi i rolnictwa (nr 4203).

Mapa. PoáoĪenie wsi objĊtych badaniem ankietowym IERiGĩ-PIB w podziale regionalnym

Makroregiony:

Ğrodkowozachodni (województwa: kujawsko-pomorskie i wielkopolskie);

Ğrodkowowschodni (województwa: mazowieckie, lubelskie, áódzkie i podlaskie);

poáudniowo-wschodni (województwa: maáopolskie, podkarpackie, Ğląskie i ĞwiĊtokrzyskie);

poáudniowo-zachodni (województwa: dolnoĞląskie, lubuskie i opolskie);

póánocny (województwa: pomorskie, warmiĔsko-mazurskie i zachodniopomorskie).

ħródáo: na podstawie Ankiety IERiGĩ-PIB, 2011.

Rozdziaá 1

OCENA MOĩLIWOĝCI WYKORZYSTANIA ZINTEGROWANEGO PODEJĝCIA TERYTORIALNEGO W REALIZACJI POLITYKI

WOBEC WSI I ROLNICTWA

1.1. Wprowadzenie

W dyskusjach naukowych i eksperckich obecne są koncepcje wyznaczające wyraĨne linie podziaáu miĊdzy poszczególnymi terytoriami. Sytuują one obszary wiejskie jednoznacznie w przestrzeni, a takĪe w obrĊbie kategorii spoáecznych i ekonomicznych. W efekcie lokalizacja determinuje ksztaát wielu zjawisk, po- cząwszy od sposobów spoáecznego postrzegania wsi aĪ po ksztaát wiejskiej poli- tyki publicznej (O’Neil, 2011; Saraceno, 2013; BaĔski i Mazur, 2016). NiezaleĪ- nie jednak od klasyfikacji czy rozwaĪaĔ teoretycznych realne procesy sprawiają, Īe granice miĊdzy obszarami zurbanizowanymi a wiejskimi są od dawna coraz trudniej uchwytne. W skrajnych ujĊciach wieĞ bywa rozpatrywana jako wyobra- Īony lub kulturowy konstrukt, nieposiadający uniwersalnego wyróĪnika (Clocke, 2006; Marini i Mooney, 2006). JednoczeĞnie globalizacja oraz wywoáane zmia- nami technologicznymi malejące znaczenie odlegáoĞci przyczyniają siĊ do nara- stającej homogenizacji nastĊpującej w wielu wymiarach Īycia. Upodabnianie siĊ przestrzeni zaznacza siĊ jednak wraz z narastającym róĪnicowaniem siĊ charakte- rystyk i funkcji spoáeczno-gospodarczych poszczególnych obszarów.

NiezaleĪnie od akcentowania malejącego znaczenia dystansu fizycznego podziaáowi na tereny wiejskie i zurbanizowane przypisuje siĊ nadal istotne zna- czenie. Wynika to po czĊĞci z faktu utrwalenia siĊ instytucjonalnej organizacji przestrzeni, odmiennoĞci warunków naturalnych czy róĪnic w formach i sposo- bach aktywnoĞci gospodarczej ludnoĞci zamieszkującej dane tereny. Obok Ğro- dowiska przyrodniczego jako istotny atrybut obszarów wiejskich przywoáywany jest nadal fakt ich niewielkiego zaludnienia, który stanowi waĪny wyznacznik procesów spoáecznych i ekonomicznych, okreĞlający potencjaá, potrzeby, pro- blemy i cele rozwojowe okreĞlonej jednostki terytorialnej (Green, 2016). Wy- róĪnionym cechom specyficznym wsi towarzyszy ich róĪnorodnoĞü, której jed- nym z przejawów, a jednoczeĞnie uwarunkowaĔ jest lokalizacja geograficzna.

PoáoĪenie moĪe mieü znaczenie ze wzglĊdu na dostĊp do zasobów przyrodni- czych oraz inicjowanie i rozwój związków z miastami i innymi oĞrodkami.

OkreĞlone usytuowanie przestrzenne stanowi waĪny czynnik ksztaátowania rela- cji wsi z otoczeniem i ma wpáyw na poziom oraz jakoĞü Īycia jej mieszkaĔców.

Jednak coraz czĊĞciej na róĪnorodne efekty wiejsko-miejskich wspóázaleĪnoĞci

12

wiĊkszy wpáyw mają warunki i jakoĞü tych wiĊzi niĪ sam dystans geograficzny (OECD, 2013; Woods i inni, 2015; Weber i Freshwater, 2016).

Odchodzenie od podejĞcia do terytoriów przez pryzmat granic na rzecz ich funkcji, specjalizacji, powiązaĔ, potencjaáów i barier rozwojowych znajduje coraz czĊĞciej wyraz w polityce gospodarczej i regionalnej. Tendencja ta doty- czy równieĪ polityki UE, a zwáaszcza polityki spójnoĞci oraz WPR. Obszary wiejskie w Europie podlegają od dawna gáĊbokim przemianom i są znacząco zróĪnicowane. Biorąc pod uwagĊ mnogoĞü wyzwaĔ, problemów oraz záoĪonoĞü sytuacji na poszczególnych terenach jako odpowiednie z punktu widzenia poli- tyki wobec wsi i rolnictwa wskazuje siĊ podejĞcie oparte na paradygmacie neo- endogenicznym, gdzie tworzone lokalnie programy i projekty rozwojowe bazują na wsparciu, doradztwie wiedzy oraz strategiach generowanych na szczeblu re- gionalnym i centralnym (Copus i inni, 2011). Obecnie szeroko dyskutowany jest postulat wiejskiej polityki rozwoju, uwzglĊdniającej odpowiednio ukierunkowa- ne programy horyzontalne z przedsiĊwziĊciami oddolnymi. W kontekĞcie pro- jektowania polityki spójnoĞci i WPR oraz systemów ich wdraĪania sugerowane jest odejĞcie od wsparcia jako rekompensaty dla terenów o niĪszej konkurencyj- noĞci na wspólnym rynku i alokacji wynikającej z „obiektywnego” zapotrzebo- wania, na rzecz wzmacniania potencjalnie wszystkich zainteresowanych jedno- stek lokalnych i regionalnych, zdolnych do samodzielnego ksztaátowania wáa- snej sytuacji w oparciu o posiadane zasoby materialne, intelektualne i spoáeczne, a przede wszystkim na powiązaniach z innymi oĞrodkami (Copus i inni, 2011).

Tej optyce towarzyszy przekonanie o skutecznoĞci interwencji skonsolidowanej finansowo oraz bazującej na prostych zasadach i celach.

UwaĪa siĊ, Īe nowe moĪliwoĞci intensyfikacji sprzĊĪeĔ miĊdzy obszarami wiejskimi a miastami, okreĞlonymi bardziej na gruncie zaleĪnoĞci funkcjonalnych niĪ klasyfikacji administracyjnych, daje polityka rozwoju UE przewidziana na lata 2014-2020 (NurzyĔska, 2014). Szanse na zacieĞnienie kontaktów motywo- wanych uzyskaniem obopólnych korzyĞci wyraĪaü siĊ mają m.in. poprzez wzglĊdnie gáĊbszą decentralizacjĊ wydatkowania Ğrodków z funduszy struktural- nych, wspieranie wspóápracy miĊdzy samorządami oraz koncentracjĊ tematyczną interwencji. Mechanizmem polityki UE w obrĊbie którego realizowane są wy- mienione postulaty jest zintegrowane podejĞcie terytorialne

, a zwáaszcza instru- menty okreĞlane mianem ZIT (zintegrowane inwestycje terytorialne) oraz rozwój lokalny kierowany przez spoáecznoĞü (RLKS) (Kozak, 2016a). Celem rozdziaáu byáa ogólna analiza i ocena koncepcji zintegrowanego podejĞcia terytorialnego

1 W caáym tekĞcie zintegrowane podejĞcie terytorialne okreĞla siĊ wymiennie jako instrument, mechanizm, narzĊdzie lub koncepcjĊ. W opracowaniu wykorzystuje siĊ takĪe skrótowe okre- Ğlenie zintegrowane podejĞcie.

w polityce UE z punktu widzenia moĪliwoĞci rozwoju wsi i rolnictwa. W dalszej czĊĞci rozdziaáu opisano zmiany w polityce spójnoĞci UE w kierunku zintegro- wanego podejĞcia terytorialnego oraz istotĊ tego mechanizmu. Koncepcje tĊ sta- rano siĊ przedstawiü na tle wybranych teorii rozwoju regionalnego i spoáecznego.

W rozwaĪaniach przedstawiono dotychczasowy stan i perspektywy funkcjonowa- nia ZIT oraz RLKS w kontekĞcie wspierania rozwoju obszarów wiejskich. Na potrzeby opracowania analizowano treĞü strategii, dokumentów prawnych zwią- zanych z wdraĪaniem polityki spójnoĞci UE w latach 2014-2020, literaturĊ przedmiotu oraz informacje publikowane przez instytucje publiczne.

