Administracyjna kara pieniężna

Zasada zrównoważonego rozwoju przenika rodzime regulacje prawne. W spo-sób szczególny wyartykułowana jest w ustawie Prawo ochrony środowiska, która formułuje różne rodzaje odpowiedzialności prawnej, jak również szereg sankcji za jej nierespektowanie¹⁴. Mają one naturę cywilnoprawną (art. 322-328 u.p.o.ś.), karnoprawną (art. 329-361 u.p.o.ś.) oraz administracyjnoprawną (art. 362-375 u.p.o.ś.). Ze względu na rozległość zagadnienia, swoje rozważania ograniczę do szczególnego instrumentu prawnego, który umożliwia kształtowanie zachowań proekologicznych i egzekwowanie zasady zrównoważonego rozwoju, a mianowi-cie administracyjnej kary pieniężnej.

Na mocy art. 272 u.p.o.ś., administracyjną karę pieniężną należy traktować jako jeden ze środków fi nansowo-prawnych ochrony środowiska¹⁵. Administra-cyjna kara pieniężna ponoszona jest w sytuacji, gdy dojdzie do przekroczenia lub naruszenia warunków korzystania ze środowiska, które są ustalone w decyzji określającej wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pobór wód, składowanie odpadów, jak również w zakresie magazynowania odpadów i emitowania hałasu do środowiska (art. 273 ust. 1 i 2 u.p.o.ś.). Należy pamiętać jednak o tym, że przepisy ustawy o ochronie przyrody i przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz innych ustaw określają odrębne przypadki i zasady ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych (art.

273 ust. 3 u.p.o.ś.).

Jak zatem widać, zagadnienie administracyjnej kary pieniężnej w aspekcie normatywnym nie sprowadza się wyłącznie do ustawy Prawo ochrony środowi-ska, istnieją bowiem inne akty normatywne, które również tą instytucją się

po-14 Por. J. Ciechanowicz – McLean, Ochrona środowiska..., s. 27 i nast.; D. Kiełczewski, Praw-ne i  organizacyjPraw-ne podstawy ochrony środowiska, [w:] Ochrona środowiska przyrodni-czego, G. Dobrzański (red.), Warszawa 2008, s.  302 i  303; B.  Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa..., s.  96 i  nast.; A. Jaworowicz – Rudolf, Instrumenty fi nansowo-prawne ochrony środowiska, [w:] Prawa i  obowiązki przedsiębiorców w  ochronie środowiska. Za-rys encyklopedyczny, P.  Korzeniowski (red.), Warszawa 2010, s.  127 i  nast. W  literaturze podkreśla się, że „istota odpowiedzialności cywilnoprawnej wyraża się w  tym, że podmiot wyrządzający szkodę obowiązany jest do jej naprawienia. W  kontekście ochrony środowi-ska odpowiedzialność ta pełni funkcję: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną. Z  kolei odpowiedzialność karna pełni funkcję represyjną, a  zatem względem osoby, która popełni czyn zabroniony stosuje się pewną dolegliwość. Natomiast odpowiedzialność administra-cyjnoprawna pełni rolę restytucyjna i prewencyjną”. B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa..., s.  96 i  nast.

15 Por. A. Jaworowicz-Rudolf, Instrumenty fi nansowo-prawne..., s.  117 i  nast.

28

sługują. W każdym jednak przypadku należy traktować je jako środki służące zagwarantowaniu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju.

Odnosząc się do wysokości administracyjnej kary pieniężnej należy stwier-dzić, że jest ona zróżnicowana i zależy od: ilości i rodzaju gazów lub pyłów wpro-wadzanych do powietrza; ilości i jakości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia; ilości, stanu i składu ścieków, procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu – stosownie do warunków określonych w po-zwoleniu; ilości i rodzaju składowanych albo magazynowanych odpadów oraz czasu ich składowania albo magazynowania; pory doby i wielkości przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu (art. 274 ust. 1 i 6 u.p.o.ś.).

Zakres podmiotowy administracyjnej kary pieniężnej określony jest w art. 275 u.p.o.ś., zgodnie z którym do ponoszenia opłat z tytułu administra-cyjnych kar pieniężnych są obowiązane, podmioty korzystające ze środowiska.

