Dymisja premiera na pierwszym posiedzeniu Sejmu nowej kadencji

332 Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483, art. 162 ust. 1-2.

333 K. Wojtyczek, Status prawny rządu, który złożył rezygnację (Uwagi de lege lata i de lege ferenda),

„Państwo i Prawo”, 1993, nr 2, s. 34.

334 Tamże, s. 36.

W okresie obowiązywania Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. składanie dymisji przez Prezesa RM na pierwszym posiedzeniu Sejmu odbywanym po wyborach parlamentarnych nie było obowiązkowe. Co więcej, ustawa zasadnicza w ogóle nie podjęła problematyki przesłanek ustąpienia premiera ani gabinetu³³⁵, pozostawiając ją do ukształtowania praktyce politycznej. Pod jej wpływem wytworzyła się tradycja ustrojowa, polegająca na przedkładaniu izbie poselskiej przez premiera pisma wyrażającego gotowość Rady Ministrów do ustąpienia w związku z rozpoczęciem nowej kadencji organu ustawodawczego. Zasada ta, charakterystyczna dla demokracji, zdołała utrzymać się w autorytarnym systemie rządów PRL. Była ona respektowana także w okresie po 1989 roku, czego dowodem było wpłynięcie wniosku o dymisję rządu, sporządzonego przez premiera J. K. Bieleckiego na pierwszym posiedzeniu Sejmu I kadencji dnia 25 listopada 1991 r.³³⁶

Inkorporacja tego zwyczaju nastąpiła w Małej Konstytucji. Uczyniła ona na mocy art. 64 pkt. 1 złożenie dymisji rządu przez jego przewodniczącego na ręce Prezydenta po

„ukonstytuowaniu się Sejmu” czynnością obligatoryjną. Z ukonstytuowaniem się izby poselskiej utożsamiono pierwsze jej posiedzenie odbywane po dniu przeprowadzenia wyborów parlamentarnych, ponieważ na nim deputowani dokonywali m.in. wyboru Prezydium Sejmu³³⁷. Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 9 ustawy konstytucyjnej, posiedzenie to musiało się odbyć w ciągu 30 dni od dnia wyborów parlamentarnych, a jego termin ustalała głowa państwa³³⁸. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. co do zasady przejęła normę Małej Konstytucji, ale nadała jej znacznie klarowniejszą formę. Przepis art.

162 ust. 1 stanowił bowiem, że Prezes Rady Ministrów był zobowiązany do złożenia prezydentowi dymisji gabinetu na inauguracyjnym posiedzeniu nowo wybranego Sejmu, którą głowa państwa niezwłocznie przyjmowała, powierzając Radzie Ministrów tymczasowe pełnienie obowiązków³³⁹. Skróceniu do 15 dni uległ termin na zwołanie przez prezydenta pierwszego posiedzenia Sejmu, jeżeli wybory były rezultatem skrócenia kadencji przez tę izbę³⁴⁰. W czasie obowiązywania obu aktów ustrojowych do roku 2015 włącznie odbyło się siedem głosowań powszechnych do parlamentu. W sześciu wypadkach były one bezpośrednim powodem podania się przez premierów do dymisji. Uczynili to: Hanna

335 D. Dudek, Art. 162, [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP..., dz. cyt., s. 874.

336 Sprawozdanie stenograficzne z 1. posiedzenia Sejmu RP w dniach 25 i 26 listopada oraz 5 i 6 grudnia 1991 r., dz. cyt., s. 93.

337 Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M.P. 1992 nr 26 poz. 185.

338 Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426, art. 9.

339 Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483, art. 162 ust. 1 i 3.

340 Tamże, art. 98 ust. 5.

Suchocka dnia 18 października 1993 r., Jerzy Buzek dnia 19 października 2001 r., Marek Belka dnia 19 października 2005 r., Jarosław Kaczyński dnia 5 listopada 2007 r., Donald Tusk dnia 8 listopada 2011 r. oraz Ewa Kopacz dnia 12 listopada 2015 r.³⁴¹