1.2. Zmiany w polityce spójnoĞci UE w kierunku zintegrowanego podejĞcia terytorialnego

Nowa filozofia polityki regionalnej obejmująca rozwiązania zintegrowanego podejĞcia terytorialnego byáa wypracowywana w UE na dáugo przed rozpoczĊciem wdraĪania wieloletnich ram finansowych z lat 2014-2020. Istotnymi w jej ksztaá- towaniu byáy inicjatywy skierowane do typowo miejskich i wiejskich obszarów, takie jak URBAN czy LEADER (rysunek 1.1). Wiele doĞwiadczeĔ zebranych w róĪnych paĔstwach czáonkowskich w latach 90. XX wieku przy realizacji tych przedsiĊwziĊü pokazaáo pozytywne efekty projektów wspieranych z zewnątrz, któ- re byáy przygotowywane przez lokalne spoáecznoĞci w oparciu o wáasne strategie i potencjaá

. Od samego początku polityka spójnoĞci miaáa komponent wiejski i miejski, charakteryzujący siĊ wzglĊdną elastycznoĞcią, integracją tematyczną i wspomaganiem procesów oddolnych (Bryden i inni, 2011). Z czasem jednak przedsiĊwziĊcia rozwoju lokalnego zakorzeniono ĞciĞlej w politykĊ strukturalną i rolną, które byáy nastawione gáównie na bezpoĞrednie wsparcie podmiotów go- spodarczych, infrastruktury technicznej oraz redystrybucjĊ Ğrodków finansowych ukierunkowanych na realizacjĊ ogólnych i trudnych do osiągniĊcia celów traktato- wych związanych ze spójnoĞcią

. WiĊkszoĞü pomocy z budĪetu UE alokowano do

2 W przypadku przedsiĊwziĊü wdraĪanych w latach 1989-1999 w miastach europejskich reali- zowano Miejskie Projekty PilotaĪowe, a w okresie miĊdzy 1994 a 2006 inicjatywĊ URBAN (Inicjatywa Wspólnotowa Dotycząca Obszarów Miejskich). Na bazie tych doĞwiadczeĔ wáą- czano politykĊ miejską do gáównego nurtu polityki UE, co przeáoĪyáo siĊ na nowe moĪliwoĞci wspierania rozwoju oĞrodków zurbanizowanych w ramach krajowych i regionalnych progra- mów operacyjnych z funduszy europejskich (Polityka regionalna…, 2010). Z kolei w ramach inicjatywy LEADER funkcjonującej od 1991 roku z sukcesem udaáo siĊ zaangaĪowaü miesz- kaĔców wsi reprezentujących róĪne Ğrodowiska w zintegrowane i wielosektorowe projekty, które bazowaáy na wspóápracy i byáy opracowane z wykorzystaniem oryginalnej metody poli- tyki rozwoju lokalnego (Ray, 1997; OECD, 2006).

3 Zapisy Traktatu LizboĔskiego wprowadziáy promowanie spójnoĞci terytorialnej, ekono- micznej i spoáecznej jako zadanie UE (art. 3 Traktatu o UE). DziedzinĊ spójnoĞci wyznaczono jako kompetencjĊ dzieloną miĊdzy UE i paĔstwa czáonkowskie (art. 2 Traktatu o Funkcjono-

14

krajów i regionów, a jej rozdysponowanie powierzano przede wszystkim rządom centralnym. Wsparcie zwykle w formie dotacji docieraáo do wyraĨnie okreĞlonych branĪ i jednostek administracyjnych. Przekáadaáo siĊ to na trudnoĞci z realizacją przedsiĊwziĊü na szczeblu lokalnym, ze wzglĊdu na niewielkie dopasowanie do potrzeb, potencjaáu i problemów poszczególnych obszarów (Grosse, 2008). System organizacyjny polityki spójnoĞci i WPR nie sprzyjaá ponadto dostatecznie rozwo- jowi wspóápracy i wzajemnego zaufania miĊdzy beneficjentami oraz rzeczywistej realizacji zakáadanych celów (McCann, 2015).

Na niezadowalające efekty polityki spójnoĞci i polityki rolnej UE naáoĪyáy siĊ negatywne konsekwencje kryzysu gospodarczego, co jednoczeĞnie zdynami- zowaáo debatĊ na temat przyszáoĞci spójnoĞci terytorialnej. Jej rezultatem byáo za- akcentowanie orientacji wobec interwencji publicznej jako dziaáania odnoszącego siĊ do konkretnego obszaru (place-based approach)

.

Istotny z punktu widzenia nowego ksztaátu polityki spójnoĞci byá postulat wskazujący na potrzebĊ koncentracji unijnych i krajowych Ğrodków publicznych na niewielkiej liczbie wspólnych priorytetów

, jak równieĪ dostosowania projek- towanych instrumentów do aktualnie deklarowanych i najwaĪniejszych zadaĔ UE (rysunek 1.1).

Odzwierciedleniem zmiany nastawienia do polityki spójnoĞci byáa takĪe strategia Europa 2020, dokument zawierający priorytety UE na lata 2014-2020 do- tyczące inteligentnego, zrównowaĪonego i sprzyjającego wáączeniu spoáecznemu wzrostu gospodarczego. WĞród sposobów realizacji ogólnych celów wskazano bowiem podejĞcie tematyczne (zintegrowane wytyczne) sáuĪące osiągniĊciu kon- kretnych wskaĨników związanych z rynkiem pracy, dziaáalnoĞcią badawczo- rozwojową, energetyką, edukacją i warunkami Īycia

(Europa 2020, 2010).

waniu UE), co miaáo implikacje dla procesu podejmowania decyzji i zakresu interwencji pu- blicznej. TrudnoĞü oceny stopnia realizacji tych priorytetów wiązaáa siĊ po czĊĞci z niedostat- kiem danych i informacji odnoĞnie realizacji projektów, zwáaszcza na szczeblu lokalnym (McCann, 2015).

4 Istotna dla ksztaátu polityki spójnoĞci z okresu 2014-2020 byáa Zielona ksiĊga w sprawie spójnoĞci terytorialnej, podkreĞlająca potrzebĊ zintegrowanego podejĞcia do rozwiązywania problemów gospodarczych oraz dokument opublikowany w 2009 roku, zwany Raportem Bar- ki. W tym ostatnim zawarto analizy dotychczasowych efektów funkcjonowania polityki spój- noĞci UE oraz sformuáowano liczne rekomendacje. Dotyczyáy one m.in. dokáadnego wskazy- wania celów interwencji oraz optymalnych ram instytucjonalnych ich osiągania w postaci wielopoziomowego zarządzania, jak równieĪ koniecznoĞci zwiĊkszenia roli wáadz lokalnych w tworzeniu dóbr publicznych (Zielona ksiĊga…, 2008, Barca, 2009).

5 RekomendacjĊ odnoĞnie do skupienia pomocy finansowej na niewielkiej liczbie zadaĔ za- wieraá m.in. szósty raport kohezyjny (Inwestycje na rzecz…, 2014).

6 Cele te dotyczą: zwiĊkszenia stopy zatrudnienia osób w wieku 20-64 lata z 69 do 75%;

utrzymania nakáadów na badania i rozwój w wysokoĞci 3% PKB, ograniczenia emisji dwu- tlenku wĊgla o 20% w porównaniu z poziomem z 1990 r., zwiĊkszenie udziaáu odnawialnych Ĩródeá energii w caákowitym zuĪyciu energii do 20% oraz zwiĊkszenie efektywnoĞci jej zuĪy- cia o 20%, ograniczenie odsetka osób przedwczeĞnie koĔczących naukĊ do 10%, wzrost od-

Rysunek 1.1. Ksztaátowanie siĊ polityki spójnoĞci UE w kierunku zintegrowanego podejĞcia terytorialnego

1989-1999

realizacja Miejskich Programów PilotaĪowych w miastach europejskich

początek inicjatywy LEADER

URBAN – Inicjatywa Wspólnotowa dotycząca Obszarów Miejskich

podpisanie i ratyfikowanie Traktatu LizboĔskiego okreĞlającego spójnoĞü jako jeden z celów UE

2007

początek kryzysu gospodarczego i kryzysu w strefie euro

Zielona ksiĊga w sprawie spójnoĞci terytorialnej oraz raport F. Barki – rekomendacje dotyczące przyszáej polityki spójnoĞci

2010

Strategia Europa 2020 – wyznaczenie ogólnych i mierzalnych celów UE

Agenda Terytorialna UE 2020 i okreĞlenie kierunków dziaáania w rozwoju przestrzennym

2013

opublikowanie rozporządzeĔ dotyczących polityki spójnoĞci obejmujących przepisy m.in. dotyczące ZIT i RLKS

ħródáo: opracowanie wáasne.