Są nimi w myśl art. 3 pkt. 20:

– przedsiębiorcy,

– osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rol-nych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego,

– osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki,

– jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami,

– osoby fi zyczne niebędące przedsiębiorcami, jeżeli korzystają ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia.

Mamy więc do czynienia z dość szerokim kręgiem podmiotów, względem których możliwe jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Wydaje się, iż dzięki temu można efektywnie realizować zasadę zrównoważonego rozwoju.

Administracyjna kara pieniężna winna być traktowana jako przejaw od-powiedzialności administracyjnopawnej albowiem, jak słusznie zauważa K. Gruszecki, „odpowiedzialność administracyjna ma charakter zobiektywizo-wany i oderwana jest od pojęcia winy. Samo naruszenie warunków określonych w pozwoleniach lub brak pozwolenia skutkuje koniecznością wymierzenia kary pieniężnej. Oczywiście, nie zwalnia to organów administracji z obowiązku usta-lenia związku między działaniem określonego podmiotu a zanieczyszczeniem środowiska”¹⁶.

16 K. Gruszecki, Kary pieniężne za zanieczyszczanie środowiska, „Glosa” 2002, nr  6, s.  19.

ZASADA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU W PRAWIE OCHRONY ŚRODOWISKA

29

O tym, iż przedmiotowa kara ma charakter odpowiedzialności administra-cyjnej przesądza nie jej nazwa, lecz to, że nakładana jest w drodze decyzji ad-ministracyjnej, przez właściwe organy administracji publicznej. W podobnym duchu wypowiada się W. Radecki, który uważa, że „skoro kary są wymierzane na podstawie decyzji administracyjnych, to najbardziej uzasadnione jest uzna-wanie ich za wyraz odpowiedzialności administracyjnej”¹⁷.

Przesłanką, która warunkuje pociągnięcie do odpowiedzialności administra-cyjnoprawnej jest bezprawie administracyjne (art. 273 ust. 2 u.p.o.ś.). Podobnie uważa W. Radecki, twierdząc, że „jedyną przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest bezprawie administracyjne polegające na naruszeniu ustaleń indywidual-nej decyzji administracyjindywidual-nej, sprzeczności z powszechnie wiążącymi przepisami prawa administracyjnego bądź braku wymaganej decyzji administracyjnej”¹⁸.

W omawianej kwestii istotny jest wyrok NSA z dnia 22 października 1987 r., który rozwiał wątpliwości, co do przesłanek odpowiedzialności prawnej podmio-tu, na który nałożono administracyjną karę pieniężną. Zdaniem NSA, „wymiar kary pieniężnej za szkodliwe zanieczyszczanie wód na podstawie art. 130 usta-wy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230) i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 listopada 1975 r. w sprawie klasyfi ka-cji wód, warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki, oraz kar pieniężnych za naruszanie tych warunków (Dz. U. Nr 41, poz. 214) następuje w wyniku samego tylko stwierdzenia przekroczenia przez zakład wymaganych warunków wpro-wadzania ścieków do wód lub ziemi, bez względu na winę zakładu, niezależnie od jakości wód pobieranych przez zakład dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej oraz bez względu na rozmiar skutków niedozwolonego wprowa-dzania ścieków dla czystości wód”¹⁹.

W świetle zaprezentowanych uwag należy przyjąć, że fundamentalną prze-słanką, która uzasadnia odpowiedzialność administracyjnoprawną w kontekście administracyjnej kary pieniężnej, jest naruszenie prawa (bezprawie administra-cyjne), a konkretnie decyzji administracyjnej określającej ilość wprowadzanych do środowiska zanieczyszczeń.

Odnosząc się z kolei do postępowania w sprawie wymierzenia administra-cyjnej kary pieniężnej należy stwierdzić, iż jest to klasyczne postępowanie ad-ministracyjne. Wszczynane jest przez właściwy organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, w indywidual-nej sprawie administracyjw indywidual-nej (art. 282 u.p.o.ś.). Kończy się natomiast wydaniem

17 K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, Ochrona środowiska..., s.  287.

18 W. Radecki, Instrumenty ekonomiczne i  prawne ochrony środowiska naturalnego w  gospo-darce rynkowej, Kraków 1990, s.  128.

