Przywództwo polityczne premiera w zewnętrznej fazie procedury powoływania rządu oraz w trakcie jego rekonstrukcji

Nowelizacja Konstytucji PRL z dnia 7 kwietnia 1989 r. zreformowała zapisany w art. 37 ustawy zasadniczej z 1952 r. tryb mianowania rządu. W okresach trwania kadencji parlamentu powoływanie i odwoływanie rządu należało do kompetencji Sejmu⁷². Izba wykonywała to uprawnienie na wniosek premiera, w którym wskazywał on skład Rady

68 Tamże, art. 4 ust. 4.

69 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich, Dz.U. 2009 nr 161 poz.

1277, art. 12 pkt 1.

70 Ustawa z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. 2015 poz. 1960, art. 1 pkt 1.

71 Zob. Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 maja 2006 r. nr 113-16-06 o zmianie w składzie Rady Ministrów, M.P. 2006 nr 34 poz. 364; Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 maja 2006 r. nr 113-17-06 o zmianie w składzie Rady Ministrów, M.P. 2006 nr 34 poz. 365.

72 Regulamin Sejmu powiązał powołanie premiera z powierzeniem mu obowiązku złożenia izbie stosownego dezyderatu w sprawie składu osobowego gabinetu, co miało ułatwiać dochowanie trzymiesięcznego terminu zawitego, przysługującego izbie parlamentu na sformowanie Rady Ministrów. Zob. Uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 17 lipca 1986 r. – Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, M.P. 1986 nr 21 poz. 151, art. 29 ust. 2.

Ministrów. Przed wysłaniem stosownego pisma szef rządu był zobowiązany do osiągnięcia porozumienia z głową państwa w kwestii personalnej obsady gabinetu⁷³. Prezydent mógł więc współuczestniczyć w kształtowaniu treści wniosku premiera lub ograniczyć się do wyrażenia w sposób wyraźny lub dorozumiany zgody na ten postulat, co już spełniałoby wymóg jego przedstawienia w porozumieniu z głową państwa⁷⁴. To, jaką postawę zajmie głowa państwa, zależało przede wszystkim od kontekstu politycznego (zwłaszcza od dystansu ideologicznego dzielącego piastunów obu urzędów), stylu sprawowania przez nią godności oraz jej prywatnego stosunku do osoby premiera.

Wymienione okoliczności znacznie wpływały na przywództwo polityczne szefa gabinetu in statu nascendi. Nieprzychylne nastawienie Prezydenta do Prezesa RM bez wątpienia zmniejszało szansę na bezwarunkowe akceptowanie przez niego propozycji personalnych przedstawianych przez premiera. Jednak każde ustępstwo ze strony premiera niosło ze sobą mniej lub bardziej dotkliwe konsekwencje dla niego. Rząd, którego kadra została dobrana choćby w części przez głowę państwa, nie był już ani autorskim, ani samodzielnym projektem jego szefa. Prezes RM był tym samym zmuszany do włączenia do gabinetu osób, których obecności w nim pierwotnie nie przewidywał, przez co często mniej odpowiadał on kryteriom przez niego ustalonym. Nietrudno wywnioskować, że, że współpraca premiera będzie przebiegała gorzej z ludźmi słabiej przygotowanymi merytorycznie, niedoświadczonymi politycznie, posiadającymi pewne wady charakteru albo wywodzącymi się z innego środowiska politycznego i w związku z tym nie w pełni lojalnymi wobec niego. Ryzyko konfliktów Prezesa RM z członkami rządu rosło także wówczas, gdy w jego składzie znajdowali się kierownicy resortów narzuceni szefowi gabinetu przez głowę państwa. Ci ministrowie zazwyczaj utrzymywali powierzchowne stosunki z premierem, a ich rzeczywistym przywódcą był prezydent. Taki stan siłą rzeczy ograniczał zaufanie koalicji parlamentarnej do Rady Ministrów i jej prezesa, a to zmniejszało zakres poparcia instytucjonalnego udzielanego mu przez posłów i liderów partyjnych.

