Inne ustrojowe przesłanki dymisji premiera

Regulacje konstytucyjne obowiązujące w latach 1989-2015 pominęły kwestię postępowania w razie zaistnienia zdarzenia losowego, czasowo bądź trwale uniemożliwiającego szefowi gabinetu pełnienie urzędu, jak np. śmierć, zły stan zdrowia lub trwałe uszkodzenie czynności poznawczych mózgu. Jest to zagadnienie ważne, ponieważ w polskim ustroju politycznym rząd pozbawiony prezesa nie byłby w stanie poprawnie funkcjonować i wypełniać konstytucyjnych obowiązków⁴⁵³. Co więcej, sam byt Rady Ministrów od początku był ściśle związany z osobą premiera⁴⁵⁴. Procedura działania organów państwa w tym przypadku byłaby odmienna przed wejściem w życie Małej Konstytucji i po nim. W okresie do dnia 8 grudnia 1992 r. w razie zajścia zdarzenia trwale odbierającego premierowi zdolność rządzenia należałoby go odwołać, co byłoby obowiązkiem Prezydenta (którego wniosek izba ustawodawcza winna byłaby przyjąć) bądź Sejmu⁴⁵⁵. Natomiast analiza przepisów ustaw konstytucyjnych z 1992 i 1997 r.

doprowadziła Martina Bożka do wyciągnięcia wniosku, że brak w zamkniętym⁴⁵⁶ wykazie przesłanek dymisji rządu przepisu odnoszącego się m.in. do zgonu premiera oznaczał celowe zasugerowanie przez ustrojodawcę dyskrecjonalności ustąpienia Rady Ministrów z tego powodu⁴⁵⁷. Odmienne zdanie wyrazili uczestnicy prac Komisji Konstytucyjnej, zgodni co do tego, że w omawianych okolicznościach powinno się przyjąć domniemanie rezygnacji premiera i podania się rządu do dymisji. Formalnie powinien to uczynić wicepremier zastępujący premiera lub minister, któremu przekazał on swoje obowiązki⁴⁵⁸. Podobnego zdania był także Zbigniew Szeliga⁴⁵⁹. W myśl tej interpretacji odwoływanie szefa gabinetu

453 Z. Szeliga, Sejm a powoływanie, odwoływanie i dymisja Rady Ministrów RP w okresie przekształceń ustrojowych, [w:] Państwo, ustrój, samorząd terytorialny, M. Chmaj (red.), Lublin 1997, s. 139.

454 M. Bożek, Zapewnienie ciągłości w kierowaniu pracami Rady Ministrów pod rządami Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., „Przegląd Sejmowy”, 2010, nr 6, s. 17.

455 Nie rodziłoby to konieczności ustąpienia całego rządu, gdyż w obu kazusach wskazane organy posiadały uprawnienie do wymiany Prezesa Rady Ministrów jako członka rządu. Zob. Dz.U. 1989 nr 19 poz. 101, przepisy ustalające brzmienie art. 32f ust. 1 pkt 6, art. 37 ust. 1.

456 Wojciech Sokolewicz, inaczej niż Martin Bożek i np. Dariusz Dudek, wskazał na otwarty charakter wyliczenia przesłanek dymisji rządu. Por. W. Sokolewicz, Artykuł 162, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2001, t. 2, ss. 3–7; D. Dudek, Artykuł 162, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP..., dz. cyt., s. 877.

457 M. Bożek, Zapewnienie ciągłości w kierowaniu pracami Rady Ministrów pod rządami Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., dz. cyt., s. 18.

458 Zob. Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego, Biuletyn XXII, Warszawa 1996, s. 82.

Alternatywne metody rozwiązania dylematu ustrojowego, jakim stałaby się śmierć premiera bądź jego trwała niezdolność do pełnienia urzędu, przytoczyli Michał Podsiadło oraz Martin Bożek. Zob. M.

Podsiadło, Odporność polskiego..., [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej..., cyt. wyd., s. 237; M.

Bożek, Zapewnienie ciągłości w kierowaniu pracami Rady Ministrów pod rządami Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., dz. cyt., ss. 17–20.