Treść przepisów Małej Konstytucji i Konstytucji z 1997 r. oraz praktyka polityczna nasuwają konstatację, że premier kierował rządem jeszcze przez co najmniej kilkanaście dni po poznaniu wyników głosowania do parlamentu. W tym okresie Prezes RM starał się przewidzieć swoje szanse na powtórne powołanie na stanowisko przez Sejm nowej kadencji i odpowiednio modyfikował w tym celu kierunki polityki prowadzonej przez gabinet. Jednak w polskiej praktyce politycznej po wyborach parlamentarnych dokonywana była najczęściej wymiana całego składu Rady Ministrów. Skutkowała ona przerwaniem więzi przywódczej i utratą części stronników szefa rządu na rzecz nowego premiera. Była to konsekwencja istniejącego do 2011 r. zjawiska zastępowania rządzącej formacji politycznej przez inne zwyciężające stronnictwo po każdym z głosowań powszechnych do izb ustawodawczych.

Ponieważ rezultaty wyborów i przyszłą dekonstrukcję gabinetu można było przewidzieć dzięki badaniom sondażowym, Prezesi RM w ostatnich miesiącach urzędowania woleli zachęcać swoich zwolenników społecznych do okazania poparcia typu konkretnego formacji politycznej, którą dany szef gabinetu reprezentował. Było to postępowanie logiczne, ponieważ w ten sposób premierzy próbowali zwiększyć grono swych potencjalnych zwolenników instytucjonalnych w następnej kadencji Sejmu a zarazem zmniejszyć poparcie tego rodzaju dla politycznych konkurentów.

Analiza indywidualnych wyników wyborczych każdego z premierów dostarcza interesujących wniosków. Dostrzegalny był bowiem wyraźny wzrost liczby głosów oddanych indywidualnie na kandydującego do Sejmu premiera w porównaniu do liczby głosów, jaką uzyskał w poprzednim głosowaniu, kiedy jeszcze nie był szefem gabinetu.

Tendencja ta dotyczyła Hanny Suchockiej, Jerzego Buzka, a w mniejszym stopniu także Jarosława Kaczyńskiego i Ewy Kopacz. Co więcej, wymienione osoby w okresie poprzedzającym dzień wyborów były negatywnie postrzegane przez ogół społeczeństwa, co

341 Zob. A. Kublik, Oczekiwana zmiana miejsc..., cyt. wyd.; Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 października 2001 r. nr 113-20-01 o przyjęciu dymisji Rady Ministrów, M.P. 2001 nr 37 poz. 601; Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 października 2005 r. nr 113-19-05 o przyjęciu dymisji Rady Ministrów, M.P. 2005 nr 62 poz. 855;

Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 listopada 2007 r. nr 1131-43-07 o przyjęciu dymisji Rady Ministrów, M.P. 2007 nr 85 poz. 892; Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 listopada 2011 r. nr 1131-12-2011 o przyjęciu dymisji Rady Ministrów, M.P. 2011 nr 101 poz. 1022; Postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 listopada 2015 r. o przyjęciu dymisji Rady Ministrów, M.P. 2015 poz. 1088.

mogłoby sugerować, że zasób ich zwolenników społecznych powinien być nieduży. Z tego porównania wynika, że H. Suchocka otrzymała w 1991 r. 8% głosów oddanych na jej komitet wyborczy i zaledwie 1% głosów w poznańskim okręgu wyborczym, podczas gdy dwa lata później było to już odpowiednio 88% i 20%. Warto zauważyć, że startujący z tej samej listy były premier T. Mazowiecki uzyskał dziesięciokrotnie mniej głosów, co wydaje się potwierdzać fakt, że dopiero po utracie stanowiska Prezesa RM przez danego polityka jego popularność znacząco spada. Również J. Buzek w 2001 r. zwiększył w porównaniu do 1997 r. odsetek zdobytych głosów w ramach swojego komitetu z 1% do 69%, a w skali całego okręgu z 0,3% do 9%. Ten sam mechanizm dotyczył J. Kaczyńskiego, na którego w tym samym okręgu w roku 2007 zagłosowało ponad 100 tys. osób więcej niż dwa lata wcześniej, dzięki czemu zgromadził on 86% głosów oddanych na warszawską listę PiS. E.