W toku sejmowej analizy wniosku przedłożonego przez Prezesa Rady Ministrów istotnym jej etapem było sporządzenie przez odpowiedni organ Sejmu opinii w sprawie powołania członków rządu⁷⁵. Stosowano utartą praktykę zapraszania kandydatów na

73 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz.U.

1989 nr 19 poz. 101, art. 1 pkt 14.

74 Z. Szeliga, Rada Ministrów a Sejm 1989-1997, Lublin 1998, s. 16.

75 M.P. 1986 nr 21 poz. 151, art. 17 ust. 2 pkt 7, art. 86 ust. 1 pkt 8.

przesłuchania przez komisje sejmowe⁷⁶. Ich opinie były doręczane wszystkim deputowanym (również w formie zbiorczego zestawienia) oraz osobom, których dotyczyły. Nie były one wiążące dla posłów. Pełniły jedynie funkcję informacyjną i prognostyczną, umożliwiając parlamentarzystom na podstawie oceny komisji ukształtowanie sobie poglądu na temat przygotowania rzeczowego oraz predyspozycji umysłowych potencjalnych ministrów⁷⁷.

Wniosek Prezesa RM dotyczący składu rządu oraz programu jego działania (tak jak pismo prezydenta w sprawie powołania szefa gabinetu) rozpatrywano w czasie debaty poselskiej. Tak realizowano zasadę parlamentarnej kontroli nad rządem, stosowaną na posiedzeniach plenarnych. Wygłoszona przez premiera deklaracja programowa gabinetu miała wartość merytoryczną i polityczną, którą posłowie powinni byli ocenić przed zajęciem stanowiska w sprawie udzielenia rządowi poparcia⁷⁸. Deputowani biorący udział w debacie nad exposé Prezesa RM poddawali więc ocenie projekty działań rządu, a nie skutki ich wykonania (jak w przypadku wotum nieufności). W toku dyskusji⁷⁹ rozważali, czy inicjatywy przedstawione przez premiera zasługują na ich aprobatę i decydowali, czy gabinet w składzie zaproponowanym przez jego szefa będzie zdolny do ich urzeczywistnienia. Warto wspomnieć o przysługującej w trakcie tej debaty szefowi gabinetu możliwości wypowiadania się poza kolejnością mówców zapisanych do głosu. Jako wnioskodawca mógł on to uczynić również po wyczerpaniu listy prelegentów⁸⁰. Trudno nie

76 Wiąże się z tym pewna nieścisłość, ponieważ zadaniem Prezydium Sejmu było kierowanie do właściwych rzeczowo komisji wniosków w sprawie powołania członka Rady Ministrów, podczas gdy ustawa zasadnicza wspominała o pojedynczym wniosku dotyczącym całego składu Rady Ministrów.

W praktyce prośba premiera przyjmowała formę oświadczenia (exposé), nad którym przeprowadzano debatę i traktowano je jako ustny wniosek łączny. Wcześniej jednak, niezależnie od niego, szef gabinetu przesyłał Sejmowi pisemne wnioski indywidualne w liczbie odpowiadającej sumie członków zaprojektowanego rządu, które Prezydium Sejmu przekazywało odpowiednim komisjom sejmowym.

77 Warto zauważyć, że nie wszyscy ministrowie uzyskiwali rekomendację komisji sejmowej, gdyż brała ona pod uwagę nie tylko przesłanki polityczne, ale także merytoryczne. W rządzie J.

Olszewskiego negatywną opinię otrzymało trzech ministrów, a w gabinecie H. Suchockiej – czterech.

Zob. A. Domosławski, Jest rząd czy go nie ma, „Gazeta Wyborcza”, 23.12.1991; D. Wielowieyska, A. Michnik, Koalicje i kompetencje, „Gazeta Wyborcza”, 13.07.1992.