Gáównym instrumentem realizacji tych celów uczyniono fundusze struk- turalne, WPR i programy ramowe nastawione na promowanie miĊkkich deter- minant rozwoju, takich jak innowacje, umiejĊtnoĞci, badania. Realizacji zadaĔ UE miaáy ponadto sprzyjaü inicjatywy przewodnie bezpoĞrednio odnoszące siĊ do zamierzeĔ okreĞlonych w strategii

.

Skupienie Ğrodków publicznych na osiągniĊciu niewielkiej liczby precy- zyjnie okreĞlonych celów rozwojowych uzupeániono w dalszej kolejnoĞci

setka osób w wieku 30-34 lata posiadających wyksztaácenie wyĪsze do 40%, zmniejszenie udziaáu osób znajdujących siĊ poniĪej krajowej granicy ubóstwa o 25% (Europa 2020, 2010).

7 Realizacji zadaĔ mają sprzyjaü wskazane inicjatywy przewodnie bezpoĞrednio odnoszące siĊ do zamierzeĔ okreĞlonych w strategii na lata 2014-2020. UE okreĞliáa nastĊpujące inicja- tywy przewodnie: Unia Innowacji, MáodzieĪ w drodze, Europejska Agenda Cyfrowa, Europa efektywnie korzystająca z zasobów, Polityka przemysáowa w erze globalizacji, Program na rzecz nowych umiejĊtnoĞci i zatrudnienia oraz Europejski Program Walki z Ubóstwem (Euro- pa 2020, 2010).

16

o podkreĞlenie wymiaru terytorialnego w projektowanej polityce (rysunek 1.1).

Aspekt przestrzenny miaá odgrywaü wzglĊdnie wiĊkszą niĪ dotychczas rolĊ, za- równo w odniesieniu do poziomu i sposobu podejmowania decyzji (wspóápraca, koordynacja dziaáaĔ), jak równieĪ dziedziny zaangaĪowania wáadz

(Bohme i inni, 2011). Ze wzglĊdu na zaznaczanie siĊ problemów o charakterze global- nym (migracje, zmiany klimatyczne, zanieczyszczenie Ğrodowiska) dostrzeĪono koniecznoĞü wypracowania sposobu ich rozwiązywania we wszystkich regio- nach UE, niezaleĪnie od poziomu rozwoju gospodarczego. OĞrodkami wzrostu i spójnoĞci przestrzennej uczyniono przede wszystkim miasta, gdzie rekomen- dowano zastosowanie zintegrowanego i wielopoziomowego podejĞcia do roz- woju (Inwestycje na rzecz…, 2014). W ramach polityki spójnoĞci 2014-2020 wáadzom miejskim powierzono znaczące kompetencje i Ğrodki finansowe w decydowaniu o kierunkach interwencji oraz zaproponowano nowe mechani- zmy jej wdraĪania w formie ZIT, operacji zintegrowanych i RLKS. WdraĪanie tych przedsiĊwziĊü ma mieü korzystny wpáyw takĪe na strefy podmiejskie i ob- szary funkcjonalne, bĊdące terenami wiejskimi. Dla realizacji zasady zintegro- wanego podejĞcia terytorialnego w polityce spójnoĞci istotny bĊdzie w szcze- gólnoĞci rozwój powiązaĔ i wspóázaleĪnoĞci miĊdzy tymi obszarami.

1.3. Zintegrowane podejĞcie terytorialne w polityce spójnoĞci UE: definicje i zaáoĪenia

Nie ma jednoznacznej definicji zintegrowanego podejĞcia terytorialnego w dokumentach strategicznych i w prawie UE. OkreĞlenie to przytaczane jest czĊ- sto i przybiera róĪne znaczenia

. Zintegrowane podejĞcie terytorialne rozumie siĊ zazwyczaj w szerokim i wąskim sensie. W tym pierwszym ujĊciu stanowi ono filozofiĊ prowadzenia interwencji publicznej, a zwáaszcza polityki regionalnej, której celem jest rozwiązywanie zdefiniowanych problemów spoáeczno- -gospodarczych w sposób caáoĞciowy (nie sektorowy), z wykorzystaniem skumu- lowanych Ğrodków finansowych i na moĪliwie najniĪszym szczeblu podziaáu ad- ministracyjnego. Innymi sáowy, zintegrowane podejĞcie obejmuje zasady polityki regionalnej dotyczące koncentracji tematycznej, finansowej i decentralizacji za-

8 W 2011 roku ministrowie paĔstw czáonkowskich odpowiedzialni za planowanie przestrzen- ne i rozwój regionalny przyjĊli dokument ramowy Agenda Terytorialna UE 2020, który wy- znaczaá kierunki dziaáania w rozwoju przestrzennym (Agenda Terytorialna…, 2011).

9 Przykáadowo w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020 zintegrowane podej- Ğcie terytorialne zdefiniowano jako zasadĊ polityki regionalnej 1. ukierunkowaną na wykorzy- stanie potencjaáu, zasobów terytorialnych i wiedzy; 2. umoĪliwiającą realizacjĊ interwencji odpowiadających na wyzwania rozwojowe, a jednoczeĞnie precyzyjnie dostosowanych do lokalnych uwarunkowaĔ (Krajowa Strategia Rozwoju…, 2010).

rządzania

. Pierwsza z zasad oznacza dostarczenie odbiorcom skupionych i sko- ordynowanych dóbr oraz usáug publicznych (przy pomocy miĊkkich i twardych instrumentów), co ma spowodowaü ujawnienie siĊ pozytywnych efektów ze- wnĊtrznych w postaci trwaáoĞci i skutecznoĞci interwencji. Zintegrowane podej- Ğcie terytorialne dotyczy równieĪ koherencji miĊdzy celami prowadzonej polityki a Ğrodkami przeznaczonymi na ich realizacjĊ. Aspekt przestrzenny zintegrowane- go podejĞcia terytorialnego implikuje dostosowanie realizowanych przedsiĊwziĊü do sytuacji jednostki terytorialnej (placed-based approach), obejmującej jej po- trzeby, problemy i potencjaá. W tym kontekĞcie waĪnym aspektem zintegrowane- go podejĞcia terytorialnego jest wáączenie róĪnych podmiotów w proces rządzenia (multi-level governance), jak równieĪ promowanie wspóápracy pomiĊdzy jed- nostkami administracji lokalnej poprzez wdraĪanie wspólnych przedsiĊwziĊü.

Kooperacja na szczeblu lokalnym ma sáuĪyü tworzeniu nowych powiązaĔ i krea- cji wartoĞci dodanej. Wszystkie wymienione elementy mają sáuĪyü zwiĊkszeniu skutecznoĞci i efektywnoĞci podejmowanych dziaáaĔ.

Zintegrowane podejĞcie terytorialne sensu stricto dotyczy konkretnych narzĊdzi polityki spójnoĞci UE. W prawie unijnym wyróĪnione są trzy instru- menty zintegrowanego podejĞcia terytorialnego: ZIT, inne operacje zintegrowa- ne oraz RLKS. NarzĊdzia te uregulowano na poziomie legislacji UE i prawo- dawstwa krajowego. RóĪnią siĊ one pod wzglĊdem gáównego obszaru przezna- czenia, sposobu zarządzania, funkcjonowania i nadzoru, a takĪe wielkoĞci i rodzaju gáównego Ĩródáa finansowania (tabela 1.1).

W ramach ZIT mieszczą siĊ instrumenty wspierające zrównowaĪony rozwój obszarów miejskich oraz instrumenty wspierające róĪne obszary, w tym miejskie. Ksztaát tego pierwszego narzĊdzia reguluje art. 7 rozporządzenia o Eu- ropejskim Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Przewiduje on delegacjĊ zadaĔ na wáadze miejskie, związane przynajmniej z wyborem projektów do rea- lizacji. Ogólnym celem mechanizmu jest zrównowaĪony rozwój obszarów miej- skich, który wdraĪa siĊ za pomocą inwestycji, odrĊbnej osi priorytetowej lub programem operacyjnym (podejĞcie odgórne).

10 Po raz pierwszy dla realizacji celów strategicznych UE, wyznaczonych w dokumencie Eu- ropa 2020, stworzono mechanizm poáączonych funduszy dla ich realizacji, tj. Europejskie Fundusze Spoáeczne i Inwestycyjne (EFSI). Wybrane obszary interwencji w postaci jedenastu celów tematycznych finansowane są ze Ğrodków dwóch funduszy. Cel 1 dotyczący badaĔ naukowych, innowacji, konkurencyjnoĞci firm i technologii informacyjno-komunikacyjnych finansowany jest tylko z EFRR. Z kolei realizacja celów 4-7 o znaczeniu regionalnym i lokal- nym, komplementarnych do interwencji EFS finansowana jest przez EFRR. Z kolei w przy- padku celów 8-10 za poĞrednictwem EFRR wspierane są przedsiĊwziĊcia infrastrukturalne, uzupeániające dziaáania finansowane z EFS. Cel 11 odnoszący siĊ do usprawnienia funkcjo- nowania administracji publicznej wspierany jest przez EFS.

