Przywództwo polityczne premiera w procesach kształtowania oblicza organizacyjnego i personalnego Rady Ministrów organizacyjnego i personalnego Rady Ministrów

Prezes Rady Ministrów w każdym z obowiązujących w latach 1989-2015 stanów prawnych zajmował ważne miejsce w układzie organów odpowiedzialnych za powołanie rządu i przyznanie mu parlamentarnej legitymacji do dalszego funkcjonowania. Jego uprawnienia w tym zakresie doktryna określała jako przejaw należącej do niego władzy organizacyjnej, czyli zdolności do ustanawiania pewnych elementów strukturalnych Rady Ministrów. W procesie kreowania składu gabinetu była ona skorelowana z oddaną premierowi władzą personalną, a więc możliwością obsadzania stworzonych przez siebie stanowisk¹. W trakcie formowania rządu premier podejmował trzy rodzaje działań:

prowadził rozmowy z formacjami politycznymi zainteresowanymi utworzeniem koalicji rządowej, opracowywał program działań rządu w celu zaprezentowania go Sejmowi oraz kompletował skład gabinetu². Działania te tworzyły łącznie swoistą kompilację czynności prawnych i faktycznych, ograniczonych stopniem formalizacji konstytucyjnie określonego trybu kreowania RM. Dotyczyło to przede wszystkim wyznaczanych przez akty konstytucyjne, wydawane od 1992 r., terminów odnoszących się do przedstawiania prezydentowi proponowanego składu rządu oraz ubiegania się dla niego o wotum zaufania u posłów³.

1 P. Sarnecki, Kierownicze kompetencje Prezesa Rady Ministrów w strukturze administracji rządowej,

„Przegląd Sejmowy”, 2011, nr 3, ss. 59, 60–61.

2 W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 r., Warszawa 2008, s. 174.

3 S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997, Warszawa 2002, ss. 73–74.

Torun Dewan i Rafael Hortala-Vallve w swoim artykule analizującym modele westminsterskie, ale przydatnym także w badaniach systemów konsensualnych, wyróżnili trzy instrumenty, za pomocą których premierzy formują gabinet⁴. W niniejszej rozprawie przyjąłem, że są to trzy aspekty prawno-polityczne wiążące się z procesami kształtowania rządu przez jego szefa. Ich analiza pozwala zrozumieć jak duży zakres rzeczywistej swobody miał premier w stosowaniu posiadanej przez siebie władzy organizacyjnej i władzy personalnej nad Radą Ministrów. Zostały one nazwane mechanizmami wyznaczania, przydzielania oraz przekazywania⁵.

Rezultatem użycia wyznaczania (appointment), jest dokonanie przez premiera wyboru konkretnych osób, reprezentujących pewne ugrupowania polityczne bądź środowiska spoza sfery polityki, które miałyby wspólnie tworzyć skład personalny Rady Ministrów. Oznacza to również, że część pretendentów do objęcia w niej stanowisk nie otrzyma nominacji, co może się przyczynić do osłabienia ich identyfikacji z premierem jako przywódcą politycznym. W realiach polskiego systemu politycznego, którego specyfiką były rządy koalicyjne, powinno oznaczać to przede wszystkim próbę godzenia częstokroć sprzecznych interesów formacji politycznych w procesie tworzenia gabinetu przez szefa rządu. Na tym etapie miarą przywództwa politycznego premiera będzie stopień zrealizowania przez niego swoich założeń dotyczących obsady personalnej gabinetu. Obniżą go ustępstwa Prezesa Rady Ministrów wobec żądań wysuwanych przez liderów stronnictw tworzących koalicję rządową.

Przepisy konstytucyjne nie przewidywały żadnych szczególnych kwalifikacji ani przesłanek prawnych do członkostwa w Radzie Ministrów. Nie zakazywały również wielokrotnego wyboru na stanowiska w rządzie ani nie limitowały czasu ich pełnienia.