78 M. Kruk, Funkcja kontrolna Sejmu RP, Warszawa 2008, s. 47.

79 Regulamin Sejmu, określając tryb procedowania w tej sprawie, mimo poddania wielokrotnym nowelizacjom, nie określał ani minimalnego, ani maksymalnego okresu, jaki winien był upłynąć między przedstawieniem Sejmowi przez Prezesa Rady Ministrów programu działania Rządu i proponowanym jego składzie a sejmową dyskusją nad tymi zagadnieniami oraz głosowaniem nad wnioskiem premiera. Zob. Z. Szeliga, Rada Ministrów..., dz. cyt., s. 38. Potraktować to trzeba jako niedopatrzenie ustrojodawcy, mogące przyczynić się do niepotrzebnego odwlekania przez deputowanych momentu przystąpienia do działania mającego zadecydować o losie rządu. Akt statuujący funkcjonowanie Sejmu przewidywał jednakże pewne ograniczenia formalne, związane z kolejnością wystąpień. Po wyczerpaniu listy mówców głos mógł zabrać jedynie Prezes Rady Ministrów, który tym samym mógł się odnieść do opinii i pytań zaadresowanych do niego przez debatantów. Następnie Marszałek Sejmu poddawał pod głosowanie wniosek szefa rządu, przy czym regulamin zastrzegał, że inne wnioski w tej sprawie musiały zostać uznane za niedopuszczalne.

80 M.P. 1986 nr 21 poz. 151, art. 76, art. 77 ust. 1.

zauważyć korzyści dla przywództwa politycznego premiera wynikających z istnienia tej regulacji. Dzięki niej mógł on bronić swoich decyzji personalnych i programowych przed krytyką deputowanych i przedstawiać dodatkowe wyjaśnienia kwestii budzących ich wątpliwości. Budował on tym samym wizerunek polityka godnego obdarzenia poparciem przez posłów i oglądających debatę obywateli. Po zamknięciu dyskusji wniosek Prezesa RM był przez Marszałka Sejmu poddawany pod głosowanie. Musiał on zostać przyjęty lub odrzucony w całości, bez dzielenia go na części odpowiadające poszczególnym resortom lub grupom resortów. Powołanie rządu następowało wtedy, gdy zgodę na to wyraziła co najmniej bezwzględna większość deputowanych w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów⁸¹.

Procedura formowania rządu doznała generalnego przeobrażenia w Małej Konstytucji, która weszła w życie dnia 8 grudnia 1992 r. Została ona podzielona na warianty, a formalnoprawna czynność powołania Rady Ministrów należała odtąd wyłącznie do Prezydenta. Należy zauważyć, że zakres zmian wprowadzonych przez Konstytucję RP uchwaloną dnia 2 kwietnia 1997 r. był niewielki. Umożliwia to wspólne rozpatrzenie przepisów obu aktów ustrojowych z zaznaczeniem różnic między nimi. Aspekty wiążące się z desygnowaniem premiera przez głowę państwa przybliżyłem w rozdziale 2 pracy, natomiast znaczenie nawiązywanej wówczas relacji z prezydentem dla przywództwa politycznego premiera zanalizuję w rozdziale 4. Dlatego w dalszym wywodzie skupię się na kolejnych stadiach procesu budowy gabinetu w podstawowym wariancie powoływania rządu, który w praktyce politycznej tylko raz, w trakcie tworzenia RM pod przewodnictwem Marka Belki, został zastosowany nieskutecznie. Warto zauważyć, że do drugiego z trybów rezerwowych, którego wdrożenie pozwoliło rządowi M. Belki uzyskać wotum zaufania, normy obu ustaw konstytucyjnych nakazywały odpowiednio stosować przepisy odsyłające do wariantu zasadniczego, a różnica polegała na użyciu innej formuły większości głosów do wyrażenia gabinetowi sejmowej aprobaty.

