Status premiera w systemach politycznych państw demokratycznych

Doświadczenia ostatnich kilkudziesięciu lat pokazują, że w reżimach politycznych państw współczesnych przywódcami politycznymi najczęściej są szefowie gabinetów oraz osoby sprawujące urząd głowy państwa²⁷⁶. W systemach prezydenckich największym potencjałem przywódczym dysponują rzecz jasna głowy państwa. Prawdopodobieństwo połączenia silnego przywództwa politycznego z urzędem prezydenta jest najwyższe również w modelach mieszanych. Odzwierciedla to kluczową pozycję tego organu w modelu rządów państwa. Szansa na zaistnienie przywództwa politycznego jednego z parlamentarzystów, który nie pełni funkcji w egzekutywie, jest znacząco mniejsza. Wynika to z uwarunkowań, które dotyczą zarówno płaszczyzny doktrynalno-ustrojowej, jak i praktyczno-politycznej systemów rządów. Jednoosobowe stanowiska, zarówno szefa rządu, jak i głowy państwa (które niekiedy są scalone w jeden urząd), skupiają uwagę opinii publicznej przekonanej o tym, że ich piastuni mają największe możliwości wpływania na politykę publiczną.

Monarchowie oraz osoby pełniące urząd prezydenta uosabiają majestat państwa i są swoistymi reprezentantami interesów całego narodu. Natomiast premierzy wyposażani są w zestaw kompetencji pozwalających im w mniejszym lub większym stopniu kształtować gabinet zarówno pod względem kadrowym, jak i programowym. Rząd zaś jest organem, który kieruje administracją rządową i zapewnia wykonywanie ustaw (często również uczestniczy w ich tworzeniu), strzeże bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie oraz podejmuje rozstrzygnięcia przesądzające o zasadniczych kierunkach polityki zagranicznej i krajowej²⁷⁷. Dlatego, w mniemaniu obywateli, jest oprócz organów lokalnych, najbliżej ich codziennych, bieżących spraw. W przekazie medialnym głowom państw i szefom rządów poświęca się szczególnie wiele uwagi. Stąd w powszechnym przekonaniu oba urzędy są kluczowe dla polityków, którzy mają ambicję do przekształcenia istotnych fragmentów rzeczywistości społecznej.

275 D. Nohlen, Prawo wyborcze..., dz. cyt., ss. 155–156.

276 Por. A. Heywood, Politologia..., dz. cyt., s. 313.

277 A. Antoszewski, Instytucjonalne uwarunkowania..., [w:] Demokracje zachodnioeuropejskie..., cyt.

wyd., s. 339.

Przywódcom politycznym sprzyja zjawisko personalizacji polityki obserwowane przez badaczy od lat 50. XX wieku, odkąd upowszechniło się wykorzystywanie telewizji w masowych kampaniach²⁷⁸. Jego istotą jest, najprościej ujmując, postrzeganie polityki nie przez pryzmat zachodzących w niej procesów, lecz inspirujących je ludzi. Personalizacja jest wpisana w szerszy kontekst indywidualizacji życia społecznego, która polega na tym, iż ludzie spoglądają na siebie jak na osobowości, a nie członków zbiorowości²⁷⁹. Rola środków masowego przekazu, nie tylko w polityce, jest dziś doniosła jak nigdy przedtem.

Mediatyzacja polityki sprawiła, że politycy stali się rozpoznawalni nie tylko z głosu, ale też z wyglądu. Był to bodziec do coraz częstszego utożsamiania wielu zagadnień politycznych z osobami, które je prezentowały np. w mediach. Rosnące znaczenie personalizacji stało się przyczyną istotnych zmian w komunikowaniu się partii politycznych ze społeczeństwem.

Wpłynęła ona również na społeczną percepcję polityki i osób w niej uczestniczących.

Przykładem personalizacji jest powszechny, nie tylko w Wielkiej Brytanii czy w Niemczech, ale także w Polsce, nawyk nazywania rządu od nazwiska jego premiera²⁸⁰. Zarówno w prasie, języku potocznym, jak również w opracowaniach naukowych spotyka się określenia takie jak: gabinet Margaret Thatcher, rząd Angeli Merkel albo drugi rząd Donalda Tuska.