459 Z. Szeliga, Sejm a powoływanie..., [w:] Państwo, ustrój,..., cyt. wyd., s. 139.

następowałoby nie z mocy prawa, ale w zgodzie z logiką ustroju zakładającą, że premier, który staje się permanentnie niezdolny do pełnienia urzędu, rezygnuje z jego sprawowania lub zostaje z niego usunięty. Rozważania te są czysto hipotetyczne, gdyż w okresie 1989-2015 nie wystąpił ani jeden przypadek zgonu Prezesa RM bądź zaistnienia trwałej niezdolności do pełnienia przez niego urzędu. Za oczywiste należy uznać, że śmierć premiera automatycznie i ze skutkiem natychmiastowym rozwiązywałaby łączącą go ze stronnikami relację przywódczą. Trudniej byłoby przesądzić o tym, czy takie same byłyby następstwa np. trwałego uszkodzenia mózgu przez Prezesa RM albo wykrycia u niego nieuleczalnej i postępującej choroby. Jestem zdania, że każdy taki przypadek należałoby rozpatrywać indywidualnie, biorąc pod uwagę stopień zachowania świadomości i zdolności komunikacyjnych przez szefa gabinetu oraz rokowania medyczne, dotyczące możliwości podejmowania przez niego racjonalnych decyzji władczych i politycznych. Składałoby to na barki przewodniczącego RM dodatkową odpowiedzialność, gdyż musiałby on samodzielnie rozważyć to, czy nadal jest w stanie dążyć do realizacji interesów swoich zwolenników oraz ustalić, co spowoduje, że tę zdolność utraci. Natomiast, w mojej opinii, mimo pojawienia się przejściowej niemożności w wykonywaniu funkcji przez szefa gabinetu zazwyczaj utrzymywał on więź przywódczą ze stronnikami. Jeżeli Prezes RM przekonująco uzasadnił swoje tymczasowe wycofanie się z codziennej aktywności politycznej i wskazał osobę, która miała podejmować czynności w jego imieniu, to jego zwolennicy nie mieli podstaw do wycofania poparcia. Nie tracili oni bowiem przeświadczenia, że ich interesy będą realizowane, a interakcje z premierem powrócą w przyszłości do pierwotnej intensywności.

Inną przesłanką zdymisjonowania rządu wraz z premierem było nieudzielenie mu wotum zaufania przez Sejm. Jest to jedno z narzędzi parlamentarnej kontroli działalności rządu stanowiące swoiste dopełnienie instytucji wotum nieufności. Występowało ono w ustroju Rzeczypospolitej Polskiej po 1989 r.⁴⁶⁰ w dwu postaciach – obligatoryjnej oraz fakultatywnej. W obu przypadkach dotyczyło istniejącego już de iure rządu, jednak w pierwszym stanowiło warunek rozpoczęcia, a w drugim – dalszego działania gabinetu⁴⁶¹. Obowiązkowe wotum zaufania Mała Konstytucja uczyniła elementem procedury powoływania rządu w wariancie podstawowym oraz w drugim wariancie rezerwowym⁴⁶².

460 Instytucja wotum zaufania była znana już konstytucjom polskim okresu międzywojennego, choć zarówno Konstytucja marcowa z 1921 roku w art. 58, jak i Konstytucja kwietniowa w art. 29 nie posługiwały się expressis verbis tym określeniem.

461 D. Dudek, Art. 160, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP..., dz. cyt., s. 865.

462 Por. Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426, art. 57 ust. 2, art. 59; Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 art. 154 ust. 2, art. 155 ust. 1.

Co więcej, także pierwszy i trzeci etap rezerwowy⁴⁶³ wymagały implicytnego wyrażenia zaufania nowemu gabinetowi przez izbę pierwszą parlamentu w głosowaniu. Dlatego w czasie obowiązywania ustawy ustrojowej z 1992 r. bez choćby minimalnego wsparcia organu stanowiącego mógł powstać wyłącznie z dyspozycji art. 62 tzw. rząd prezydencki⁴⁶⁴, który najpóźniej po 6 następnych miesiącach powinien był uzyskać wotum zaufania. Wraz z wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r. możliwość ta została wyeliminowana.