18

Tabela 1.1. Zintegrowane inwestycje terytorialne a rozwój lokalny kierowany przez spoáecznoĞü – porównanie

Zintegrowane Inwestycje Terytorialne Rozwój lokalny kierowany przez spoáecznoĞü

obszar subregion (miasta lub inaczej zdefinio- wane tereny) i miasto miejskie ZIT obejmują wiĊkszoĞü

obszaru miasta

zazwyczaj zasada jeden ZIT jedno mia- sto

subregion (miasto, wieĞ) miejski RLKS dotyczy czĊsto takĪe

stref podmiejskich moĪliwoĞü istnienia wielu RLKS

w jednym mieĞcie

podejĞcie w wiĊkszym stopniu odgórne dobrowolnoĞü realizacji

oddolne

obowiązkowe przy korzystaniu z EFRROW

finansowanie

znaczące finansowanie wsparcie z EFRR i EFS ZIT áączy finansowanie z wielu prioryte-

tów lub z jednego lub wielu programów operacyjnych

niĪszy poziom finasowania wsparcie gáównie z EFRROW i EFMiR, RLKS programowany w obrĊbie jed-

nego priorytetu RLKS wspierany z EFRR i EFS w ramach celu tematycznego nr 9

koszty administracyjne do 25%

wsparcia publicznego ogóáem

funkcjonowanie

kryteria wyboru ZIT ustala paĔstwo czáonkowskie

warunek posiadania strategii ZIT tryb wyboru projektów konkursowy lub

pozakonkursowy

kryteria wyboru LSR ustala paĔstwo czáonkowskie

wymóg posiadania LSR projekty wybiera komitet powoáany

przez instytucjĊ zarządzającą

zarządzanie

wdraĪanie przez instytucjĊ zarządzającą lub delegowanie do instytucji poĞredni-

czącej (przy miejskich ZIT operacje

wdraĪaü powinny wáadze miasta) LGD

podejmowanie decyzji i kontrola

monitorowanie przez instytucjĊ zarzą- dzającą

duĪa rola sektora publicznego

jedna grupa interesu lub sektor pu- bliczny nie moĪe dysponowaü

wiĊcej niĪ 49% gáosów znacząca rola LGD przy wyborze projektów i raportowaniu wyników ħródáo: opracowanie skrócone na podstawie: (van der Zwet i inni, 2014).

Alokacja w ramach art. 7 EFRR obejmuje gáównie cel tematyczny polity-

ki spójnoĞci związany ze wspieraniem przejĞcia na gospodarkĊ niskoemisyjną

wszystkich sektorów, zachowaniem i ochroną Ğrodowiska oraz efektywnym go-

spodarowania zasobami, jak równieĪ cel dotyczący wáączenia spoáecznego oraz

walki z ubóstwem (czyli cele nr 4, 6 i 9). ZIT wspierające róĪne obszary, w tym

miejskie uregulowano w art. 36 rozporządzenia ogólnego

. Warunkiem jest w tym przypadku objĊcie tego terenu realizacją strategii bądĨ paktem terytorial- nym. Do innych operacji zintegrowanych zalicza siĊ odrĊbną oĞ priorytetową lub program operacyjny wspierający zrównowaĪony rozwój obszarów miejskich (art. 7 EFRR), inne zintegrowane podejĞcia do rozwoju obszarów miejskich, miejsko-wiejskich i wiejskich, np. wsparcie obszarów strategicznej interwencji (OSI) oraz zintegrowane podejĞcie do rozwoju obszarów wiejskich (àukaszewska- -Krawiec, 2015).

Trzeci mechanizm zintegrowanego podejĞcia terytorialnego stanowi RLKS

. NarzĊdzie to implementuje siĊ za pomocą wielosektorowych, zinte- growanych i dopasowanych do okreĞlonego obszaru sub-regionalnego strategii rozwojowych. Jego wykorzystanie stanowi reguáĊ w odniesieniu do WPR (min.

5% Ğrodków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, EFRROW), a dobrowolne w przypadku polityki spójnoĞci (Europej- ski Fundusz Spoáeczny, EFS i EFRR) i polityki morskiej i rybackiej (Europejski Fundusz Morski i Rybacki). RLKS zachĊcaü ma spoáecznoĞci lokalne do dziaáaĔ na rzecz swojego obszaru zamieszkania, aktywnoĞci obywatelskiej i wáączania siĊ w realizacjĊ celów polityki rozwoju (instrument oddolny). Beneficjentami tego instrumentu są Lokalne Grupy Dziaáania (LGD), które funkcjonują w opar- ciu o Lokalne Strategie Rozwoju (LSR). Kryteria wyboru LSR okreĞlają paĔ- stwa czáonkowskie (tabela 1.1)

Szacuje siĊ, Īe w okresie 2014-2020 w ramach polityki spójnoĞci UE na mechanizm zintegrowanego podejĞcia terytorialnego przeznaczona jest kwota 15 mld euro, czyli okoáo 5% caákowitego budĪetu tej polityki

(Sprawozda- nie…, 2016). WiĊkszoĞü Ğrodków na tĊ inicjatywĊ wydatkuje siĊ z EFRR (82%), a pozostaáa czĊĞü pochodzi z EFS (14%) i Funduszu SpójnoĞci (FS) (4%) (àuka- szewska-Krawiec, 2015). ZIT wdraĪa 20 paĔstw czáonkowskich UE, z czego wiĊkszoĞü kieruje te przedsiĊwziĊcia na tereny miejskie

. Z kolei RLKS oparty jest gáównie na programie LEADER przewidzianym w obrĊbie drugiego filara WPR, finansowanego z EFRROW, gdzie stosowanie tego instrumentu stanowi warunek konieczny korzystania ze Ğrodków finansowych wspomnianego fundu-

11 Chodzi o rozporządzenie nr 1303/2013. W tej formie ZIT realizowany jest w 14 paĔstwach, w tym równieĪ w Polsce (àukaszewska-Krawiec, 2015).

12 BudĪet przeznaczony na RLKS w caáej UE stanowi 6% wszystkich Ğrodków zaplanowa- nych na realizacjĊ zintegrowanego podejĞcia terytorialnego w latach 2014-2020 (àukaszewska- -Krawiec, 2015).

13 W rozporządzeniu 1301/2013 przewidziano w nim wymóg dla paĔstwa czáonkowskiego, aby na cel zrównowaĪonego rozwoju obszarów miejskich przeznaczono co najmniej 5% alo- kacji EFRR dla kraju

14 Specjalny program operacyjny na podstawie art. 7 EFRR stworzono w UE dla Brukseli, Sztokholmu oraz wáoskiego programu dla metropolii (àukaszewska-Krawiec, 2015).

20

szu. Z RLKS jako narzĊdzia polityki spójnoĞci korzysta 17 paĔstw czáonkow- skich (Sprawozdanie…, 2016). NajczĊĞciej finansuje siĊ go z budĪetu EFRR i EFS (11 krajów), rzadziej wyáącznie z EFS (4 paĔstwa). W przypadku Litwy finansowanie RLKS ma miejsce wyáącznie z EFS, a w przypadku Szwecji stwo- rzono oddzielny program operacyjny (àukaszewska-Krawiec, 2015).

1.4. ħródáa teoretyczne zintegrowanego podejĞcia terytorialnego

Kwestia przyczyn przestrzennego zróĪnicowania poziomu rozwoju go- spodarczego stanowi jedno z kluczowych pytaĔ, na które próby odpowiedzi formuáowane są w teoriach rozwoju regionalnego i lokalnego

. NiezaleĪnie od wątpliwoĞci związanych z moĪliwoĞcią oddziaáywania na trajektorie sytuacji ekonomicznej

odmiennoĞci miĊdzy obszarami pod tym wzglĊdem przypisuje siĊ zasadniczo uwarunkowaniom zewnĊtrznym bądĨ czynnikom tkwiącym we- wnątrz danej jednostki przestrzennej. Identyfikacja Ĩródeá dysproporcji teryto- rialnych pozwala na okreĞlenie kierunków zmian spoáeczno-ekonomicznych w przyszáoĞci, a takĪe umoĪliwia wyznaczenie zadaĔ i metod dla polityki pu- blicznej w dziedzinie rozwoju okreĞlonych obszarów.

