Warunkiem uznania danej aktywności gospodarczej (inwestycyjnej) za przed-sięwzięcie jest jej uwarunkowanie formą aktu administracyjnego. Przy takim za-łożeniu przedsięwzięcie ex defi nitione jest ściśle związane z aktem administracyj-nym, bowiem aktywność, która nie wymaga wydania aktu administracyjnego po prostu nie mieści się w zakresie pojęcia przedsięwzięcie. Idąc dalej tym tokiem rozumowania łatwo dostrzec, że skoro dana aktywność nie wymaga żadnej formy akceptacji ze strony organu administracji, to nie jest przedsięwzięciem w rozu-mieniu przepisów u.u.i.ś. Tym samym nie może być mowy o ocenie habitatowej i kwalifi kacji do niej, albowiem tej podlegają tylko przedsięwzięcia. Akt admi-nistracyjny warunkujący przedsięwzięcie określam jako decyzję „inwestycyjną”.
Ustawodawca nie wymienia wszystkich tego typu decyzji, wykaz przedsta-wiony w art. 96 ust. 2 u.u.i.ś. ma charakter otwarty. Wymienione w nim decyzje są podane jedynie „dla przykładu”. Najogólniej rzecz biorąc, chodzi o decyzje wymagane przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsię-wzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony (art. 96 ust. 1 u.u.i.ś.).
G. Dobrowolski zwraca uwagę, iż w celu zredukowania wątpliwości należy przyjąć, iż oceny habitatowej będzie wymagała każda działalność człowieka mo-gąca potencjalnie niekorzystnie wpłynąć na obszary Natura 2000 w sytuacji, gdy zostaną spełnione trzy przesłanki: dwie pozytywne i jedna negatywna. Przede wszystkim podejmowana działalność musi odpowiadać defi nicji przedsięwzię-cia rozumianego jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Realizacja takiego przedsięwzięcia musi na-stępować na podstawie pozwolenia (zezwolenia) organu administracji publicznej wyrażonego w formie decyzji. Nie może być to wreszcie przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające uzyskania decyzji o środowi-skowych uwarunkowaniach27.
Na konieczność „zobiektywizowania” i zapewnienia przejrzystości okolicz-ności prowadzących do konieczokolicz-ności przeprowadzenia oceny wpływu przedsię-wzięcia na obszar Natura 2000 zwraca uwagę K. Gruszecki. Zauważa, że choć obowiązek taki może konkretyzować się w przypadku, gdy realizacja przedsię-wzięcia wymaga uzyskania jednej ze wskazanych w przepisie decyzji, to katalog
27 Zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 98.
PRAWNE INSTRUMENTY REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
49
decyzji ma charakter otwarty i może obejmować inne, niewymienione decyzje administracyjne. Stwierdza jednocześnie, że – mimo otwartości katalogu – obo-wiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 nie będzie występował, jeżeli realizacja przedsięwzięcia nie będzie wymagała uzyskania ja-kiejkolwiek decyzji administracyjnej28.
W świetle prawa krajowego i przytoczonych jego interpretacji uprawniony wydaje się więc wniosek, według którego ocena habitatowa wiąże się wyłącznie z przedsięwzięciami, których realizacja uzależniona jest od wydania stosownej decyzji administracyjnej. Czy taka konkluzja da się obronić? Czy taki sposób rozu-mowania jest spójny z ideą regulacji prawnej przyświecającą ocenie „naturowej”?
Przede wszystkim należałoby odnieść się do brzmienia odpowiedniego prze-pisu dyrektywy habitatowej. Przypomnę, iż dyrektywa stanowi o każdym planie lub przedsięwzięciu, które może w istotny sposób oddziaływać na obszar Natura 2000, na które władze wyrażają zgodę dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie niekorzystnie na dany teren. Dyrektywa zdaje się więc kierować do oceny ha-bitatowej każde przedsięwzięcie mogące istotnie oddziaływać, co przy szerokim pojmowaniu przedsięwzięcia sprawia, że nie sposób „sztywno” wyselekcjonować rodzajów przedsięwzięć, które powinny być oceniane.
Tymczasem przepis polski zdaje się taką selekcję wprowadzać – warunkiem poddania przedsięwzięcia procedurze oceny jest udzielanie na to przedsięwzięcie zgody w formie decyzji administracyjnej. Z pewnością można znaleźć przykłady aktywności nie mieszczących się w obowiązku uzyskania zezwolenia, a faktycz-nie oddziałujących na funkcjonowaa faktycz-nie obszaru Natura 2000.
