Źródła poparcia dla premiera jako przywódcy politycznego

Przywództwo polityczne premiera w większości systemów politycznych wyznaczają trzy źródła poparcia: społeczne, instytucjonalne i wewnątrzrządowe. Ich współistnienie jest koniecznym warunkiem utrzymania przez niego więzi przywódczej ze zwolennikami.

Dystynkcja między nimi odzwierciedla normy i zasady ustrojowe oraz zjawiska zachodzące w rzeczywistości społecznej, które są oznakami materialnego bądź symbolicznego zaangażowania jednostek na rzecz określonego podmiotu. Uczynienie tego rozróżnienia pozwoli dostrzec, w jakim stopniu zmiany w postrzeganiu szefów gabinetu przez pewne grupy społeczne wzmacniały, stabilizowały bądź osłabiały ich przywództwo polityczne.

Ułatwi to również w następnych rozdziałach pracy eksplanację: kryteriów selekcji kandydatów na urząd Prezesa Rady Ministrów i okoliczności skłaniających premierów do złożenia dymisji rządu, a także analizę potencjału przywództwa szefów gabinetu wewnątrz kolegialnego organu egzekutywy, wyznaczników relacji kierownika rządu z prezydentami oraz przesłanek kształtujących wizerunek premierów w opinii publicznej.

Pierwsze ze źródeł poparcia dla premierów nazwać można poparciem społecznym albo wyborczym. Jest ono udzielane przez członków szeroko pojętej wspólnoty politycznej,

297 D.J. Samuels, M.S. Shugart, Presidents, Parties..., dz. cyt., s. 1.

298 Por M. Hartliński, Przywództwo partyjne..., dz. cyt., ss. 310–311.

którą tworzy ogół obywateli. Najistotniejszą oznaką zaakceptowania przywódcy politycznego w demokratycznych systemach politycznych jest bez wątpienia oddanie na niego głosu w wyborach powszechnych. Wynika to z przyjęcia założenia o dojrzałości umysłowej i racjonalnym postępowaniu każdego człowieka po osiągnięciu przez niego pewnego wieku oraz stopnia rozwoju emocjonalnego. Spełnienie tego warunku skutkuje przyznaniem mu prawnej zdolności do współdecydowania, na przykład w drodze wyborów, o tym, kto powinien posiadać władzę w państwie i zapewniać obywatelom bezpieczeństwo i ochronę ich praw. Domniemywa się zatem, że każdy dorosły człowiek ma mniej lub bardziej sprecyzowane preferencje i poglądy polityczne, wynikające z jego motywów, żądań oraz celów, na których urzeczywistnienie liczy, oddając swój głos na pretendentów do objęcia stanowisk publicznych.

W prezydenckich systemach rządów funkcję amplifikującą procesy kształtujące przywództwo w odmianie politycznej pełnią wybory głowy państwa, która jednocześnie jest szefem egzekutywy. Nie znajduje ona odpowiednika w parlamentarnych modelach rządów, gdyż, wyjąwszy przypadek Izraela w latach 1996-2001²⁹⁹, premierzy nie byli i nie są wybierani w głosowaniu powszechnym. Nie istnieje więc sposobność bezpośredniego wskazania przez obywateli osoby, która najpełniej odpowiada ich wyobrażeniu na temat osoby sprawującej urząd szefa gabinetu. Przywilej nominowania oraz mianowania premiera należy, stosownie do reguł obowiązujących w danym reżimie politycznym, do głowy państwa albo do parlamentu. W rezultacie tego poparcie społeczne dla kandydata na urząd szefa gabinetu nie może zostać przekazane mu osobiście. Odbywa się to drogą pośrednią.

Głosując na wskazany przez siebie komitet wyborczy, obywatel daje dowód swej aprobaty dla pewnej formuły politycznej, popieranej przez kandydata. Jej autorami jest jednak zazwyczaj wąskie grono osób należących do kierownictwa formacji politycznej, tworzącej ten komitet, albo sam przywódca. Podporządkowanie się tym założeniom jest warunkiem umieszczenia kandydata na liście wyborczej. Przypuszczalnie zatem wyborcy, poszukując

299 W roku 1992 w Izraelu uchwalono ustawę, na mocy której wprowadzona została procedura bezpośredniego wyłaniania premiera przez społeczeństwo w wyborach powszechnych. Miało to wzmocnić przywództwo szefa gabinetu i uniezależnić go od rozdrobnionego politycznie parlamentu – Knesetu. Rozwiązanie to nie zdało jednak egzaminu, przyczyniając się do powstawania nietrwałych rządów, które stosunkowo szybko upadały, co powodowało konieczność rozpisywania przedterminowych wyborów. Dlatego w 2001 roku przywrócono wcześniejsze uregulowania ustrojowe. Zob. S. Bożyk, Bezpośrednie wybory premiera w systemie konstytucyjnym Izraela (1992-2001), „Białostockie Studia Prawnicze”, 2016, t.20/A, ss. 55–69; M. Bankowicz, Demokracja.