Rząd formowany przez Marka Belkę (powołany przez prezydenta Kwaśniewskiego dnia 2 maja 2004 r.⁴⁶⁵) był jedynym w okresie po 1989 r., który nie uzyskał zaufania posłów zarówno w podstawowym⁴⁶⁶, jak i pierwszym wariancie rezerwowym procedury tworzenia Rady Ministrów. Było to spowodowane przez co najmniej trzy okoliczności. Po pierwsze, M. Belka błędnie uznał, że w obliczu utraty społecznej wiarygodności przez targany kryzysem wewnętrznym SLD zdoła on zbudować autorski i w połowie bezpartyjny⁴⁶⁷ rząd bez poparcia instytucjonalnego posłów. Dlatego desygnowany premier niezbyt intensywnie zabiegał o zbudowanie z nimi poprawnych relacji⁴⁶⁸. Po drugie, fakt, że patronem powstającego gabinetu był A. Kwaśniewski, którego stosunki z liderem SLD i szefem ustępującego rządu, L. Millerem, nazwano „szorstkimi”, mógł wzmóc dystans posłów lewicy wobec gabinetu, w powstanie którego prezydent wniósł spory wkład⁴⁶⁹. Również premier M. Belka nie był przez działaczy SLD identyfikowany z tą formacją⁴⁷⁰. Po trzecie, przeniesienie poparcia społecznego przez elektorat Sojuszu na inne partie parlamentarne sprawiło, że dla ich politycznych interesów najkorzystniejsze było powstrzymanie się od współtworzenia zaplecza politycznego rządu⁴⁷¹, a być może również doprowadzenie do skrócenia jego kadencji i rozpisania przedterminowych wyborów. Takie zresztą było oczekiwanie większości obywateli⁴⁷². Nieudzielenie wotum zaufania pierwszemu rządowi

463 Por. Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426, art. 58, art. 60; Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 art. 154 ust. 3.

464 Zob. K. Jajecznik, Konstytucja RP z 1997 roku na tle polskiego dziedzictwa konstytucyjnego XX wieku, „Społeczeństwo i Polityka”, 2007, t.10, nr 1, s. 31.

465 M.P. 2004 nr 19 poz. 335; M.P. 2004 nr 19 poz. 336.

466 Otrzymał on w głosowaniu przeprowadzonym dnia 14 maja 2004 r. poparcie jedynie 188 posłów (przy 262 głosach przeciwnych), podczas gdy do spełnienia konstytucyjnych wymogów potrzebne było wyrażenie aprobaty przez najmniej 226 deputowanych Zob. Sejm IV kadencji, 75. posiedzenie pkt 27. Głosowanie nr 21 nad przyjęciem wniosku prezesa Rady Ministrów pana Marka Belki o udzielenie wotum zaufania Radzie Ministrów, 14.05.2004, w:

http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/glosowania, dostęp: 25.02.2018.

467 Zob. Rząd premiera Marka Belki, „Przegląd Rządowy”, 2004, t.155, nr 5, ss. 7–18.

468 P. Zakrzewski, Rządy mniejszościowe..., dz. cyt., ss. 328–329.

469 Tamże, s. 243.

470 J. Sadecki, Trzynastu. Premierzy..., dz. cyt., s. 263.

471 G. Rydlewski, Rząd Marka Belki..., [w:] Rządy koalicyjne..., cyt. wyd., s. 259.

472 Zob. CBOS, Po zapowiedzi dymisji rządu Leszka Millera..., dz. cyt.

M. Belki, a co za tym idzie, klęska próby zawiązania przez premiera relacji przywódczej z deputowanymi, było zatem efektem niezgromadzenia przez Prezesa RM dostatecznie wysokiego poparcia instytucjonalnego od posłów. Wydarzenie to wyraźnie ukazało, że aprobata głowy państwa jest ważnym, ale nie kluczowym składnikiem w ogólnej strukturze poparcia dla premiera niezbędnego do sfinalizowania procedury formowania rządu. Dopiero wówczas, gdy Belka zdołał nakłonić do wejścia w interakcję przywódczą przedstawicieli mniejszych klubów parlamentarnych opozycyjnych wobec SLD, następna próba uzyskania przez premiera wotum zaufania dla rządu zakończyła się powodzeniem.