Ograniczenia formalne wynikały natomiast ze statusu prawnego jednostek. Urząd premiera, wicepremiera, ministra lub kierownika komitetu sprawować mogła osoba pełnoletnia, która nie została prawomocnym orzeczeniem sądu ubezwłasnowolniona oraz korzystała z pełni praw publicznych i wyborczych. Członkowie gabinetu nie mogli również prowadzić działalności sprzecznej z ich obowiązkami publicznymi. Przez tę pojemną klauzulę generalną rozumiano zakaz łączenia wykonywania niektórych funkcji i form działalności gospodarczej z piastowaniem funkcji w Radzie Ministrów oraz obowiązek złożenia

4 Zob. T. Dewan, R. Hortala-Vallve, The Three As of Government Formation: Appointment, Allocation, and Assignment, „American Journal of Political Science”, 2011, t.55, nr 3, ss. 610–627.

5 W oryginalnej wersji językowej noszą one nader wdzięczny tytuł „potrójnego A”, który jednak gubi się w tłumaczeniu na język polski.

oświadczenia lustracyjnego. Dopuszczalna z kolei była równoczesność zatrudnienia w rządzie z wykonywaniem mandatu posła lub senatora, jednak wówczas osoba taka podlegała specyficznym rygorom przewidzianym dla parlamentarzystów⁶.

Andrzej Antoszewski w swej analizie składu i charakteru niemal pół tysiąca rządów powołanych w drugiej połowie XX wieku wskazał, że dwie trzecie spośród nich miało status koalicyjny, a proces tworzenia gabinetów był swoistą, dokonywaną przez elity polityczne, korektą decyzji wyborczej. Jednopartyjny bądź wielopartyjny profil gabinetu tylko w ogólnym zarysie odzwierciedlał preferencje elektoratu, a znacznie bardziej odpowiadał woli liderów partyjnych. To oni ostatecznie decydowali o tym, czy rząd będzie jednopartyjny czy też zostanie zawarta koalicja, a jeśli tak, to kto wejdzie w jej skład. Zdarzało się, że niektóre ugrupowania mimo znacznego poparcia nie były włączane do koalicji i przechodziły do opozycji⁷. Miarą przywództwa politycznego premiera była m.in. umiejętność nadania priorytetów swoim działaniom w trakcie realizowania procedury formowania rządu.

Przegląd najczęściej spotykanych schematów zachowań wskazuje na to że na tym etapie od poparcia społecznego ważniejsze dla niego było poparcie instytucjonalne, okazywane przez liderów partii parlamentarnych. W pierwszej kolejności szef gabinetu starał się zazwyczaj ugruntować swoją relację przywódczą z deputowanymi oraz prezydentem, mniejszą uwagę zwracając na swoje zobowiązania wobec zwolenników typu wyborczego.

Rady Ministrów w polskim systemie politycznym w latach 1989-2015 tworzone były na fundamencie koalicji partii sejmowych lub w formule rządu mniejszościowego. Drugi przypadek zachodził nader rzadko. Charakter mniejszościowy miało jedynie pięć gabinetów:

Jerzego Buzka (wskutek rozpadu koalicji AWS-UW), Leszka Millera (po zerwaniu koalicji SLD z PSL), oba rządy Marka Belki, Kazimierza Marcinkiewicza (w efekcie nieudanych rozmów koalicyjnych PiS z PO, a przed zawarciem koalicji z Samoobroną i LPR) oraz Jarosława Kaczyńskiego (po rozpadzie sojuszu PiS z Samoobroną i LPR). Warto zauważyć, że tylko M. Belka dobrowolnie wybrał ten wzór dla swego autorskiego gabinetu i nie próbował przekształcić go w rząd koalicyjny, gdyż opierał swoją plenipotencję do działania na poparciu instytucjonalnym udzielonym mu przez prezydenta Aleksandra

6 D. Dudek, Art. 147, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, Warszawa 2016, ss. 769–770.

7 Zob. A. Antoszewski, Wzorce rywalizacji politycznej we współczesnych demokracjach europejskich, Wrocław 2004, ss. 84–98.

Kwaśniewskiego. Innych wymienionych wyżej premierów zmusiły do tego okoliczności polityczne⁸.