NaleĪy zaáoĪyü, iĪ u podstaw zintegrowanego podejĞcia terytorialnego le- Īą elementy róĪnych koncepcji rozwoju regionalnego i spoáecznego (rysunek 1.2). Sam opisywany mechanizm jako narzĊdzie polityki nie wyjaĞnia przyczyn róĪnic przestrzennych. Z definicji uznaje on jednak moĪliwoĞü wpáywania na poáoĪenie gospodarcze regionu czy spoáecznoĞci lokalnej, bądĨ teĪ zakáada ist- nienie szans na uaktywnienie poĪądanych procesów. W Ğwietle koncepcji zinte- growanego podejĞcia zrównowaĪony rozwój danego obszaru nie moĪe zatem dokonywaü siĊ samorzutnie, tak jak akcentują to stanowiska oparte na ekonomii neoklasycznej czy teorie polaryzacji. Dla osiągniĊcia obranego celu niezbĊdne jest bowiem, zgodnie z opisywaną orientacją, zaoferowanie pomocy rozwojowej z zewnątrz. W zaáoĪeniu zintegrowanego podejĞcia terytorialnego ma ona byü skupiona na konkretnej dziedzinie i wystarczająco duĪa. Jej Ğwiadczenie obej- mowaü powinno nie tylko Ğrodki finansowe na realizacjĊ projektów, ale takĪe budowĊ systemu instytucjonalnego wyznaczającego cele i warunki przyznania pomocy. Dodatkowo wsparcie musi byü skupione raczej na przedsiĊwziĊciach mogących wykreowaü efekty podaĪowe w gospodarce regionu czy gminy po- przez realizowanie nakáadów na kapitaá rzeczowy i ludzki.

15 Przy tworzeniu tego podrozdziaáu wykorzystano uwagi i Ĩródáa literaturowe wskazane przez pana Adama Drabenta, za które autor tekstu niniejszym dziĊkuje.

16 Zakáada siĊ bowiem, Īe poziom rozwoju gospodarczego wynika z procesów dáugiego trwa- nia, a wpáyw polityki regionalnej na postĊp ekonomiczny jest ograniczony. Dlatego gáównym zadaniem wáadzy publicznej powinno byü tworzenie otoczenia instytucjonalnego sprzyjające- go wspóápracy, innowacjom czy aktywnoĞci ekonomicznej (Gorzelak, 2009; Baum, 2012).

Rysunek 1.2. Wybrane Ĩródáa teoretyczne koncepcji zintegrowanego podejĞcia terytorialnego

ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie: (Wójcik, 2011; Baum, 2012).

Opisane wáaĞciwoĞci koncepcji polityki regionalnej bazującej na zasilaniu páynącym z otoczenia sytuują mechanizm zintegrowanego podejĞcia terytorial- nego blisko teorii rozwoju egzogenicznego. JednakĪe wydaje siĊ, Īe obok uzna- nia istotnoĞci zewnĊtrznych Ĩródeá pomocy w kreowaniu rozwoju, w zintegro- wanym podejĞciu akcentowana jest waga specyfiki i charakterystyk konkretnej jednostki przestrzennej. Sądzi siĊ bowiem, Īe tereny znacząco róĪnią siĊ od sie- bie w wielu wymiarach, a zastosowanie jednakowych narzĊdzi do wszystkich przypadków nie przyniesie oczekiwanych rezultatów. Stąd niezbĊdne jest za- adaptowanie wsparcia do sytuacji oraz potencjaáu regionu i spoáecznoĞci lokal- nej, czyli ukierunkowanie terytorialne, a zarazem stworzenie moĪliwoĞci aktyw- nego wáączenia siĊ róĪnych aktorów w procesy tworzenia strategii, planowanie i realizacjĊ przedsiĊwziĊü sáuĪących rozwojowi. Instrument zintegrowanego po- dejĞcia mimo, Īe wiąĪe siĊ z koniecznoĞcią wspierania postĊpu z zewnątrz (np.

przez wáadze wyĪszego szczebla), nie wyklucza oparcia strategii rozwoju na

wewnĊtrznych zasobach kapitaáu ludzkiego, spoáecznego, intelektualnego i rze-

czowego. Szczególnie widoczne jest to w mechanizmie RLKS, który stanowi

instrument zbieĪny z gáównymi zaáoĪeniami teorii rozwoju endogenicznego

i neoendogenicznego (rysunek 1.2).

22

MoĪliwoĞü oddziaáywania na strategie rozwoju poprzez aktywny wkáad spo- áecznoĞci regionalnej i lokalnej jest w Ğwietle zintegrowanego podejĞcia terytorial- nego kluczowym warunkiem powodzenia interwencji publicznej. WaĪną przesáan- kĊ okreĞlającą jej skutecznoĞü stanowi ograniczenie negatywnych efektów wynika- jących z istnienia granic administracyjnych. Twórcy opisywanej koncepcji przyj- mują bowiem, Īe niezaleĪnie od formalnych podziaáów przestrzennych procesy spoáeczno-gospodarcze sprzyjają integracji terytorialnej w nastĊpstwie której ksztaátuje siĊ obszar funkcjonalny záoĪony z grup jednostek (ujĊcie funkcjonalno- strukturalne). Jednostki te charakteryzują siĊ silnymi powiązaniami i wzajemnie wpáywają na swoje poáoĪenie (OECD, 2013). Koncepcja rozwoju oraz przedsiĊ- wziĊcia nakierowane na zakáadane priorytety publiczne powinny byü uzgadniane i podejmowane wspólnie przez sąsiadujące lub wzajemnie na siebie oddziaáujące spoáecznoĞci lokalne czy sub-regionalne. Nacisk na kooperacjĊ róĪnych podmio- tów, przynoszącą relatywnie wiĊksze korzyĞci w rozwiązywaniu problemów zbio- rowych w porównaniu z ich wspóázawodnictwem (akcentowany chociaĪby przez teoriĊ kapitaáu spoáecznego, neoinstytucjonalizmu i zarządzania partycypacyjnego), káadziony jest szczególnie w przypadku instrumentu ZIT (Ansell i Gash, 2007;

Ostrom, 2010). PodkreĞliü przy tym naleĪy, iĪ opisywana wspóápraca i wspóádecy- dowanie obejmowaü ma nie tylko wáadze publiczne niĪszego szczebla z róĪnych jednostek administracyjnych, ale takĪe mieszkaĔców i przedstawicieli wielu orga- nizacji i podmiotów spoza sektora paĔstwowego.

W Ğwietle gáównych zaáoĪeĔ mechanizmu zintegrowanego podejĞcia tery- torialnego oczekiwane partnerstwo jednostek administracyjnych nie áączy siĊ wprost z ich znaczeniem dla gospodarki caáego ukáadu funkcjonalnego. Opisy- wany instrument zostaá w pierwszej kolejnoĞci zaprojektowany jako narzĊdzie polityki miejskiej. Koncentracja dziaáaĔ publicznych na rozwiniĊtych oĞrodkach zurbanizowanych wynika z przekonania o ich kluczowej roli w narastającej i wielopoziomowej konkurencji ekonomicznej (BaĔski, 2017). DuĪe miasta, sta- nowiąc centra spoáeczno-gospodarcze dla obszarów funkcjonalnych, znacząco wpáywają na sytuacjĊ terenów je okalających lub z nimi powiązanych. Taki me- chanizm relacji przyjmuje siĊ w teoriach polaryzacyjno-dyfuzyjnych (rysunek 1.2). W tym kontekĞcie pomoc powinna przybieraü ksztaát nie tylko wspomaga- nia sáabiej rozwiniĊtych czĊĞci samych metropolii (np. rewitalizacja), ale takĪe sprzyjaü budowaniu i intensyfikacji związków duĪych miast ze strefami pod- miejskimi. ZaleĪnoĞci te powinny byü wspomagane chociaĪby poprzez zwiĊk- szanie dostĊpnoĞci komunikacyjnej, mobilnoĞci przestrzennej ludnoĞci czy inte- gracjĊ rynków pracy.

Zintegrowane podejĞcie terytorialne akcentuje rozwój potencjaáów po-

szczególnych obszarów, angaĪowanie podmiotów róĪnych typów i szczebli

poprzez wsparcie wspólnych przedsiĊwziĊü za pomocą twardych i miĊkkich instrumentów. Dlatego áącząc postulaty róĪnych koncepcji rozwoju i teorii spoáeczno-ekonomicznych, stanowi jednoczeĞnie przejaw nowego paradyg- matu polityki odpowiedniej dla wszystkich regionów (OECD, 2009; HadyĔ- ski, 2015). Zarysowane zaáoĪenia teoretyczne opisywanego mechanizmu mo- gą jednak wiązaü siĊ z róĪnorodnymi implikacjami dla obszarów wiejskich i spoáecznoĞci lokalnych.