19 Wyrok NSA z  dnia 22 października 1987  r., sygn. IV SA 586/87, ONSA 1988, nr  1, poz. 11.

30

decyzji nakładającej na dany podmiot administracyjną karę pieniężną bądź wy-daniem postanowienia o umorzeniu postępowania²⁰.

Jeżeli właściwy organ administracji stwierdzi przekroczenie lub naruszenie pozwolenia po przeprowadzeniu kontroli podmiotu, który korzysta ze środowiska bądź po przekazaniu przez wspomniany podmiot wyników pomiarów, do których dokonywania jest zobowiązany, wówczas wydaje decyzję administracyjną ustala-jącą karę biegnącą. Decyzja ta, zgodnie z treścią art. 300 ust. 4 u.p.o.ś., określa:

1. wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny,

2. wymiar kary biegnącej,

3. termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo godzinę, następujące bezpośrednio po zakończeniu pomiarów lub innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia.

Administracyjna kara pieniężna ustala karę biegnącą. Pod tym pojęciem należy rozumieć taką decyzję administracyjną, która określa wysokość kary za każdy dzień trwania bezprawia administracyjnego. Zagadnienie to uczynił przed-miotem swoich rozważań W. Radecki, który twierdzi, że „kary te zasadnie można nazwać biegnącymi, gdyż mechanizm ich wymierzania polega na tym, że w ra-zie stwierdzenia naruszenia wymagań ochrony środowiska wymierza się karę dobową, która biegnie przez cały czas trwania naruszenia i stanowi podstawę do wymierzenia kary łącznej po ustaniu naruszenia lub – jeżeli naruszenie nie ustało – po upływie roku kalendarzowego; w tym drugim przypadku wymierza się karę łączną za okres od stwierdzenia naruszenia do 31 grudnia danego roku, a od 1 stycznia następnego roku dobowy (godzinowy) wymiar kary pieniężnej stanowi podstawę do obliczenia następnej kary łącznej, po czym mechanizm się powtarza aż do usunięcia naruszenia”²¹.

W momencie, gdy decyzja ustalająca stanie się ostateczna, tj. gdy upłynie termin do wniesienia odwołania, a strona odwołania nie wniesie, organ admi-nistracji wydaje decyzję o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. Jej wysokość wynosi 10-krotność wielkości jednostkowej stawki opłat za wprowa-dzanie gazów lub pyłów do powietrza bądź za pobór wód. Jeżeli jednak mamy do czynienia z składowaniem odpadów z naruszeniem warunków dotyczących rodzaju i sposobów składowania odpadów, określonych w decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, lub magazynowanie odpadów z narusze-niem decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, wymierza się karę w wysokości 0,1 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania (art. 309 u.p.o.ś.).

20 Zob. B. Wierzbowski, B. Rakoczy, Podstawy prawa..., s.  86.

21 K. Górka, B. Poskrobko, W. Radecki, Ochrona środowiska..., s.  285.

ZASADA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU W PRAWIE OCHRONY ŚRODOWISKA

31

Analizując kwestię postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nie można zapomnieć o tym, że może ona być odroczona, zawieszona lub nawet umorzona. W tym celu podmiot, na który nałożono administracyjna karę pie-niężną musi wystąpić ze stosownym wnioskiem do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 316 u.p.o.ś.).

Powyższe uwagi, prowadzą do wniosku, że administracyjna kara pieniężna jest skutecznym środkiem fi nansowym, za pomocą którego można wymuszać respektowanie zasady zrównoważonego rozwoju w sferze ochrony środowiska.

Kara ta rodzi bowiem dla podmiotu naruszającego bądź przekraczającego wa-runki określone w pozwoleniu dotkliwe konsekwencje natury fi nansowej. Za jej pomocą można więc efektywnie wpływać na wykonywaną przez przedsiębiorców działalność gospodarczą.