Kopacz także (pomimo zmiany okręgu z radomskiego na warszawski) uzyskała o 15 punktów procentowych więcej głosów przekazanych na listę wyborczą PO niż cztery lata wcześniej. Mimo tego ugrupowania polityczne reprezentowane przez tych premierów nie zdołały wygrać wyborów parlamentarnych (choć PiS w 2007 r. otrzymał niemal 2 miliony głosów więcej niż w 2005 r.). W Sejmie nowej kadencji przeszły one do opozycji, a stronnictwo AWSP, któremu przewodził J. Buzek, nie przekroczyło nawet wynoszącego 8%

progu wyborczego wymaganego dla koalicyjnych komitetów wyborczych³⁴².

Wzrost osobistej popularności premierów nie przekładał się więc na zwycięstwo ich formacji politycznej w wyborach parlamentarnych. Wskutek tego dotychczasowe koalicje rządowe rozpadały się, a nowe preferowały inne osoby na stanowisku Prezesa RM. W ten sposób w praktyce uwidaczniało się zjawisko utraty poparcia instytucjonalnego przez premiera po ukształtowaniu się parlamentu nowej kadencji. Mimo że mógł on wciąż dysponować poparciem społecznym, musiał ustąpić z urzędu, co świadczyło o większym znaczeniu poparcia instytucjonalnego dla przywództwa politycznego Prezesa RM od poparcia społecznego. Było również dowodem na to, że złożenie przez premiera dymisji na pierwszym posiedzeniu Sejmu nowej kadencji wpływało negatywnie na jego przywództwo

342 Na podstawie: Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 31 października 1991 r. o wynikach wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, przeprowadzonych w dniu 27 października 1991 r., M.P. 1991 nr 41 poz. 288; M.P. 1993 nr 50 poz. 470; Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 25 września 1997 r. o wynikach wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu 21 września 1997 r., M.P. 1997 nr 64 poz. 620; Dz.U. 2001 nr 109 poz.

1186; Dz.U. 2005 nr 195 poz. 1626; Dz.U. 2007 nr 198 poz. 1439; Dz.U. 2011 nr 218 poz. 1294;

Obwieszczenie Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 października 2015 r. o wynikach wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu 25 października 2015 r., Dz.U. 2015 poz. 1731.

polityczne. Gdyby bowiem nie była to czynność obligatoryjna, lecz fakultatywna, odwołanie szefa gabinetu musiałoby nastąpić w wyniku wyrażenia mu wotum nieufności przez posłów, co wymagało spełnienia surowszych wymogów proceduralnych niż udzielenie wotum zaufania. W konsekwencji większe byłyby szanse dotychczasowego Prezesa RM na przekonanie deputowanych do przedłużenia mu pełnomocnictw do rządzenia, a zgromadzone w ten sposób poparcie instytucjonalne stałoby się kluczowym składnikiem jego przywództwa i wyrazem talentu politycznego.

Dopełnieniem moich rozważań powinien być kazus Donalda Tuska. W wyborach parlamentarnych w 2011 roku otrzymał on 75% głosów, które zostały oddane na warszawską listę PO oraz 36% ogólnej liczby głosów w tym okręgu wyborczym. Były to odsetki niższe od tych, które uzyskał cztery lata wcześniej i wynosiły odpowiednio 86% i 46%. Świadczyło to o występowaniu już wówczas zjawiska „zużycia się” tego premiera, które zazwyczaj jest skutkiem długiego sprawowania przez polityka ważnej funkcji państwowej. Mimo to został on wkrótce ponownie desygnowany i mianowany na urząd Prezesa RM, jednak było to przede wszystkim spowodowane zwycięstwem partii politycznej, której był przywódcą, w głosowaniu do parlamentu. Potwierdza to tezę, że w polskim systemie politycznym znaczące w procesach powoływania i odwoływania premiera było przede wszystkim posiadanie przez niego poparcia instytucjonalnego, okazywanego przez działaczy ugrupowań politycznych cieszących się wysokim poparciem obywateli. Skłania to zastanowienia się nad zasadnością istnienia przepisu zobowiązującego Prezesa RM do złożenia dymisji po ukonstytuowaniu się Sejmu w nowej konfiguracji personalnej. Być może warto byłoby pozostawić posłom do samodzielnego rozpatrzenia decyzję o odwołaniu premiera wraz z rządem albo odnowieniu im legitymacji do sprawowania władzy wykonawczej w państwie. Rozwiązanie to byłoby z pewnością korzystne dla przywództwa politycznego szefa gabinetu.