Zasady..., dz. cyt., ss. 108–109; M. Jagielski, Naród jako suweren. Mechanizmy wpływu i kontroli w ujęciu konstytucyjnym i politycznym, [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w perspektywie porównawczej, Z. Kiełmiński, J. Szymanek (red.), 2013, ss. 29–30.

informacji o autorach programu wyborczego danego komitetu, na tej podstawie próbują antycypować personalia potencjalnych premierów. Coraz częściej formacje polityczne wychodzą z inicjatywą w tym względzie, podając do publicznej wiadomości nazwisko swojego kandydata na urząd szefa gabinetu już w trakcie kampanii wyborczej. Przecinają tym samym medialne spekulacje i pozwalają skupić na nim uwagę opinii publicznej, korzystając z istnienia przenikającego politykę zjawiska personalizacji.

Poparcie społeczne (wyborcze) wykracza jednak poza samo urządzanie państwa, utożsamione z sekwencją zdarzeń zmierzających do obsadzenia instytucji centralnych i samorządowych. Inaczej bowiem byłoby ono prostą egzemplifikacją Schumpeterowskiej koncepcji demokracji, zgodnie z którą wola obywateli uzewnętrznia się jedynie w dniu głosowania wyłaniającego ich przedstawicieli w organach państwowych. Akt wyborczy w istocie ogranicza więc w czasie władzę ludu oraz jego wpływ na bieg spraw publicznych³⁰⁰. Tego pokroju agregacyjne spojrzenie na ideę demokracji utożsamia ją z odbywaną cyklicznie, zrutynizowaną i zinstytucjonalizowaną rywalizacją wyborczą³⁰¹ między przywódcami pozostającymi u władzy a osobami uznawanymi za przywódców lub pretendującymi do tego miana, które pragną przejęcia steru rządów w państwie³⁰². W tym ujęciu rola poparcia znacząco spada. Staje się ono stosowanym swobodnie³⁰³, lecz wyłącznie raz w danym wymiarze czasu, narzędziem służącym do odbierania stanowisk jednym przedstawicielom klasy politycznej i oddawania ich innym³⁰⁴ albo do potwierdzania mandatu przywódcy do pełnienia określonej funkcji³⁰⁵. W mojej opinii, tak zarysowana wizja nie wyjaśnia przekonująco, dlaczego poparcie udzielane premierom, zwłaszcza poparcie typu dyfuzyjnego, potrafi fluktuować. Wybory powszechne, w efekcie których dochodzi do zaistnienia przywództwa szefa gabinetu, porównałbym raczej do pojedynczej klatki taśmy filmowej, na której utrwalony został rozkład poparcia społecznego dla pewnych liderów politycznych w określonym momencie dziejowym. Interakcyjny charakter przywództwa implikuje postrzeganie tego zjawiska przez pryzmat procesów obrazujących trwałość lub zmienność poparcia, jego utrzymywanie się, wzrost bądź spadek. Zmiany te są

300 A. Antoszewski, Przywództwo polityczne..., cyt. wyd., s. 497.

301 Por. W.H. Riker, Liberalism Against Populism. A Confrontation Between the Theory of Democracy and the Theory of Social Choice, Long Grove 1988, s. 5.

302 S.M. Lipset, Homo politicus. Społeczne podstawy polityki, tłum. G. Dziurdzik-Kraśniewska, Warszawa 1995, s. 48.

303 C. Mouffe, Paradoks demokracji, tłum. W. Jach, M. Kamińska, A. Orzechowski, Wrocław 2005, s. 98.

304 M. Bankowicz, Demokracja. Zasady..., dz. cyt., ss. 31–32.

305 G. Sartori, Teoria demokracji, tłum. P. Amsterdamski, D. Grinberg, Warszawa 1998, s. 194.

zazwyczaj ujmowane przez sondaże poparcia społecznego. Ich dostrzeganie i reagowanie na nie coraz przemożniej wpływa na kierunek działań i decyzje podejmowane przez przywódców politycznych.

Drugi rodzaj poparcia dla premierów w polskim systemie politycznym wypływa z układu instytucjonalnego, uformowanego na bazie takich elementów systemu politycznego jak system wyborczy, konfiguracja sceny partyjnej oraz model rządów. Innymi słowy, są to uwarunkowania zachodzące między organami państwa, których pozycja ustrojowa oraz rzeczywiste znaczenie polityczne istotnie wpływają na przywództwo polityczne premiera.