1.5. Zintegrowane podejĞcie terytorialne a obszary wiejskie

Polityka spójnoĞci UE zaczyna w coraz wiĊkszym stopniu ogniskowaü siĊ wokóá duĪych miast, uznając ich pierwszoplanową rolĊ w procesach spoáeczno- -gospodarczych w skali lokalnej i regionalnej. We wsparciu oĞrodków miejskich widzi siĊ nie tylko moĪliwoĞü poprawy poziomu Īycia ich mieszkaĔców, ale takĪe moĪliwoĞü osiągniĊcia korzyĞci dla osób z sąsiednich terenów poprzez zdynamizowanie i poszerzenie zakresu wzajemnych relacji. Znaczenie miast w dziaáaniach UE uwidacznia siĊ zarówno w rosnących kompetencjach decy- zyjnych, wielkoĞci przekazanych Ğrodków finansowych, jak i nowych moĪliwo- Ğciach prowadzenia polityki rozwoju (Szafranek, 2015). Do tych instrumentów polityki naleĪą mechanizmy zintegrowanego podejĞcia terytorialnego. Trzeba zaznaczyü, Īe koncentrowanie zasobów finansowych i instytucjonalnych na cen- trach gospodarczych, bĊdących rdzeniami obszarów funkcjonalnych, oznacza pewną reorientacjĊ filozofii polityki regionalnej UE. MoĪe ona wiązaü siĊ z za- groĪeniami czy ryzykami dla obszarów wiejskich, lecz równieĪ z korzyĞciami oraz szansami (tabela 1.2). Obok zainteresowania miastami dostĊpne instrumen- ty zintegrowanego podejĞcia terytorialnego polityki spójnoĞci UE, takie jak RLKS, przewidują moĪliwoĞü wspierania rozwoju wsi zlokalizowanych w prze- strzeni oddziaáywania oĞrodków miejskich oraz terenów peryferyjnych.

Punktem wyjĞcia dla mechanizmów zintegrowanego podejĞcia jest jednak

ujmowanie obszarów przez pryzmat powiązaĔ funkcjonalnych, a nie podziaáów

administracyjnych. Terytoria okreĞlane jako miejskie lub wiejskie tworzą ukáady

wzajemnych związków i zaleĪnoĞci, wobec których formalne granice tracą na

znaczeniu. Wspomniane uwarunkowania i wiĊzy dotyczą przepáywów ludnoĞci,

transakcji ekonomicznych i dziaáalnoĞci innowacyjnej, usáug publicznych, wy-

miany usáug i dóbr Ğrodowiskowych oraz zarządzania publicznego (OECD,

2013). Wskazane dziedziny znajdują siĊ w polu zainteresowania polityki pu-

blicznej, w tym polityki spójnoĞci, która zorientowana jest na pogáĊbienie

i usprawnienie miejsko-wiejskich relacji. NaleĪy oczekiwaü, Īe skala i charakter

24

efektów przewidzianych interwencji nie bĊdzie identyczna w odniesieniu do zróĪnicowanych miejscowoĞci wiejskich (tabela 1.2)

.

Mechanizmy zintegrowanego podejĞcia terytorialnego, zwáaszcza w po- staci ZIT, najbardziej bĊdą dotyczyü wsi podmiejskich, poniewaĪ wymienione lokalizacje znajdują siĊ w orbicie silnego oddziaáywania rozrastających siĊ miast i najczĊĞciej wchodzą w skáad ich obszaru funkcjonalnego. W lokalizacjach podmiejskich nie zaznaczają siĊ wyraĨnie problemy typowe dla innych wsi wy- nikające z niedostatecznego poziomu dywersyfikacji gospodarki lokalnej. Cha- rakteryzuje je z kolei jednorodzinna zabudowa, róĪne formy uĪytkowania grun- tów, intensywne migracje wahadáowe, wysokie walory krajobrazowe, gentryfi- kacja i daleko posuniĊta wielofunkcyjnoĞü (BaĔski, 2017). Instrumenty zinte- growanego podejĞcia, a w szczególnoĞci ZIT, mogą w przypadku wsi podmiej- skich poszerzyü i zwiĊkszyü intensywnoĞü istniejących relacji miejsko- -wiejskich, zwáaszcza w wymiarze integracji rynków pracy, edukacji i innych usáug (np.: poprzez rozbudowĊ i unowoczeĞnienie infrastruktury transportowej).

DziĊki temu proces urbanizacji powinien ulec wzmocnieniu, a takĪe nastąpiü powinna poprawa poáoĪenia ludnoĞci mobilnej cyrkulacyjnie, w kierunku do- Ğrodkowym, tj. od miejsc zamieszkania do lokalizacji skupiającej pracĊ i usáugi (ĝleszyĔski, 2013; HadyĔski, 2015). W przypadku niektórych miejscowoĞci in- strumenty zintegrowanego podejĞcia powinny przyczyniaü siĊ takĪe do nasilenia presji w kierunku rozrostu granic administracyjnych miast, wywoáując niekiedy konflikty lokalne (tabela 1.2).

Instrumenty zintegrowanego podejĞcia terytorialnego rozszerzą zakres i zwiĊkszą moĪliwoĞci prowadzenia polityki wáadzom lokalnym, w tym równieĪ jak w przypadku ZIT, reprezentantom mieszkaĔców lokalizacji podmiejskich wchodzących w skáad obszarów funkcjonalnych duĪych miast. Tworzona i roz- wijana formalna lub nieformalna páaszczyzna wspóápracy miĊdzy gminami obejmowaü bĊdzie jednostki o róĪnej wielkoĞci, potencjale ekonomicznym i osobowym. Towarzyszyü temu moĪe nierównomierny wpáyw na proces po- dejmowania decyzji, premiujący najwiĊksze oĞrodki i nie przynoszący korzyĞci gminom wiejskim (tabela 1.2). Obserwowany proces przechwytywania wsparcia UE przez instytucje o duĪym potencjale nierzadko skutkuje zmniejszeniem szans na osiągniĊcie wspólnych korzyĞci, co w przypadku instrumentów zinte- growanego podejĞcia oznacza brak moĪliwoĞci uzyskania efektu zintegrowane- go. JednoczeĞnie ograniczona pula Ğrodków finansowych i innych zasobów

17 Dla przejrzystoĞci wywodu w dalszych rozwaĪaniach przyjĊto uproszczony i modelowy podziaá obszarów wiejskich oparty na koncepcji kontinuum miejsko-wiejskiego na obszary:

podmiejskie, poĞrednie i peryferyjne. ZbliĪone klasyfikacje spotykane są w literaturze nau- kowej, statystyce publicznej, opracowaniach Eurostatu i OECD.

przewidzianych na realizacjĊ zbiorowych przedsiĊwziĊü sprawia, Īe wpáyw na ich wyáanianie i wdraĪanie po stronie duĪych miast bĊdzie rósá. Z drugiej strony niewystarczający poziom wsparcia powodowaü moĪe wybór operacji prostych, maáo ambitnych i nastawionych na wydatkowanie Ğrodków (np. inwestycje w infrastrukturĊ) (tabela 1.2). JednakĪe ostateczny ksztaát i efekty podjĊtej miej- sko-wiejskiej kooperacji bĊdą zaleĪaáy w duĪej mierze od wypracowanych spo- sobów wspóápracy, nabytych doĞwiadczeĔ, poziomu zaangaĪowania uczestni- ków oraz iloĞci dostĊpnych Ğrodków finansowych.

Tabela 1.2. Szanse, bariery i zagroĪenia realizacji zintegrowanego podejĞcia terytorialnego w polityce spójnoĞci UE dla obszarów wiejskich

SZANSE BARIERY I ZAGROĩENIA

zacieĞnienie miejsko-wiejskich relacji spoáeczno-gospodarczych i kreacja efektu

synergii

spadek znaczenia obszarów wiejskich na rzecz miast, centrów rozwoju i ich obszarów

funkcjonalnych zwiĊkszenie poziomu Īycia ludnoĞci mobilnej

wahadáowo konflikty lokalne

powiĊkszenie wpáywu wiejskiej ludnoĞci i wáadz lokalnych na wdraĪanie polityki

spójnoĞci

nierównomierny udziaá w procesie decyzyj- nym i dystrybucji Ğrodków finansowych rozwój wspóápracy samorządów

i spoáecznoĞci lokalnych

orientacja na wydatkowanie Ğrodków i realizacjĊ prostych projektów o charakterze

krótkookresowym rozwiązanie problemów obszarów wiejskich

tkwiących w ich otoczeniu

niewielka skala aktywnoĞci spoáecznoĞci lokalnej

wytworzenie nowych i rozwój istniejących rynków zbytu, zaopatrzenia i konsumpcji

trudnoĞci we wspóápracy samorządów i spoáecznoĞci lokalnych rozbudowane struktury administracyjne

i niskie nakáady na wsparcie projektów ħródáo: opracowanie wáasne na podstawie (OECD, 2013; ĝleszyĔski, 2013; Peters i Gregory, 2014; Kozak, 2016b, 2017; Röhl i Schröder, 2017; BaĔski, 2017).