Przeważająca liczba gabinetów utworzonych w omawianym okresie w Polsce była jednak formowana w oparciu o porozumienie dwóch lub więcej ugrupowań politycznych, a więc w sensie praktycznym miały one status koalicyjnych. Należy jednak podkreślić, że w przypadku rządów kierowanych przez Tadeusza Mazowieckiego i Jana Krzysztofa Bieleckiego nie występowały klasyczne elementy koalicyjności, co wynikało z mechanizmów zmian politycznych, dokonanych w latach 1989-1990. Misja pierwszego z premierów była rezultatem sytuacji, jaka powstała po nieudanej próbie sformowania gabinetu przez Czesława Kiszczaka, a ponadto odbywała się w warunkach niepełnej swobody politycznej, ograniczonej przez ustalenia dokonane przy Okrągłym Stole.

Wykorzystując te uwarunkowania oraz bardzo duże poparcie społeczne dla swojej osoby i dla całego projektu przejęcia władzy przez „Solidarność”, T. Mazowiecki wdrożył w praktyce koncepcję rządu autorskiego, respektując arytmetykę sejmową⁹, lecz samodzielnie dobierając ministrów z poszczególnych ugrupowań. Dowodem takiego postępowania było powierzenie funkcji wiceprezesa RM i ministra rolnictwa Czesławowi Janickiemu, a nie Kazimierzowi Olesiakowi, którego kandydaturę wysunęło i popierało ZSL¹⁰. Zdaniem Rafała Matyi, siła gabinetu Mazowieckiego wynikała nie tyle z oparcia w parlamencie, ile z wykorzystywania zaufania Sejmu do prowadzenia przez premiera polityki według własnych zasad¹¹. Z kolei okres urzędowania J. Bieleckiego odznaczał się tym, że choć rząd korzystał z poparcia instytucjonalnego aż sześciu partii, to najważniejszym zwolennikiem jego istnienia był wybrany w elekcji powszechnej prezydent Lech Wałęsa. Narzucił on swą wolę posłom, w związku z czym był to de facto rząd prezydencki¹². Można zatem stwierdzić, że w obu przypadkach gabinety miały charakter ponadpartyjny¹³.

Ważnym narzędziem mechanizmu kierowania koalicją rządową w obecnych czasach stały się umowy koalicyjne, zawierane przez formacje polityczne tworzące gabinet. Analiza,

8 Zob. P. Zakrzewski, Rządy mniejszościowe w III Rzeczypospolitej, Warszawa 2015, ss. 219–274.

9 E. Skalski, Nasz premier!, „Gazeta Wyborcza”, 18.08.1989.

10 Zob. M. Smogorzewski, NK ZSL zagraża koalicji, „Gazeta Wyborcza”, 12.09.1989; Posłowie są za?, „Gazeta Wyborcza”, 12.09.1989.

11 Do tej koncepcji nawiązali później premierzy Jan Olszewski oraz, korzystając z osłony konstruktywnego wotum nieufności, Jerzy Buzek. Zob. R. Matyja, Przywództwo i instytucje, [w:]

Budowanie instytucji państwa 1989-2001 – w poszukiwaniu modelu, I. Jackiewicz (red.), Warszawa 2004, s. 16.

12 G. Rydlewski, Rządzenie koalicyjne w Polsce, Warszawa 2000, s. 27.

13 W. Jednaka, Proces tworzenia gabinetów koalicyjnych w Polsce w latach 1989-2001, [w:]

Demokratyzacja w III Rzeczypospolitej, A. Antoszewski (red.), Wrocław 2002, s. 124.

której Wolfgang Müller i Kaare Strøm poddali niemal pół tysiąca rządów wielopartyjnych, wykazała, że funkcjonowanie 63% z nich opierało się na kontrakcie koalicyjnym¹⁴. Umowy koalicyjne traktowano przeważnie jako rodzaj dokumentu określającego kierunki polityki, którą ma prowadzić gabinet. Sygnujące te porozumienia stronnictwa parlamentarne regulowały w ten sposób zasadniczo trzy aspekty relacji między sobą oraz ich wpływ na rząd. Pierwszy z nich to wytyczne i założenia programowe, których realizację zlecano premierowi i ministrom. Drugi aspekt to zasady i procedury dotyczące funkcjonowania sojuszu, czyli kwestie proceduralne. Trzecim są kwestie redystrybucji stanowisk i zakresu uprawnień partnerów koalicyjnych. Czasami w treści porozumień zawierano też system rozstrzygania konfliktów występujących wewnątrz koalicji parlamentarno-gabinetowej¹⁵.