W trakcie trwania kadencji parlamentu dochodzi nierzadko do wystąpienia istotnych przekształceń Rady Ministrów. Należą do nich np. fundamentalna korekta programu działania rządu, jego szeroka rekonstrukcja personalna oraz zmiana formuły koalicji gabinetowej⁴⁷³. Ich doniosłość uzasadniałaby dokonanie swoistego odnowienia sejmowej legitymacji dla poddanego tym procesom rządu⁴⁷⁴ i weryfikacji siły oraz struktury posiadanego przez premiera poparcia instytucjonalnego. W tym celu Konstytucja RP z 1997 r. wprowadziła do polskiego systemu politycznego nieznaną dotąd polskim ustawom zasadniczym⁴⁷⁵ instytucję fakultatywnego wotum zaufania. Jej inicjatorem mógł być jedynie Prezes Rady Ministrów, który zwracał się o jego wyrażenie do Sejmu. Udzielenie wotum zaufania następowało pod innymi warunkami niż postawione w podstawowym wariancie procedury powoływania rządu. Wystarczało do niego bowiem osiągnięcie zwykłej większości głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów⁴⁷⁶ (podobnie jak w drugim wariancie rezerwowym). Negatywne konsekwencje nieudzielenia fakultatywnego wotum zaufania były jednak takie same jak obligatoryjnego i skutkowały bezwarunkowym podaniem się rządu do dymisji⁴⁷⁷. Wnosząc o udzielenie wotum zaufania, premier mógł zatem sprawdzić, czy gabinet jest wciąż popierany przez większość deputowanych, a także, czy nadal jest uznawany za przywódcę przez swoich dotychczasowych zwolenników instytucjonalnych. Ryzyko jego nieuchwalenia zazwyczaj konsolidowało partie wspierające

473 R. Chruściak, Wotum zaufania dla rządu sprawującego władzę - uwagi na tle art. 160 Konstytucji RP, [w:] Systemy rządów w perspektywie porównawczej, J. Szymanek (red.), Warszawa 2014, s. 366.

474 Zob. W. Sokolewicz, Odpowiedzialność parlamentarna..., dz. cyt., ss. 28–29.

475 Fakultatywnego wotum zaufania Mała Konstytucja nie przewidywała w żadnej sytuacji. Wojciech Sokolewicz spróbował jednak wyinterpretować z ducha tego aktu normatywnego przesłanki dopuszczające stosowanie opisywanej instytucji ustrojowej, choć w innej formie, opartej o podstawowy wariant procedury powoływania rządu. Zob. W. Sokolewicz, Odpowiedzialność parlamentarna..., dz. cyt., s. 29.

476 Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483, art. 160.

477 Tamże, art. 162 ust. 2 pkt 1.

gabinet, co mogło być przez Prezesa RM wykorzystane do stłumienia oporów wobec jego decyzji dotyczących prowadzonej przez rząd polityki wewnętrznej lub zagranicznej.