Takie określenia są na tyle funkcjonalne, że wypierają stosowany wcześniej zwyczaj kojarzenia gabinetów z nazwami partii, które go tworzyły.

Proces personalizacji polityki zachodzi na trzech płaszczyznach: instytucjonalnej, medialnej i zachowań wyborczych²⁸¹. W pierwszym ujęciu personalizacja to wykorzystanie działań medialnych i reklamowych do wyeksponowania osoby lidera lub przywódcy jako najważniejszego ogniwa danej instytucji. Oznacza to, że ukształtowanie pozytywnego wizerunku prezesa partii politycznej, prezydenta, premiera lub ministra staje się ważniejsze od zaprezentowania programu politycznego ugrupowania, a także od uzasadnienia rzeczywistego znaczenia tej instytucji dla systemu politycznego²⁸². W sferze medialnej personalizacja objawia się skupianiem uwagi dziennikarzy tylko na osobach sprawujących funkcje, do których jest przypisany szeroki zakres władzy i kompetencji, takich jak: głowy

278 M. Brenner, Zjawisko personalizacji politycznej, „Studia Politologiczne”, 2010, t.16, s. 120.

279 Zob. D. Piontek, Personalizacja jako efekt mediatyzacji polityki, „Środkowoeuropejskie Studia Polityczne”, 2015, nr 3, ss. 92–93.

280 A. Kasińska-Metryka, Proces kreacji..., dz. cyt., s. 174.

281 B. Dobek-Ostrowska, Porozumienie czy konflikt? Politycy, media i obywatele w komunikowaniu politycznym, Warszawa-Bielsko-Biała 2009, ss. 151–153.

282 Zob. I. McAllister, Personalizacja polityki, [w:] Zachowania polityczne, R.J. Dalton, H.-D.

Klingemann (red.), tłum. A. Brzóska, Warszawa 2010, t. 2, s. 175; B. Dobek-Ostrowska, Porozumienie czy konflikt..., dz. cyt., ss. 151–152; D. Piontek, Personalizacja..., dz. cyt., s. 98.

państw, premierzy i członkowie rządu, liderzy i wiodące postacie w partiach mających swoich przedstawicieli w parlamencie. Zainteresowanie mediów skupia się na sylwetkach przywódców, ich biografiach i życiu prywatnym kosztem rzetelnej oceny ich programów wyborczych oraz decyzji podjętych w trakcie pełnienia funkcji państwowej²⁸³. Personalizacja na płaszczyźnie zachowań wyborczych odnosi się natomiast do dwóch rodzajów zdarzeń. Po pierwsze, dotyczy dokonywania medialnego i społecznego osądu partii i instytucji w oparciu o indywidualne zachowania należących do nich polityków. Na przykład załamanie się wizerunku jednego z ministrów lub premiera podwyższa poziom deklarowanej niechęci do całego rządu. Po drugie, płaszczyzna zachowań wyborczych ma wiele wspólnego ze spadkiem lojalności obywateli wobec partii politycznych jako organizacji kadrowych, sprofesjonalizowanych i wyzbytych ideologii. Brak trwałej identyfikacji z formacjami politycznymi jest powodem uznawania przywódców politycznych przez dużą część obywateli za jedyne osoby mogące skutecznie rozwiązywać problemy społeczne przy użyciu partii jako instrumentów agregacji poparcia²⁸⁴.

Badacze są zgodni co do tego, że w parlamentarnych reżimach politycznych status polityczny szefów rządu stale wzrasta²⁸⁵. Ewolucja tego urzędu następowała pierwotnie w praktyce politycznej, która inspirowała rozwiązania konstytucyjne. W wielu ustrojach stopniowo podniosło to rangę premiera z pozycji przewodniczącego kolegialnego organu wykonawczego do roli kierownika rządu. To czyni z niego w państwie główny ośrodek decyzyjny, na którym koncentruje się ciężar prowadzenia polityki publicznej²⁸⁶. Niektórzy naukowcy określają tę tendencję mianem „premieryzacji parlamentaryzmów”²⁸⁷. Zjawisko to uwidoczniło się w modelach rządów wielu istniejących współcześnie państw²⁸⁸. Aprecjacji ustrojowego znaczenia szefa gabinetu odpowiada proces faktycznego ograniczania wiodącej dotąd formuły organizacyjnej, jaką jest zasada kolegialności działania rządu. Przyczynia się do tego rosnący poziom skomplikowania mechanizmów administrowania państwem. Wymusza on tworzenie w łonie gabinetu wyspecjalizowanych

283 B. Dobek-Ostrowska, Porozumienie czy konflikt..., dz. cyt., s. 152.

284 Tamże, ss. 152–153.

285 J. Kaarbo, Prime Minister Leadership Styles in Foreign Policy Decision-Making: A Framework for Research, „Political Psychology”, 1997, t.18, nr 3, s. 559.