Umowy koalicyjne występowały również w polskim systemie politycznym. W latach 1993-2015 były one powszechną praktyką normowania stosunków między partiami tworzącymi gabinety. Okres wcześniejszy natomiast, od 1989 do 1993 r., nie sprzyjał zawieraniu tego rodzaju kontraktów politycznych. Zdaniem Grzegorza Rydlewskiego, na przeszkodzie stanęły okoliczności takie jak stosunkowo krótki czas funkcjonowania poszczególnych gabinetów, zmienność ich zaplecza politycznego, a także brak uniwersalnych mechanizmów koalicyjnych wynikający z tego, że państwo znajdowało się dopiero we wstępnej fazie budowy nowych rozwiązań ustrojowo-prawnych¹⁶. Oba gabinety powstałe w Sejmie I kadencji w latach 1991-1993 cechowały się strukturą partyjną oraz ukształtowaniem w wyniku całkowicie rywalizacyjnych wyborów do parlamentu. Jednak wielopartyjny i mniejszościowy¹⁷ charakter rządów Jana Olszewskiego i Hanny Suchockiej wymuszał konieczność godzenia wielu krzyżujących się ze sobą lub sprzecznych poglądów na kluczowe kwestie polityczne, co nie sprzyjało podejmowaniu pragmatycznych i długofalowych decyzji o zawarciu porozumienia regulującego funkcjonowanie koalicji.

Stosunki między formacjami politycznymi, tworzącymi koalicję rządową, były ważnym czynnikiem determinującym rozwój, stabilizację i zanik przywództwa politycznego Prezesa Rady Ministrów. Już z samej istoty tego rodzaju porozumienia parlamentarnego wynika związek między poparciem instytucjonalnym, udzielanym premierowi przez działaczy politycznych, połączonych wspólnymi celami, a ich udziałem w kształtowaniu

14 Zob. W.C. Müller, K. Strom (red.), Coalition Governments in Western Europe, Oxford 2003.

15 W. Jednaka, Umowa koalicyjna jako mechanizm kierowania koalicją, [w:] Studia z nauk społecznych i humanistycznych, J. Juchnowski, M.S. Wolański (red.), Wrocław 2008, ss. 470–471.

16 G. Rydlewski, Rządzenie koalicyjne..., dz. cyt., ss. 27–28.

17 W. Jednaka, Proces tworzenia..., [w:] Demokratyzacja w III Rzeczypospolitej..., cyt. wyd., ss. 126–

128.

składu i programu pracy rządu, a następnie w realizowaniu jego polityki¹⁸. Umowy koalicyjne stanowiły ważny element budujący wzajemne zaufanie podmiotów uczestniczących w koalicji gabinetowej. Nie miały one co prawda mocy prawnej, lecz następstwa ich zawarcia istotnie oddziaływały na wiele procesów dotyczących kolegialnego organu egzekutywy, w tym również przywództwa politycznego jego przewodniczącego.

Dobrym tego przykładem było już pierwsze porozumienie parlamentarne, którego autorzy zadecydowali o spisaniu umowy koalicyjnej, stworzonej w 1993 r. przez SLD i PSL.