W okresie od 1997 do 2015 r. Sejm czterokrotnie stanął przed zadaniem wyrażenia rządowi nieobowiązkowego wotum zaufania. We wszystkich przypadkach zostało ono podtrzymane, stając się sukcesem premiera. Dnia 13 czerwca 2003 r. wotum zaufania uzyskał rząd Leszka Millera. Pozwoliło to premierowi na wytrącenie argumentów z rąk prezydenta i opozycji domagających się rekonstrukcji gabinetu osłabionego usunięciem z niego ministrów z PSL oraz tzw. aferą Rywina. Rząd uzyskał parlamentarną legitymację pomimo zmiany jego statusu na mniejszościowy m.in. dzięki wsparciu części posłów Samoobrony i niezrzeszonych⁴⁷⁸. Z kolei, realizując obietnicę daną SdPl, premier Marek Belka wystąpił o wotum zaufania dla swego gabinetu, którego Sejm udzielił dnia 15 października 2004 r., aprobując jego dotychczasową politykę i dając mu tym samym swoiste przyzwolenie na dokończenie swojej misji⁴⁷⁹. Dwukrotnie wniosek o wotum zaufania złożył także Prezes Rady Ministrów Donald Tusk. Dnia 12 października 2012 r. jego uchwalenie przez izbę pierwszą parlamentu umożliwiło premierowi zmobilizowanie swoich zwolenników instytucjonalnych oraz społecznych, które na pewien czas ukryło symptomy spadku zaufania obywateli do niego, do rządu i partii oraz dało mu mandat do podjęcia reform społecznych i ustrojowych⁴⁸⁰. Natomiast podtrzymanie wotum zaufania dnia 25 czerwca 2014 r. było dla szefa gabinetu formą zapewnienia o posiadaniu poparcia posłów potrzebnego mu do reprezentowania Polski w negocjacjach na temat obsady kluczowych stanowisk w Unii Europejskiej⁴⁸¹. Być może jednak D. Tuskowi chodziło również o wzmocnienie swojej kandydatury na stanowisko przewodniczącego Rady Europejskiej.

W polskim ustroju odpowiedzialność za działalność planistyczną, odnoszącą się do gromadzenia i wydatkowania określonych zasobów środków finansowych⁴⁸², spoczywa na Radzie Ministrów. Kompetencje tego organu polegają m.in. na projektowaniu ustawy

478 Zob. W. Załuska, Kontra Millera, „Gazeta Wyborcza”, 10.06.2003; Wotum jak najszybciej,

„Gazeta Wyborcza”, 10.06.2003; Po nocy w Pałacu, „Gazeta Wyborcza”, 11.06.2003; Przeliczanie szabel, „Gazeta Wyborcza”, 13.06.2003; P. Wroński, Przetrwał, „Gazeta Wyborcza”, 14.06.2003.

479 Zob. Od wotum do wyborów, „Gazeta Wyborcza”, 22.09.2004; W. Gadomski, Po co nam ten rząd?, „Gazeta Wyborcza”, 14.10.2004; R. Kalukin, Rząd do maja, „Gazeta Wyborcza”, 16.10.2004.

480 Zob. Premier mówi: sprawdzam, „Rzeczpospolita”, 12.10.2012; T. Wróblewski, Jaki koszt ocalenia Tuska?, „Rzeczpospolita”, 13.10.2012; W. Szacki, Nowego premiera proszę, „Gazeta Wyborcza”, 12.10.2012; P. Gursztyn, Premier już cudów nie czyni, „Rzeczpospolita”, 13.10.2012.

481 Zob. W. Czuchnowski i in., Wotum dla Tuska, „Gazeta Wyborcza”, 26 06.2014; D. Zdort, Tusk już nie odzyska autorytetu, „Rzeczpospolita”, 26.06.2014.

482 E. Kornberger-Sokołowska, Budżet państwa, [w:] Prawo finansowe. Tom 1. Finanse publiczne, M.

Bitner i in. (red.), Warszawa 2011, s. 77.

budżetowej (i prowizorium budżetowego), czyli programu dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów państwowych władz publicznych, uchwalanego na okres roku kalendarzowego, oraz jej wykonywanie. Wyposażenie rządu w owe uprawnienia było wyrazem przeświadczenia, że spośród wszystkich instytucji państwowych to on dysponował niezbędnymi informacjami do sporządzenia budżetu państwa i aparatem administracyjnym zdolnym do jego zrealizowania⁴⁸³. Organem monitorującym wdrażanie przez gabinet dyspozycji ustawy budżetowej był Sejm. Posiadał on specyficzny, statuowany w ustawie zasadniczej instrument następczej kontroli efektów wykonania budżetu, noszący nazwę absolutorium⁴⁸⁴. Była to uchwała Sejmu oceniająca sposób wykonania przez Radę Ministrów ustawy budżetowej obowiązującej w minionym roku budżetowym. Ocenie parlamentu podlegało nie tylko prowadzenie przez rząd gospodarki budżetowej państwa, lecz także stan jego finansów⁴⁸⁵. Udzielenie absolutorium oznaczało, że izba poselska akceptuje całokształt działań i zaniechań rządu w tym przedmiocie⁴⁸⁶.