Czy dopuszczalne jest przyjęcie apriorycznego założenia, iż usunięcie drzewa młodszego niż 10 lat (art. 83 ust. 6 pkt 4 u.o.p.) nie będzie istotnie oddziaływać na konkretny obszar objęty Naturą 2000? Jeśliby się z takim założeniem zgodzić, to oznaczałoby to, że usunięcie 9-letniego drzewa nie może oddziaływać na ob-szar Natura 2000. Czy doświadczenie życiowe i często bardzo zaskakujące za-leżności przyrodnicze pozwalają na taki kategoryczny wniosek? Jeszcze bardziej wymowną ilustracją byłoby wyobrażenie sobie całego zespołu drzew owocowych, zajmujących znaczną powierzchnię, które można usunąć bez zezwolenia, a tym samym bez możliwości wszczęcia oceny habitatowej. Zgodnie z art. 83 ust. 6 pkt 2 u.o.p. przepisów dotyczących zezwolenia na usunięcie drzew nie stosuje się do drzew owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezer-watu przyrody – na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową. Przyznaję, że w praktyce wpływ usunięcia pojedynczego drzewa owocowego na obszar Natura
28 K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu in-formacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el 2013 nr 8775, uwaga nr 6 do art. 96.
50
ADAM HABUDA2000 może być (ale nie musi) niewielki, czego nie da się jednak tak prosto prze-sądzić w stosunku do całego sadu drzew owocowych położonego na obszarze lub w pobliżu obszaru Natura 2000.
Są w tym względzie, w takim sposobie wykładni, myślę że uzasadnione wąt-pliwości. Znajdują one zresztą wyraz w orzecznictwie TSUE, podkreślającym, iż nie należy stosować generalnych wyłączeń od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięć na obszary Natura 200029. Założenie, iż nie pod-daje się ocenie działalności, której podjęcie nie zależy od uzyskania stosownego pozwolenia, byłoby właśnie takim generalnym wyłączeniem30.
W przedstawionym wnioskowaniu pojawia się jednak pewna luka. Gene-ralnie sprowadza się ona do takiej obiekcji: poddanie ocenie habitatowej każdej działalności (każdego przedsięwzięcia) prowadziłoby do absurdu i w praktyce oznaczałoby poddanie reglamentacji wszelkiej działalności (precyzyjniej rzecz ujmując wszelka działalność musiałaby być rozpatrywana pod kątem możliwo-ści oddziaływania na obszar Natura 2000). To zaś z kolei prowadziłoby do za-chwiania równowagi pomiędzy różnymi, często konkurującymi interesami praw-nymi, które w demokratycznym państwie prawnym trzeba respektować. Interes publiczny w postaci ochrony przyrody zyskałby prymat nad innymi interesami i wartościami prawnymi. Byłoby to w pewnym sensie podważeniem fundamen-tów, na jakich zbudowano Naturę 2000 (integracją różnych form działalności ludzkiej z wymogami ochronnymi).
Konieczne staje się więc oznaczenie granicy wydzielającej te aktywności człowieka, które z oceną habitatową nie mają nic wspólnego, od tych, które do tej oceny się kwalifi kują. Terminologicznie granicę tą wyznacza pojęcie przedsię-wzięcia jako działania, którego podjęcie determinuje akt administracyjny. W usta-wodawstwie krajowym (polskim) takim punktem granicznym jest powiązanie da-nej aktywności inwestycyjda-nej z koniecznością wydania decyzji administracyjda-nej.
Powraca tym samym problem przedstawiony obszerniej w punkcie 3: czy dana aktywność człowieka, aby mogła być kwalifi kowana jako przedsięwzięcie, musi być poprzedzona uzyskaniem stosownej decyzji administracyjnej? W prawie pol-skim wydaje się, że tak. W świetle prawa UE i jego interpretacji taka konkluzja wydaje się chwiejna i niepewna.
29 Zob. wyrok TSUE z dnia 4 marca 2010 r., sygn. C-241/08, ZOTSiS 2010/3A/I-1697-1748.
30 Zob. J. Szuma, K. Szuma, Tryby oceny oddziaływania przedsięwzięć na obszary Natura 2000, [w:] Europeizacja prawa ochrony środowiska, M. Rudnicki, A. Haładyj, K. Sobieraj (red.), Lublin 2011, s. 129.
PRAWNE INSTRUMENTY REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