286 A. Antoszewski, Instytucjonalne uwarunkowania..., [w:] Demokracje zachodnioeuropejskie..., cyt.

wyd., s. 343.

287 M.G. Roskin i in., Wprowadzenie do nauk politycznych, tłum. H. Jankowska, Poznań 2001, s. 365.

288 S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997, Warszawa 2002, s. 5.

ciał decyzyjnych, nadzorowanych bezpośrednio przez premiera²⁸⁹. Pozycję szefa rządu budują także uwarunkowania prawne i polityczne, oddziałujące na przebieg procedury powoływania rządu i funkcjonowanie tego organu²⁹⁰.

O szczególnej pozycji premiera w rządzie może świadczyć to, że w doktrynie prawa konstytucyjnego albo wprost w treści ustaw zasadniczych państw takich jak Włochy i Polska wyodrębnia się ten urząd spośród pozostałych członków gabinetu²⁹¹. W większości modeli parlamentarnych osoba, której powierzono misję sformowania rządu, czyni to swobodnie na tyle, na ile pozwala jej na to konfiguracja partii politycznych w parlamencie oraz relacja z głową państwa, powołującą skompletowany gabinet. Premierzy ustalają liczbę ministrów i zakres ich kompetencji wewnątrz gabinetu. Mogą również tworzyć stanowiska ministrów bez teki, wykonujących konkretne zadania polityczne lub administracyjne²⁹² oraz wpływać na powołanie wicepremierów, którymi są zazwyczaj osoby kluczowe dla istnienia rządu bądź jego efektywnego funkcjonowania. Szefowie rządów uprawnieni są również do zwalniania ministrów i pozostałych osób partycypujących w funkcjonowaniu rządu z pełnionych obowiązków (wyjątkiem jest np. Holandia²⁹³), przy czym w niektórych systemach rządów nie potrzebują oni do tego zgody jakiegokolwiek innego organu władzy, a nawet osoby, która ma zostać zdymisjonowana. Wszystko to sprawia, że premierzy mogą, umiejętnie dobierając kadrę oddanych im współpracowników i powierzając im konkretne uprawnienia, nadać gabinetowi niemal autorski kształt polityczny.

Formuła primus inter pares, którą zwykło się opisywać status premiera w kolegialnym organie egzekutywy, coraz słabiej odpowiada rzeczywistości. Szefowie rad ministrów wyposażani są przez przepisy ustrojowe w rosnący zasób kompetencji służących regulowaniu rytmu funkcjonowania gabinetu. Należy do nich na przykład prawo zwoływania posiedzeń rządu i przewodniczenia im oraz ustalania, które kwestie i w jakim porządku będą rozpatrywane w trakcie obrad. W razie wystąpienia sporu o właściwość między organami administracji rządowej lub wówczas, gdy dojdzie do równego podziału głosów w głosowaniu odbywającym się na posiedzeniu gabinetu, głos rozstrzygający należy do jego przewodniczącego. Dominacja premiera nad pozostałymi członkami rządu

289 B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007, s. 457.

290 Por. S. Patyra, Prawnoustrojowy status..., dz. cyt., ss. 5, 18–19.

291 W modelu westminsterskim, obowiązującym m.in. w Wielkiej Brytanii, Nowej Zelandii i na Barbadosie, nie są to terminy jednoznaczne. Członkowie gabinetu rekrutują się spośród szerszego gremium uczestników prac rządu. Zob. A. Lijphart, Patterns of Democracy..., dz. cyt., s. 10.