W okresie obowiązywania noweli kwietniowej przepisy dotyczące tego mechanizmu należy uznać za nazbyt fragmentaryczne i narażające organy państwa na uwikłanie w długotrwałe spory konstytucyjne. Głosiły one jedynie o istnieniu absolutorium, dotyczącym jej wewnętrznym trybie postępowania izby pierwszej⁴⁸⁷ oraz że uchwała Sejmu w jego przedmiocie zapadała zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby deputowanych⁴⁸⁸. Brakowało w nich uregulowań kwestii tak ważnych jak ustanowienie terminu końcowego dla Rady Ministrów na przedstawienie sprawozdania oraz

483 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 946.

484 Jego użycie było ostatnim elementem swoistej procedury budżetowej, którą pojmować można jako proces obejmujący pięć faz: 1) przygotowanie i wniesienie projektu ustawy budżetowej; 2) uchwalenie ustawy budżetowej; 3) ewentualne poddanie ustawy kontroli przez sąd konstytucyjny; 4) wykonanie ustawy budżetowej i 5) kontrola wykonania ustawy budżetowej. Zob. C. Kosikowski, Tworzenie ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym) w praktyce stosowania Konstytucji RP, [w:] Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania Konstytucji, C. Kosikowski (red.), Warszawa 2005, s. 140. W literaturze spotykany jest również lekko uproszczony schemat łączący w jedną fazy drugą i trzecią. Zob. J. Juchniewicz, Kilka pytań o absolutorium,

„Przegląd Prawa Konstytucyjnego”, 2014, nr 2, s. 145.

485 M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2001, s. 307.

486 J. Juchniewicz, Absolutorium jako realizacja funkcji kontrolnej Sejmu, Olsztyn 2010, s. 115.

487 Uchwała w przedmiocie absolutorium podlegała rozpatrzeniu przez Komisję Planu Gospodarczego, Budżetu i Finansów przy udziale przedstawicieli innych komisji sejmowych właściwych poszczególnym częściom sprawozdania, którzy przekazywali jej swoje wnioski. Decyzję o przyjęciu lub odrzuceniu sprawozdania ułatwiać miały posłom otrzymywane od Najwyższej Izby Kontroli uwagi do sprawozdania z realizacji budżetu państwa, kierowane do właściwych komisji sejmowych. Ostateczne stanowisko KPGBiF przedstawiała na posiedzeniu Sejmu wraz z wnioskami w sprawie ich przyjęcia i w przedmiocie absolutorium.

488 Zob. Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r., Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36; Ustawa z dnia 8 października 1980 r., o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz.U. 1980 nr 22 poz. 81.

wyznaczenie długości okresu rozpatrywania dokumentu rządowego przez Sejm. Wadą omawianych przepisów było również pozostawienie rudymentu poprzedniej epoki ustrojowej, czyli możliwości wyłączenia wskazanych członków gabinetu z zakresu przedmiotowego uchwały izby poselskiej. Owo swoiste absolutorium selektywne⁴⁸⁹ godziło wprost w zasadę kolegialności rządu⁴⁹⁰. Regulacje konstytucyjne nie odniosły się również do ewentualnych konsekwencji nieudzielenia rządowi absolutorium, co pozbawiało je praktycznego znaczenia ustrojowego, czyniąc jedynie manifestacją poglądów politycznych posłów na sprawy budżetowe. Nawet wysoce krytyczna ocena działań gabinetu w sferze finansów państwa nie wpływała bezpośrednio na egzystencję RM, choć mogła stanowić pretekst do odwołania rządu lub poszczególnych jego członków w trybie art. 37 ust. 1 ustawy zasadniczej. Wystąpienie takiej sytuacji w warunkach rozdrobnienia partyjnego oraz zaostrzającej się rywalizacji między ośrodkami parlamentarnym i prezydenckim mogłoby skłaniać organy naczelne do poszukiwania rozwiązań pozasystemowych, których kontrola państwowa i społeczna byłaby utrudniona lub zgoła uniemożliwiona.