Wyznaczają je normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, a także sposób, w jaki zostają one wyinterpretowane z przepisów ustrojowych i wprowadzane w życie przez piastunów urzędów państwowych. Nie jest wykluczone istnienie osób będących zarówno zwolennikami społecznymi, jak i instytucjonalnymi.

Przypadki takie siłą rzeczy dotyczyć jednak mogą jedynie osób zajmujących stanowiska funkcjonalnie powiązane z godnością pełnioną przez przywódcę. Można uznać, że poparcie wyborcze jest wówczas wtórne wobec instytucjonalnego. Problemy interpretacyjne stwarza natomiast okoliczność, w której zwolennik danego przywódcy zerwałby łączącą ich więź wynikającą z jednego z trzech wymienionych wcześniej źródeł, zachowując jednocześnie w niezmienionym stanie relację przywódczą z tym samym politykiem w pozostałym zakresie.

Wydaje się jednak, że i taka sytuacja może mieć miejsce, jeżeli gotowość do działania na rzecz danego podmiotu na płaszczyźnie relacji instytucjonalnych wynika z innych pobudek aniżeli wsparcie okazywane przywódcy jako np. członkowi tej samej grupy społecznej lub demograficznej. Może to być efektem na przykład obawy przed utratą dotychczasowego statusu materialnego, która popycha daną jednostkę do popierania przywódcy mimo tego, iż nie uważa go za najlepiej przygotowanego do rządzenia. Doświadczenia wielu dekad funkcjonowania nie tylko demokratycznych ustrojów politycznych pokazują, że poparcie instytucjonalne, zyskiwane przez przywódców sprawujących władzę publiczną, ma dla nich znaczenie równie ważne co poparcie społeczne. Spadek poparcia wyborczego dla danego przywódcy z reguły koreluje z odpływem jego stronników instytucjonalnych. Zdarza się również, że to wahania poparcia instytucjonalnego inicjują procesy przebudowy sceny politycznej. Tak było w przypadku premiera Kazimierza Marcinkiewicza, który ustąpił ze

stanowiska w wyniku utraty poparcia kierownictwa PiS, mimo że był wówczas wśród wszystkich polityków osobą cieszącą się zaufaniem najwyższego odsetka obywateli³⁰⁶.

W strukturze poparcia instytucjonalnego udzielanego premierowi najważniejszą grupę jego zwolenników tworzą zazwyczaj członkowie klubu poselskiego ugrupowania politycznego, którego reprezentantem jest osoba piastująca ten urząd, a także liderzy tej formacji. Macierzysta partia polityczna stanowi w wymiarze politycznym równoważnik podstawowej komórki społecznej, która łączy osoby o dających się ze sobą pogodzić poglądach na pewne wartości polityczne, społeczne, kulturowe i obyczajowe oraz uwspólnia je i do pewnego stopnia harmonizuje. Kontakty między członkami danego ugrupowania są z reguły dość częste, dzięki czemu nawiązują oni relacje towarzyskie i prywatne, poznają nawzajem swoje zalety i wady oraz talenty polityczne. Dlatego, jak się wydaje, rośnie prawdopodobieństwo, że w rywalizacji o stanowiska państwowe oraz w poszukiwaniach przywódcy politycznego godnego wsparcia osoby te chętniej wybiorą przedstawiciela swojego stronnictwa politycznego aniżeli polityka pochodzącego z zewnątrz. Podobieństwo przekonań i ocen politycznych staje się zatem silnym spoiwem relacji premiera i jego zwolenników instytucjonalnych. Sprzyja temu pogłębiona znajomość cech umysłu, osobowości i charakteru oraz mocnych i słabych stron tego przywódcy u jego partyjnych współpracowników, a także jego politycznych aspiracji, planów, motywów i celów, którymi się kieruje lub zamierza kierować w przyszłości. Warto zauważyć, że w państwach o parlamentarnym modelu rządów inicjatywa w procesie tworzenia rządu powinna, zgodnie ze zwyczajem występującym m.in. w ustroju brytyjskim³⁰⁷, należeć do partii politycznej, której działacze posiadają najwięcej mandatów w izbie ustawodawczej. Liderzy i przywódcy takich stronnictw mają zatem największą szansę na otrzymanie misji sformowania rządu, a tym samym, na osiągnięcie statusu przywódcy politycznego.