Dokument ten zasadniczo ograniczał samodzielność premiera Waldemara Pawlaka w kilku kwestiach, między innymi władzy personalnej w gabinecie. Stanowiska ministerialne objęte tzw. kluczem partyjnym miały być obsadzone tylko za zgodą uczestników koalicji. Jak się wydaje, mógł obejmować je także zapis stanowiący, iż kandydatów na te urzędy zgłaszali przewodniczący ugrupowań koalicyjnych. Decyzję w sprawie ich zaakceptowania premier musiał uzgadniać z przewodniczącym stronnictwa zgłaszającego. Oprócz tego Prezesa RM obowiązywała także klauzula ograniczenia wymiany kadr w administracji rządowej do niezbędnego minimum¹⁹. Praktyka pokazała, że regulacje te nie powstrzymały szefa gabinetu przed próbami podejmowania niezapowiedzianych i zaskakujących działaczy SLD rozstrzygnięć personalnych. W związku z tym dwa tygodnie później, jeszcze przed formalnym ukonstytuowaniem się rządu, podpisano następne porozumienie dotyczące sposobu funkcjonowania Prezesa RM (jego nazwisko znalazło się w tytule umowy)²⁰. Przewidywało ono m.in. konieczność informowania przez Waldemara Pawlaka przewodniczącego klubu SLD, Aleksandra Kwaśniewskiego, o zamiarze podjęcia każdej strategicznej decyzji kadrowej. Co więcej, wszystkie postanowienia w sprawie członków kierownictw ministerstw kontrolowanych przez koalicję rządową musiały zostać uprzednio uzgodnione z wiceprezesami RM oraz szefem Sojuszu²¹. Wydaje się, że celem polityków SLD nie było zmarginalizowanie przywództwa politycznego premiera z PSL, lecz uczynienie go bardziej przewidywalnym dla polityków lewicy udzielających mu poparcia instytucjonalnego i wewnątrzrządowego. W. Pawlak jednak mimo to wielokrotnie wystawił na próbę zaufanie koalicjanta, potwierdzając niejako sensowność ograniczenia restrykcjami

18 G. Rydlewski, Koalicje a system decyzyjny w praktyce działania Rady Ministrów i administracji rządowej, [w:] System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, M. Grzybowski (red.), Warszawa 2006, s. 177.

19 G. Rydlewski, Rządzenie koalicyjne..., dz. cyt., s. 96.

20 W. Jednaka, Umowa koalicyjna..., [w:] Studia z nauk..., cyt. wyd., s. 472.

21 G. Rydlewski, Rządzenie koalicyjne..., dz. cyt., s. 98.

jego władzy personalnej w rządzie. Było to jedną z głównych przyczyn utraty przez szefa ludowców poparcia instytucjonalnego i w konsekwencji jego odejścia z urzędu.

Uchwalenie konstruktywnego wotum nieufności rządowi W. Pawlaka dnia 1 marca 1995 r. poskutkowało zastąpieniem go na stanowisku Prezesa RM przez dotychczasowego Marszałka Sejmu z ramienia SLD, Józefa Oleksego. Kilkanaście dni wcześniej doszło do zawarcia nowej umowy koalicyjnej. Utrzymywała ona w mocy część ustaleń poprzedniego kontraktu, a w kwestii powoływania i odwoływania osób na kierownicze urzędy państwowe przez premiera nakazywała podejmowanie decyzji po wcześniejszym ich uzgodnieniu z przewodniczącymi klubów parlamentarnych ugrupowań koalicyjnych. W umowie tej zawarto także zastrzeżenie, że podziałowi tek ministerialnych w rządzie towarzyszyć będzie desygnowanie przez partnera koalicyjnego kandydata na pierwszego zastępcę ministra w randze sekretarza lub podsekretarza stanu²². Reguła ta została podtrzymana w trzeciej z kolei umowie określonej jako aneks do wcześniejszych, podpisanej w związku ze zbliżającym się terminem realizacji reformy tzw. centrum rządowego oraz powołaniem nowego Prezesa RM w osobie Włodzimierza Cimoszewicza. Uregulowania te, głęboko ingerujące w kompetencje personalne premiera, były ceną za zatrzymanie PSL w koalicji rządowej i stanowiły rekompensatę za utratę przywództwa politycznego przez W. Pawlaka. Warto jednak zauważyć, że obaj następcy szefa PSL – J. Oleksy i W. Cimoszewicz – byli reprezentantami silniejszego z dwóch koalicjantów, a ponadto okazali się sprawniejszymi organizatorami i kierownikami prac rządu. Dlatego wyżej wymienione ograniczenia, choć ich wiązały, nie stanowiły dla nich dużej przeszkody we wzmacnianiu ich relacji przywódczej ze zwolennikami w rządzie, Sejmie i wśród obywateli.