Instytucja absolutorium uzyskała dzięki Małej Konstytucji kompletniejszą postać. Jej przepisy stanowiły, iż Rada Ministrów zobligowana była do przedkładania Sejmowi sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej oraz z wykonania innych uchwalanych przez izbę poselską planów finansowych państwa w terminie do 6 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. Oceny wykonania ustawy budżetowej⁴⁹¹, skutkującej udzieleniem rządowi absolutorium zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, izba parlamentu dokonywała w terminie dwóch miesięcy⁴⁹² (ta część procedury nie uległa zmianie). Najważniejszą dla premiera i całego rządu zmianę przyniósł art. 22 ust. 3 przewidujący dla Rady Ministrów, która nie otrzyma absolutorium, sankcję w postaci bezwzględnej konieczności podania się do dymisji. Było to równoznaczne z zaostrzeniem odpowiedzialności rządu za niedotrzymanie dyscypliny budżetowej,

489 J. Juchniewicz, Kilka pytań..., dz. cyt., s. 149.

490 Jedynym, choć nieprzekonującym, uzasadnieniem jego istnienia mogła być korespondująca z nim kompetencja Sejmu do wybiórczego odwołania osób tworzących korpus rządu, która mogła nastąpić na tym samym posiedzeniu i oprzeć się na motywach wniosku KPGBiF o udzielenie absolutorium z wyłączeniem negatywnie ocenionych uczestników prac rządu.

491 Zadanie to należało w regulaminie Sejmu przede wszystkim do Komisji Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów (a od dnia 28 października 1997 roku, do Komisji Finansów Publicznych) wspomaganej przez przedstawicieli poszczególnych komisji sejmowych, do których ponadto kierowane były przez Najwyższą Izbę Kontroli uwagi do sprawozdania rządowego.

492 Uchwałę głosowano po wysłuchaniu opinii na temat sprawozdania budżetowego Rady Ministrów wyrażanej przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w sali plenarnej Sejmu.

czyniącym absolutorium istotnym środkiem sejmowego nacisku na gabinet. W praktyce ani razu nie doszło do nieudzielenia absolutorium rządowi.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku nie dokonała zasadniczego przeobrażenia tej instytucji. Termin na złożenie przez Radę Ministrów sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa uległ skróceniu do 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. Termin na jego rozpatrzenie oraz podjęcie przez posłów uchwały o udzieleniu lub odmowie udzielenia rządowi absolutorium (większością zwykłą głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów) został wydłużony do 90 dni od dnia jego przedłożenia Sejmowi⁴⁹³. Istotną dla Rady Ministrów i jej prezesa modyfikacją przepisów było powtórne wyłączenie z katalogu przesłanek dymisji rządu odmowy uchwalenia mu absolutorium, pozostawiające tę kwestię do uregulowania w drodze praktyki ustrojowej. Znacznie zmniejszyło to polityczną atrakcyjność tej instytucji, gdyż wyegzekwowanie odpowiedzialności politycznej od negatywnie ocenionego rządu bądź ministra wymagało sięgnięcia po instrument wotum nieufności i wyrażenia zgody na zdymisjonowanie RM przez znacznie wyższą liczbę posłów (większość ustawowej ich liczby). Rozwiązanie to sprzyjało stabilizacji gabinetu, a także władzy jego prezesa, którym przestało zagrażać ryzyko wykorzystania absolutorium do podjęcia próby ich odwołania przez przypadkowo uformowaną w danym czasie grupę deputowanych.

493 Przed wyrażeniem swojego stanowiska w tym przedmiocie Sejm miał obowiązek zapoznać się z

493 Przed wyrażeniem swojego stanowiska w tym przedmiocie Sejm miał obowiązek zapoznać się z