Etap wewnętrznej fazy procedury kreowania rządu zamykało powołanie Rady Ministrów, czyli wydanie przez głowę państwa dokumentu mianującego wskazane przez premiera osoby na określone urzędy w rządzie i odebranie od nich przysięgi. Jedynym organem formalnie uprawnionym do przedstawienia propozycji obsady gabinetu był jego szef. Prezydent z kolei miał w trakcie negocjacji z Prezesem RM pełną swobodę decyzji o

81 Oznaczało to, że liczba głosów „za” rządem musiała przewyższyć zsumowaną liczbę głosów

„przeciw” i wstrzymujących się.

zaakceptowaniu bądź odrzuceniu jego wyborów personalnych. Nie mógł on jednak powołać Rady Ministrów w składzie innym niż ustalony przez premiera bądź z wyłączeniem niektórych osób. Selekcja kandydatów na stanowiska w rządzie była bowiem zadaniem jego prezesa, a nie głowy państwa⁸². Dlatego tak ważne było uprzednie dokonanie przez szefa gabinetu w tej kwestii niezbędnych uzgodnień z prezydentem. W związku z tym doktryna określiła rolę głowy państwa jako znaczącą, choć na ogół destrukcyjną⁸³. Regulacje ustrojowe nie wymagały od prezydenta niezwłocznego powołania członków rządu po zaakceptowaniu kandydatur przedłożonych przez premiera, chociaż należało tego oczekiwać od organu czuwającego nad przestrzeganiem Konstytucji RP oraz strażnika bezpieczeństwa państwa (a po wejściu w życie ustawy zasadniczej z 1997 r., także gwaranta ciągłości władzy państwowej). Powołanie premiera przez głowę państwa i odebranie od niego przysięgi sprawiało, że przejmował on wszelkie pełnomocnictwa od poprzednika, który do czasu odwołania (następującego bezpośrednio przed powołaniem następcy) był postawiony w stan dymisji, lecz nadal wypełniał swe obowiązki. W czasie następującym po powołaniu rządu, a przed głosowaniem nad wotum zaufania dla niego Prezes RM mógł wypełniać, jak uznawano w doktrynie, wszelkie funkcje ustrojowe, ponosząc za swe działania pełną odpowiedzialność polityczną i konstytucyjną⁸⁴. Oznaczało to także swobodę kształtowania przez niego swego przywództwa politycznego i nawiązywania kontaktów z potencjalnymi zwolennikami. Była ona większa niż wcześniej, gdyż po zaprzysiężeniu Prezesa RM było już powszechnie wiadomo, że dana osoba będzie pełniła tę funkcję przynajmniej przez kilka tygodni, w trakcie których może dążyć do urzeczywistnienia części postulatów swoich zwolenników.

Mianowanie Prezesa RM wraz z pozostałymi członkami rządu kończyło fazę wewnętrzną wariantu podstawowego, otwierając jego etap zewnętrzny. Jego istotą było ubieganie się przez premiera o inwestyturę w formie wotum zaufania, udzielanego przez Sejm. Czas, jaki ustawa przyznała szefowi gabinetu na przedstawienie izbie ustawodawczej programu działania rządu wraz z wnioskiem o udzielenie mu poparcia, wynosił 14 dni od dnia powołania go przez głowę państwa. Procedura działań w ramach tego etapu była unormowana przez Małą Konstytucję w minimalnym stopniu. Dlatego uszczegółowiono ją w przepisach regulaminów Sejmu, który w tej części procesu kreowania rządu był swoistym

82 L. Garlicki, Rada Ministrów: powoływanie – kontrola – odpowiedzialność, [w:] Rada Ministrów.

Organizacja i funkcjonowanie, A. Bałaban (red.), Kraków 2002, s. 128.

83 L. Garlicki, K. Gołyński, Polskie prawo konstytucyjne. Wykłady, Warszawa 1996, s. 228.

84 S. Patyra, Prawnoustrojowy status..., dz. cyt., s. 36.