Porozumienie koalicyjne osiągnięte w 1997 r. między AWS i UW było nie tylko najobszerniejszym aktem tego rodzaju zawartym w polskiej praktyce politycznej, ale również najbardziej ograniczało premiera Jerzego Buzka w sferze posiadanej przez niego władzy personalnej i organizacyjnej w rządzie. Musiał on bowiem, kompletując skład gabinetu, uwzględnić takie wytyczne jak obsadzenie funkcji wiceprezesa RM, zastępującego Prezesa RM, osobą wskazaną przez UW i uzgodnioną z AWS, zaś urzędu drugiego wicepremiera – kandydatem wyznaczonym przez AWS i zaakceptowanym przez UW.

Umowa precyzyjnie ustalała, który z partnerów wskaże kierownika każdego resortu oraz jego pierwszego zastępcę w randze sekretarza lub podsekretarza stanu. W kwestii pozostałych sekretarzy i podsekretarzy stanu premier musiał dostosować się do zasady

22 Tamże, s. 112.

podziału stanowisk według ilościowej proporcji głosów osiągniętych w wyborach przez oba stronnictwa. To w istocie oznaczało odebranie J. Buzkowi autonomii także w przydzielaniu tek ministerialnych i przekazywaniu współpracownikom uprawnień. Ponadto tworzenie nowych stanowisk w gabinecie, zmiana obsady urzędów ministrów i ich odwoływanie wymagało porozumienia stron²³. Umowa koalicyjna w praktyce pozbawiała Buzka ważnego narzędzia jego przywództwa politycznego, jakim była swoboda stosowania przez niego uprawnień wynikających z jego władzy personalnej w gabinecie. Zanim koalicja została zerwana, AWS i UW zgodziły się w 1999 r. zawrzeć aneks do umowy, w którym zobowiązały się do poufnego omawiania z premierem i władzami koalicji propozycji zmian w składzie Rady Ministrów oraz na innych stanowiskach, obsadzanych przez Prezesa RM, przed ich publicznym ogłoszeniem²⁴. Sam fakt, iż potrzebne było tego typu zastrzeżenie, świadczył negatywnie o pozycji politycznej szefa gabinetu i o niezbyt wysokim poparciu instytucjonalnym dla niego. Skoro bowiem trzeba było określić pisemnie, że premier powinien mieć wpływ na powołania i odwołania dokonywane przez niego w administracji rządowej, mogło to oznaczać, że wcześniej zdarzało się, iż tego wpływu nie miał.

W umowie zawartej po wyborach parlamentarnych w 2001 r. przez koalicję SLD-UP-PSL problem redystrybucji stanowisk nie został uregulowany, gdyż miała ona przede wszystkim charakter programowy i ogólny. Ustalono jedynie, że w skład kierownictwa Rady Ministrów wejdą szefowie partii współtworzących koalicję gabinetową²⁵. Treść tego układu, różniąca się od porozumień zawieranych w latach 1993-1996, wynikała prawdopodobnie ze znacznie większej dysproporcji sił obu partii w parlamencie oraz silnej pozycji premiera Leszka Millera, który był także przywódcą partyjnym najliczebniejszego klubu poselskiego.

Uregulowania umowy koalicyjnej z 2001 r. należy zatem uznać za korzystne dla procesów kreujących przywództwo polityczne szefa gabinetu. Status Prezesa RM wzmacniały również wynikające z kontraktu dyrektywy wejścia do rządu liderów ugrupowań sojuszniczych i wspólne rozwiązywanie przez nich problemów dotyczących koalicji²⁶. Przeniesienie środka ciężkości porozumienia parlamentarnego na Radę Ministrów uczyniło z niej swoistą przestrzeń, w której powstawały, były przygotowywane i wdrażane nie tylko projekty prawne, ale także polityczne i popierane przez wszystkie trzy formacje koalicyjne. Podniosło

23 Tamże, s. 148.

24 Tamże, s. 170.

25 Porozumienie ws. utworzenia rządu między koalicją wyborczą SLD-UP oraz PSL, 9.10.2001, w:

http://wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114873,468662.html, dostęp: 29.06.2018.

26 B. Michalak, M.S. Wincławska, Rząd Leszka Millera (19 X 2001 - 2 V 2004), [w:] Rządy koalicyjne w III RP, M. Chmaj (red.), Olsztyn 2006, ss. 228–229.

to rangę polityczną premiera, ponieważ pełnił on funkcje kierownika prac rządu, jego reprezentanta oraz koordynatora i kontrolera prac jego członków. Dzięki temu mógł on ściśle kontrolować poczynania partnerów koalicyjnych i wpływać na nich silniej niż wcześniejsi szefowie gabinetu.