Instrumenty zintegrowanego podejĞcia terytorialnego bĊdą miaáy rela-

tywnie mniejsze znaczenie dla obszarów wiejskich okreĞlanych mianem po-

Ğrednich. Tereny te, choü oddalone od granic miast, cechują róĪnorodne po-

wiązania ekonomiczne i spoáeczne z otoczeniem. Zaznaczanie siĊ pewnego

oddziaáywania oĞrodków miejskich nie znosi w tym przypadku wielu elemen-

tów charakterystycznych dla typowego osadnictwa wiejskiego, jak równieĪ

problemów ekonomicznych wynikających z niedostatecznego efektu aglome-

racji. Wiejskie lokalizacje poĞrednie cechuje czĊsto brak wyodrĊbnienia

gáównej funkcji spoáeczno-gospodarczej. Dla czĊĞci tych terenów powiąza-

nych z miejskimi obszarami funkcjonalnymi, nastawionych na integracjĊ

26

przestrzenną, jednym z narzĊdzi polityki rozwoju powinny byü ZIT. W tych lokalizacjach projekty zintegrowane mogą sprzyjaü wiĊkszemu usieciowieniu wiejskich podmiotów gospodarczych (w tym gospodarstw rolnych) poprzez tworzenie lub wzmocnienie związków z rynkami miejskimi (tabela 1.2).

Przykáadowo korzyĞci ze wspólnych przedsiĊwziĊü mogą odnosiü w tym przypadku gospodarstwa rolne nastawione na sprzedaĪ bezpoĞrednią w mia- stach, ludnoĞü miejska preferująca konsumpcjĊ ĪywnoĞci ekologicznej czy agroturystykĊ jako formĊ spĊdzania czasu wolnego (Peters i Gregory, 2014).

Jednak dla wiĊkszoĞci wsi z terenów poĞrednich wzglĊdnie bardziej adekwat- ny wydaje siĊ byü mechanizm RLKS. MoĪliwoĞci i efekty wsparcia za po- Ğrednictwem obu wymienionych instrumentów bĊdą zaleĪaáy od warunków wsparcia z funduszy UE przyjĊtych na poziomie krajowym i regionalnym, a takĪe od stopnia aktywnoĞci spoáecznoĞci i podmiotów lokalnych.

Znacząca odlegáoĞü od oĞrodków zurbanizowanych poáączona z przewagą tradycyjnych branĪ bazujących na wykorzystaniu lub zagospodarowywaniu za- sobów naturalnych (rolnictwo, leĞnictwo, áowiectwo, akwakultura, turystyka i rekreacja, usáugi zdrowotne) charakteryzuje peryferyjne obszary wiejskie.

WzglĊdnie niĪszemu poziomowi rozwoju infrastruktury technicznej i spoáecz- nej, páytkim rynkom oraz problemom bytowym czĊĞci mieszkaĔców towarzyszą tam zwykle wysokie walory Ğrodowiskowe i lokalizacyjne, z których uĪyteczno- Ğci czerpie zarówno miejscowa, jak i napáywająca ludnoĞü. NaleĪy sądziü, Īe w ich przypadku oddziaáywanie zintegrowanego podejĞcia terytorialnego bĊdzie ograniczone. Zwáaszcza dotyczy to ZIT. SpoĞród rozpatrywanych instrumentów, podobnie jak w przypadku miejscowoĞci z terenów poĞrednich, we wspieraniu procesów rozwoju duĪą rolĊ odegraü moĪe RLKS. PodkreĞla siĊ, iĪ problemy peryferyjnych obszarów wiejskich nie powinny byü rozwiązywane przy pomocy narzĊdzi polityki regionalnej ze wzglĊdu na niepasującą do nich specyfikĊ. Na tej podstawie postuluje siĊ utrzymanie mechanizmów zapewniających usáugi dla wsi oraz wspierających ich rozwój za poĞrednictwem polityki rolnej i wiejskiej (Röhl i Schröder, 2017). Wydaje siĊ jednak, Īe wzglĊdnie skuteczniejszą kon- cepcją byáoby zintegrowanie polityki wobec obszarów wiejskich z gáównym nurtem polityki regionalnej, tak jak zakáadają to aktualne strategie unijne i kra- jowe (Krajowa Strategia…, 2010).

Zintegrowane podejĞcie terytorialne w ramach polityki spójnoĞci UE wpi-

suje siĊ w próbĊ ksztaátowania nowego sposobu wdraĪania jej instrumentów, któ-

ry jest oparty na koncepcji zróĪnicowania obszarów wiejskich i rozwoju neoen-

dogenicznego oraz na elastycznoĞci (Saraceno, 2013). Nieobserwowana dotąd

metoda rozwiązywania problemów obszarów wiejskich polega na przyjĊciu sze-

rokiej perspektywy przestrzennej, uwzglĊdniającej kontekst i róĪnorodne uwa-

runkowania, nieograniczające siĊ do sytuacji pojedynczej wsi (Giessen, 2010).

Jednak instrumenty mieszane, oparte na wymienionych paradygmatach rozwoju, charakteryzują nierzadko ograniczenia polegające m.in. na wysokich nakáadach finansowych i administracyjnych, trudnoĞciach we wspóápracy podmiotów wdra- Īających czy przy mobilizacji spoáecznoĞci lokalnych (Pollermann i inni, 2014).

1.6. Zintegrowane podejĞcie terytorialne w Polsce w latach 2014-2020

Koncepcja zintegrowanego podejĞcia terytorialnego w Polsce w latach 2014-2020 oparta jest na skupieniu interwencji w wymiarze tematycznym i fi- nansowym na okreĞlonych obszarach, tj. wschodniej czĊĞci kraju, miastach wy- magających rewitalizacji i oĞrodkach wojewódzkich wraz z terenami funkcjo- nalnymi, obszarach wiejskich (o najniĪszym poziomie dostĊpu mieszkaĔców do dóbr i usáug warunkujących moĪliwoĞci rozwojowe)

oraz strefach przygra- nicznych

(Programowanie perspektywy…, 2017). Jej geneza i ksztaát wiąĪe siĊ z wnioskami sformuáowanymi w dokumentach strategicznych i eksperckich, przygotowanymi jeszcze przed formalnym przyjĊciem przez UE prawnych ram funkcjonowania polityki spójnoĞci na lata 2014-2020

. PodstawĊ do realizacji zintegrowanego podejĞcia terytorialnego we wspomnianym okresie stanowią rozporządzenia unijne

i regulacje krajowe obejmujące ustawĊ o realizacji pro- gramów w zakresie polityki spójnoĞci, UmowĊ Partnerstwa (Programowanie

18 W 2017 roku zaproponowano, aby objąü polityką rozwoju kraju dodatkowe obszary pro- blemowe, takie jak miasta Ğrednie tracące funkcje spoáeczno-gospodarcze oraz obszary wiej- skie zagroĪone trwaáą marginalizacją (Strategia na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, 2017;

Programowanie perspektywy…, 2017)

19 W dalszych rozwaĪaniach pominiĊto problematykĊ wsparcia rozwoju terenów przygranicz- nych. W okresie programowania 2014-2020 obszary te wspierane są ze Ğrodków UE szcze- gólnie za poĞrednictwem programów Europejskiej Wspóápracy Terytorialnej (EWT, budĪet wynosi okoáo 0,7 mld euro ) oraz projektów realizowanych w ramach Strategii UE dla Regio- nu Morza Baátyckiego (SUE RMB) (Programowanie perspektywy…, 2017).

20 WĞród tych opracowaĔ waĪne miejsce zajmują m.in.: Krajowa Strategia Rozwoju Regio- nalnego 2010-2020. Regiony, miasta, obszary wiejskie, Koncepcja Przestrzennego Zagospo- darowania Kraju 2030 oraz ekspertyza wyznaczająca obszary funkcjonalne pt.: Kryteria de- limitacji miejskich obszarów funkcjonalnych oĞrodków wojewódzkich. W wymienionych do- kumentach wskazano tzw. Obszary Strategicznej Interwencji (OSI) dla polityki regionalnej, w oparciu o siedem wskaĨników powiązaĔ funkcjonalnych zidentyfikowano oraz podkreĞlono znaczenie obszarów funkcjonalnych dla rozwoju kraju. Miejski obszar funkcjonalny (MOF) zdefiniowano jako ukáad osadniczy ciągáy przestrzennie i záoĪony z odrĊbnych administracyj- nie jednostek. Obejmuje zwarty obszar miejski oraz powiązaną z nim funkcjonalnie strefĊ zurbanizowaną. Administracyjnie obszary te mogą obejmowaü gminy miejskie, wiejskie i miejsko-wiejskie (Krajowa Strategia…, 2010, Koncepcja Przestrzennego…, 2012, ĝleszyĔ- ski, 2013).