Drugą, bardzo istotną dla przywództwa politycznego premiera, grupę jego zwolenników tworzą deputowani z ramienia innych stronnictw politycznych niż to, do którego on sam należy. Do takiej sytuacji dochodzi wtedy, gdy szef gabinetu stoi na czele rządu koalicyjnego, to znaczy takiego, którego członkami są przedstawiciele kilku ugrupowań politycznych. Poparcie tego typu może także zyskać od klubów poselskich, które nie współtworzą rządu, lecz w wyniku pewnych ustaleń, dokonanych z premierem lub jego

306 CBOS, Zaufanie do polityków w czerwcu, czerwiec 2006, w:

www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2006/K_101_06.PDF.

307 I. Kapsa, Pozycja ustrojowa premiera Wielkiej Brytanii w świetle jego kompetencji i praktyki politycznej, „Białostockie Studia Prawnicze”, 2016, t.20/B, s. 236.

macierzystym ugrupowaniem politycznym, wspomagają szefa gabinetu w realizacji jego programu politycznego. Jest to poparcie instytucjonalne, które można nazywać także poparciem koalicyjnym lub prezydenckim. Trzeba zauważyć, że wszystkie polskie rządy większościowe w okresie od 1989 do 2015 roku zostały stworzone w formule koalicyjnej, a jednopartyjny charakter miały słabsze od nich gabinety mniejszościowe. Poparcie koalicyjne było więc kluczowym elementem budującym przywództwo polityczne premiera³⁰⁸.

Doniosłe znaczenie miały również, na przykład w polskim systemie politycznym, interakcje premiera z drugim jednoosobowym organem egzekutywy – prezydentem. Głowa państwa dysponuje nierzadko szeregiem kompetencji wkraczających w swobodę funkcjonowania innych organów państwa – w tym szefa gabinetu. Co więcej, prezydent jest w wielu ustrojach, także w polskim od 1990 roku, wybierany w elekcji powszechnej, odbywanej niezależnie od głosowania do obu izb parlamentu. To powoduje, że prezydentami zostają czasem osoby o innych poglądach politycznych niż szef gabinetu i jego członkowie.

Dochodzi wówczas między nimi do tzw. kohabitacji, która może skutkować pojawieniem się zakłóceń np. w procesie rekonstrukcji rządu lub wskazywania priorytetów polityki zagranicznej bądź bezpieczeństwa państwa. Kompetencje ministrów, premiera i prezydenta często stykają się ze sobą lub nawet nakładają na siebie, czego negatywnymi konsekwencjami mogą być np. przepisy nieprecyzyjnie oddzielające zakresy właściwości tych organów. Ułożenie wzajemnych relacji przez wymienione wyżej organy pozwalało uniknąć sporów ustrojowych i politycznych, które ujemnie negatywnie oddziaływały na stabilność i bezpieczeństwo państwa, jego wizerunek na arenie międzynarodowej, a także osłabiały przywództwo polityczne zarówno premiera, jak i prezydenta.

Trzecim źródłem poparcia dla premiera są członkowie gabinetu przez niego sformowanego. Dlatego za trafne uważam nazwanie go poparciem wewnątrzrządowym. W stosunkach szefa gabinetu ze swoimi współpracownikami w kolegialnym organie wykonawczym ujawnia się, jak sądzę, najszersze spektrum zjawisk kojarzonych tak ze zwierzchnością władczą, jak z oddziaływaniem przywódczym. Wypełnianie konstytucyjnych funkcji przypisanych premierowi jest jego podstawowym obowiązkiem i swoistym „pełnoetatowym zajęciem”, w przeciwieństwie do zadań takich jak kreowanie swojego wizerunku medialnego albo nawiązywanie sojuszy politycznych z liderami innych partii. Za decyzje podjęte w ramach swoich uprawnień ponosi on odpowiedzialność nie tylko

308 I. Bokszczanin, Powoływanie i odpowiedzialność polityczna rządu w praktyce ustrojowej V Republiki Francuskiej, „Studia Politologiczne”, 2010, t.18, s. 109.

prawną, ale także polityczną. Wyraża się ona w różnych formach, a jedną z najdotkliwszych dla szefa gabinetu jest niewątpliwie wycofanie poparcia przez inne podmioty wraz z nim uczestniczące na różnych poziomach w interakcji przywódczej. Dlatego tak ważne jest, aby miał on do dyspozycji lojalny, kompetentny i zgrany zespół ministrów gotowych do realizowania polityki ustalanej częściowo wspólnie, a w części samodzielnie przez premiera.

Z drugiej strony, nieudolne i rodzące konflikty wewnętrzne kierowanie gabinetem będzie zawsze bardzo poważnym sygnałem podającym w wątpliwość zdolności i umiejętności przywódcze szefa rządu, co nie pozostanie bez wpływu na siłę więzi łączącej go ze zwolennikami instytucjonalnymi i wyborczymi.