292 B. Banaszak, Porównawcze prawo..., dz. cyt., s. 475.

293 Tamże, s. 479.

przejawia się w zróżnicowanych możliwościach kontroli, koordynacji i kierowania pracą poszczególnych ministrów, przyjmując na przykład postać wydawania im wiążących poleceń. Łączy się z tym także służbowa podległość premierowi całego personelu pracowniczego administracji rządowej. Jednak nie każde narzędzie nacisku na kierowników resortów musi posiadać podstawę normatywną. Szefowie rządu stosują również inne,

„miękkie” formy oddziaływania w postaci np. sugestii, inspiracji czy zaleceń²⁹⁴, które kojarzą się z procesami „czystego” przywództwa politycznego.

Rozwiązania ustrojowe niektórych państw uczyniły z premiera podmiot wiodący w prowadzeniu polityki zagranicznej. W tym celu nadano mu prawa np. do reprezentowania kraju w kontaktach z innymi państwami oraz uczestniczenia w zawieraniu i ratyfikowaniu umów międzynarodowych. Z kolei w dziedzinie polityki wewnętrznej szef rządu nierzadko odpowiedzialny jest za obronę narodową lub sprawowanie naczelnego dowództwa nad siłami zbrojnymi. Oprócz tego premierzy są zdolni, z pewnymi ograniczeniami wyrażonymi w ustawach, do tworzenia aktów prawa powszechnie obowiązującego lub wewnętrznego, wiążącego jedynie członków gabinetu. Mają oni także pewne uprawnienia wobec organów samorządu terytorialnego, które np. w Polsce przyjmują formę nadzoru nad nimi z punktu widzenia legalności²⁹⁵.

Pozycję premiera w systemie politycznym wzmacnia skumulowanie w tym urzędzie istotnych dla systemu politycznego ról ustrojowych – szefa gabinetu, szefa egzekutywy oraz lidera stronnictwa współtworzącego rząd. Jednym z donioślejszych następstw takiej syntezy dla reżimu politycznego państwa jest zaprzestanie sięgania przez deputowanych po narzędzia egzekwowania odpowiedzialności politycznej gabinetu oraz jego członków²⁹⁶. Izby legislacyjne posiadają wprawdzie możliwości wiążące się np. z wyrażeniem szefowi gabinetu wotum nieufności bądź odmową udzielenia mu wotum zaufania, jednak przewodniczący kolegialnego organu egzekutywy może skutecznie zminimalizować prawdopodobieństwo ich wykorzystania. Premier, jako prezes partii politycznej, może także wywierać nacisk na jej członków zasiadających w parlamencie na przykład przez wprowadzenie dyscypliny partyjnej w głosowaniach nad rządowymi projektami aktów

294 P. Sarnecki, Kierownicze kompetencje Prezesa Rady Ministrów w strukturze administracji rządowej, „Przegląd Sejmowy”, 2011, nr 4, s. 67.

295 Por. D. Dudek, Art. 148, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, Warszawa 2016, ss. 776–781.

296 Zob. J. Szymanek, System rządów premierowskich..., dz. cyt., ss. 72–74.

prawnych czy nad przełamaniem weta prezydenta wobec ustawy kluczowej dla realizacji planów politycznych szefa gabinetu.

Wymienione uprawnienia premierów sprawiają, że w literaturze przedmiotu można się spotkać z opinią, że w parlamentarnych modelach rządów głos wyborczy oddany na przedstawicieli danej partii politycznej jest w istocie świadectwem poparcia należącego do niej przywódcy partyjnego jako naturalnego kandydata na stanowisko premiera²⁹⁷. Obywatele próbują w ten sposób przyczynić się do powstania stabilnego rządu odpornego na zakłócenia powodowane przez konflikty na linii legislatywa-egzekutywa. Tej predylekcji nie przeszkadza fakt, iż w wielu państwach, w tym w Rzeczypospolitej Polskiej, nie daje się wychwycić prostej zależności między przywództwem partyjnym i przywództwem politycznym²⁹⁸. Przyjęła się reguła, iż formacje polityczne z dużym wyprzedzeniem prezentują swoich kandydatów na stanowiska rządowe, eksponując zwłaszcza osobę przyszłego premiera. Tym samym kampania wyborcza do parlamentu zaczyna się powoli upodabniać do elekcji głowy państwa w systemach prezydenckich i półprezydenckich.