21 Rozporządzenia nr 1303/2013 (art. 36), nr 1301/2013 (art. 7) oraz nr 1304/2013 (art. 12).

28

perspektywy…, 2014, 2017), wytyczne ministerstwa wáaĞciwego ds. rozwoju oraz krajowe i regionalne programy operacyjne.

Jednym ze sposobów realizacji koncepcji zintegrowanego podejĞcia teryto- rialnego jest ponadregionalny program dla wschodniej czĊĞci kraju, czyli Polski

kroregionu z poprzedniego okresu programowania. Celem programu jest pomoc w rozwiązywaniu zidentyfikowanych problemów województw lubelskiego, pod- laskiego, podkarpackiego, ĞwiĊtokrzyskiego i warmiĔsko-mazurskiego, ukierun- kowaną przede wszystkim na zmniejszenie dystansu rozwojowego do innych re- gionów kraju. Projekty wspierane w ramach programu dotyczą przede wszystkim wsparcia przedsiĊbiorczoĞci oraz tworzenia i modernizacji infrastruktury trans- portowej oraz kolejowej, a beneficjentami pomocy są samorządy i podmioty go- spodarcze. Charakter wsparcia obejmujący przede wszystkim inwestycje w infra- strukturĊ oraz dotacje dla firm sprawia, iĪ przewidziane na realizacjĊ Polski Wschodniej 2014-2020 Ğrodki finansowe wydatkowane są sprawnie. Z dostĊp- nych informacji wynikaáo, Īe do koĔca 2017 roku rozdysponowano okoáo 70%

budĪetu programu (czyli ok. 2 mld euro).

ZIT są ukierunkowane na rozwój oraz rewitalizacjĊ miast i ich obszarów funkcjonalnych. Instrument ten obejmuje projekty

realizowane na terenie zin- stytucjonalizowanych partnerstw powoáanych przez miasta i jednostki admini- stracyjne powiązane z nimi funkcjonalnie w dziedzinie systemów transportu, rynku pracy, Ğrodowiska, infrastruktury, energetyki, usáug publicznych i promo- cji. Projekty okreĞlone mianem ZIT powinny byü zintegrowane, komplementar- ne (uzupeánianie siĊ pod wzglĊdem tematycznym, funkcjonalnym i geograficz- nym oraz áączyü Ğrodki z dwóch funduszy UE), tworzone we wspóápracy z róĪ- nymi podmiotami lokalnymi oraz gotowe do realizacji (Zintegrowane…, 2015).

Realizacja tych przedsiĊwziĊü w ramach wspóápracy samorządów lokalnych ma poprawiaü efektywnoĞü interwencji, promowaü grupowe rozwiązywanie pro- blemów, jak równieĪ zwiĊkszaü uczestnictwo podmiotów lokalnych w polityce spójnoĞci UE. Projekty w formule ZIT wdraĪane są w Polsce w 24 obszarach funkcjonalnych (rysunek 1.3).

22 Projekt zintegrowany definiowany jest jako co najmniej dwa projekty powiązane ze sobą tematycznie w ramach wspólnego celu, jaki ma zostaü osiągniĊty dziĊki ich realizacji, których wybór do dofinansowania lub realizacja jest koordynowana przez wáaĞciwe instytucje…

(Ustawa…, 2014).

Rysunek 1.3 Typy i rozmieszczenie obszarów funkcjonalnych w Polsce, na których wdraĪane są Zintegrowane Inwestycje Terytorialne

w okresie programowania 2014-2020

ħródáo: (ĩygadáo, 2017).

W 17 przypadkach ich realizacja dokonuje siĊ w obrĊbie terenów wyzna- czonych wokóá miast wojewódzkich, a w 7 przypadkach w sąsiedztwie oĞrod- ków regionalnych i subregionalnych

. O delimitacji obszarów funkcjonalnych zadecydowaáo ministerstwo wáaĞciwe ds. rozwoju

. Partnerstwa miast i związa- nych z nimi obszarów funkcjonalnych, mają formĊ porozumieĔ (14 przypad- ków) lub stowarzyszeĔ (10 przypadków) okreĞlanych mianem związków.

W formuáach porozumieĔ o wspóápracy gmin gáówną rolĊ odgrywa lider, któ-

23 W tej drugiej formule ZIT realizowany jest w 4 województwach: ĝląskim, DolnoĞląskim, Wielkopolskim i Zachodniopomorskim

24 Do obszaru ZIT musiaáa wejĞü co najmniej poáowa gmin z danego obszaru funkcjonalnego wskazana przez administracjĊ centralną z wyjątkiem przypadku Warszawy.

ZIT subregionalne

ZIT wojewódzkie

30

rym jest prezydent miasta (Zintegrowane…, 2015). Warunkiem realizacji ZIT jest stworzenie strategii obszaru

. W realizacjĊ ZIT do koĔca 2016 roku zaan- gaĪowanych byáo w Polsce ponad 550 jednostek samorządu terytorialnego (Zin- tegrowane…, 2015, ĩygadáo, 2017). NajwaĪniejsze Ĩródáo finansowania projek- tów dla instrumentu ZIT stanowią Ğrodki EFRR i EFS przewidziane na realiza- cjĊ regionalnych programów operacyjnych (RPO). Dodatkowe wsparcie w dzie- dzinie rozwoju transportu miejskiego i efektywnoĞci energetycznej przewiduje program operacyjny Infrastruktura i ĝrodowisko (POIiĝ) oraz POPW

.

Funkcjonowanie związków ZIT finansowane jest z programu operacyjne- go Pomoc Techniczna lub komponentów pomocy technicznej RPO. Relatywnie najwyĪsza alokacja na realizacjĊ ZIT wynosząca 793 mln euro dotyczy Stowa- rzyszenia Związku Gmin i Powiatów Subregionu Centralnego na Górnym ĝlą- sku, którego obszar dziaáania obejmuje 45% powierzchni województwa Ğląskie- go, zamieszkiwany przez niespeána 2,8 mln osób. WzglĊdnie najmniej Ğrodków z funduszy UE przeznaczono na wdraĪanie ZIT w KoszaliĔsko-Koáobrzesko- -Biaáogardzkim Obszarze Funkcjonalnym, tj. 40 mln euro (tabela 1.3).

Na realizacjĊ ZIT w Polsce przeznaczono w latach 2014-2020 ponad 6 mld euro Ğrodków publicznych pochodzących z EFRR i EFS przewidzianych na reali- zacjĊ RPO (okoáo 3,8 mld euro), POIiĝ i POPW (okoáo 2,4 mld euro) oraz PT (okoáo 20 mln euro) (ĩygadáo, 2017). ZIT realizowane są przez wyodrĊbnione dziaáania lub poddziaáania w ramach przynajmniej dwóch osi priorytetowych RPO finansowanych z dwóch funduszy strukturalnych (EFRR i EFS) (Ustawa…, 2014).

WdraĪanie ZIT w Polsce od początku napotykaáo ograniczenia systemowe i organizacyjne związane ze zmianą formy prawnej partnerstw, pojawieniem siĊ trudnoĞci z okreĞleniem granic obszarów funkcjonalnych, przygotowaniem osta- tecznej wersji strategii ZIT czy wspóápracą zainteresowanych stron (Kozak, 2016a i 2016b). Formuáowanie zaáoĪeĔ instrumentu ZIT rozpoczĊto w 2013 ro-

25 Posiadanie strategii jest warunkiem realizacji ZIT. Dokument ten przygotowany przez podmioty wchodzące w skáad partnerstwa okreĞla dziaáania sáuĪące rozwiązaniu problemów gospodarczych, Ğrodowiskowych, klimatycznych, demograficznych i spoáecznych miast oraz terenów z nimi powiązanych. Opracowania te muszą byü zgodne z regulacjami UE i legislacją krajową dotyczącą polityki spójnoĞci. Zawierają one okreĞlenie obszaru wsparcia, diagnozĊ wyzwaĔ i problemów rozwojowych, cele rozwojowe, zasady wyboru projektów w trybie kon- kursowym, listĊ przedsiĊwziĊü do realizacji w trybie pozakonkursowym, propozycje kryte- riów oceny projektów, plan finansowy, system wdraĪania (Zintegrowane…, 2015). Prace nad strategiami ZIT trwaáy od 2013 roku. W procesie ich tworzenia oprócz wáadz lokalnych uczestniczyáo ministerstwo wáaĞciwe ds. rozwoju oraz eksperci zewnĊtrzni (Kozak, 2016b).

26 Posiadanie planów gospodarki niskoemisyjnej warunkuje moĪliwoĞü ubiegania siĊ o wsparcie projektów realizowanych w formule ZIT w ramach priorytetów inwestycyjnych 4c, 4e, 4iii w POIiĝ oraz POPW. Wsparcie przyznane zostaáo przedsiĊwziĊciom uzgodnio- nym miĊdzy związkiem/porozumieniem ZIT a wáaĞciwą Iĩ i korzystają z niego obszary funk- cjonalne miast wojewódzkich.