Również Koalicyjna Deklaracja Programowa „Solidarne Państwo”, zawarta i podpisana przez liderów PiS, Samoobrony RP i LPR w 2006 r., bardzo ogólnie ujmowała kwestie podziału stanowisk w rządzie, koncentrując się na założeniach programowych.

Zawarto w niej zapis o obowiązku uzgodnienia z Prezesem RM (którym wówczas był Jarosław Kaczyński) wszelkich, dokonywanych przez pozostałe dwie partie koalicyjne, powołań osób na stanowiska kierownicze w administracji państwowej oraz w instytucjach podległych ministrom. Wzmacniało to status premiera w rządzie w tych obszarach kompetencyjnych, do których nie sięgała jego bezpośrednia władza personalna. Jedyną restrykcją o charakterze politycznym i wynikającą z głębokiej krytyki rządów poprzedników, był zakaz mianowania na funkcje państwowe osób zarekomendowanych w latach 2001-2005 przez SLD²⁷. Zagadnienia wyznaczania kandydatów na urzędy w gabinecie nie poruszyła w ogóle Deklaracja Koalicyjna PO i PSL z 2007 r., wszelkie decyzje w tym zakresie opierając, nieco idealistycznie, na wzajemnym zaufaniu oraz powstrzymywaniu się od forsowania rozwiązań wbrew zdaniu drugiej strony²⁸. Eksperyment ten okazał się jednak udany, czego dowodem był brak poważnych konfliktów w ciągu czterolecia rządów tej koalicji. Dlatego po ponownym zwycięstwie PO w wyborach przeprowadzonych w 2011 r. partnerzy koalicyjni zadecydowali o przedłużeniu tej umowy bez dokonywania jej rewizji²⁹. W moim mniemaniu, regulacje obu porozumień koalicyjnych przyczyniły się do dalszego wzmocnienia pozycji politycznej premiera oraz możliwości jego oddziaływania przywódczego na zwolenników wewnątrzrządowych i instytucjonalnych. Na ich przykładzie można dostrzec ewolucję urzędu Prezesa Rady Ministrów w pierwszej dekadzie XXI wieku, którą w literaturze przedmiotu ujęto jako jego „kancleryzację”³⁰.

Drugi aspekt powoływania gabinetu, wskazany przez T. Dewana i R. Hortalę-Vallvego, można określić mianem przydzielania stanowisk (allocation of portfolios).

27 Porozumienie dotyczące zasad współpracy koalicyjnej, 2006, w:

http://old.pis.org.pl/download.php?g=mmedia&f=zalacznik_nr_2.pdf, dostęp: 29.06.2018.

28 Deklaracja koalicyjna Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, 23.11.0207n.e., w: https://wiadomosci.wp.pl/deklaracja-koalicyjna-platformy-obywatelskiej-i-polskiego-stronnictwa-ludowego-6037409630499457a, dostęp: 29.06.2018.

29 Nowy rząd Tuska, 19.11.2011, w: www.tvn24.pl/raporty/nowy-rzad-tuska,389, dostęp: 29.06.2018.

30 T. Słomka, Relacje ustrojowe organów władzy wykonawczej w Polsce, „Kontrola Państwowa”, 2008, t.322, nr 5, s. 754.

Działanie to służy najdogodniejszemu dla premiera rozdziałowi urzędów między osoby powołane do rządu. Jest ono kluczowe z punktu widzenia efektywności działań gabinetu.

Celem tej procedury jest optymalne dopasowanie do konkretnych stanowisk w projektowanym rządzie osób o kreślonych cechach, takich jak: przygotowanie merytoryczne, umiejętność kreowania wizerunku, doświadczenie polityczne i

Celem tej procedury jest optymalne dopasowanie do konkretnych stanowisk w projektowanym rządzie osób o kreślonych cechach, takich jak: przygotowanie merytoryczne, umiejętność kreowania wizerunku, doświadczenie polityczne i