THE SIGNIFICANCE OF SPECIALIZED LANGUAGE DIRECTIVES IN DECODING THE REAL MEANING OF LEGAL NORMS

rakterze ekologicznym)

THE SIGNIFICANCE OF SPECIALIZED LANGUAGE DIRECTIVES IN DECODING THE REAL MEANING OF LEGAL NORMS

(ON THE EXAMPLE OF RESTRICTIONS APPLICABLE TO THE SPECIAL ECOLOGICAL AREAS)

„Świadek zeznaje o czymś, co widział, ale czego nie rozumie.

Biegły zeznaje o tym, co wprawdzie rozumie (a przynajmniej powinien rozumieć), czego jednak sam nie widział i przy czym nie był obecny. Sąd rozstrzyga (na podstawie stanu faktyczne-go), to czego nigdy nie widział i najczęściej wcale nie rozumie”.

(autor nieznany, za A. J. Bělohlávek, R. Hótová)

Niemal w każdym podręczniku lub innym opracowaniu dotyczącym wykład-ni prawa powszechwykład-nie wskazuje się na pierwszeństwo wykładwykład-ni językowej, do której dyrektyw należy reguła języka specjalistycznego (znaczenia specjalnego)¹. Jak wskazuje L. Morawski można ją sformułować następująco: „Jeżeli

określo-* Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Administracyjnego, Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, ul. Wawelska 52/54, 00-922 Warszawa, email: michal.borowiak@

gdos.gov.pl. Poglądy naukowe przedstawione w niniejszym opracowaniu stanowią wy-łącznie indywidualne przemyślenia autora, nie stanowią stanowiska Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

1 Ma ona zastosowanie także przy wykładni prawa Unii Europejskiej, na co wyraźnie zwraca uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. M. Zirk-Sadowski, Wpływ orzecz-nictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na wykładnię sądów administracyjnych, [w:] System Prawa Administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 372).

144

MICHAŁ BOROWIAK

ny termin należy do terminów specyﬁ cznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej, to należy przyjąć, iż termin ten ma takie znaczenie, jak w tych dziedzinach”². Autor ten precyzuje, że podobnie jak dyrektywa języka potocznego, reguła języka specjalistycznego ma zastosowanie wtedy, gdy w ak-cie prawnym nie ma jednocześnie, deﬁ nicji legalnej, wyraźnego odesłania w tym zakresie do innego aktu prawnego oraz gdy nie jest ustalone znaczenie danego pojęcia w języku prawniczym (literatury prawniczej i języku orzecznictwa sądo-wego). Ma ona jednak pierwszeństwo przed dyrektywą języka potocznego. Ta-kie podejście ma uzasadnienie w sytuacji, gdy dane pojęcie (zwrot) nie istnieje w języku potocznym albo co prawda istnieje ale jest rozumiane w sposób nie-jednoznaczny (wieloznaczny). Zostało to również uwzględnione w § 6 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”³. Wynika z nich, że zasada komunikatywności tekstu prawnego (zgodnie z którą dla przeciętnego adresata tekst powinien być zrozumiały) musi ustąpić zasadom precyzji i adekwatności⁴. Zasada precyzji ma bowiem fundamen-talne znaczenie z punktu widzenia adresata normy prawnej, który w przypadku jej naruszenia przy tworzeniu prawa, nie będzie w stanie określić obowiązków lub uprawnień jakie wynikają dla niego z przepisu prawa. W szczególności będzie miało to znaczenie w przypadku ograniczeń praw i wolności jednostki, w tym ograniczeń działalności gospodarczej, związanych z obszarową ochroną przyrody.

Zgoła w lepszej sytuacji znajdzie się bowiem adresat przepisu prawa, gdy aby odkodować z niego normę prawną będzie musiał zasięgnąć wiedzy specjalistycz-nej, ale będzie wiedział jakie konkretne obowiązki lub ograniczenia z tej normy dla niego wynikają, niż w przypadku, gdy przepis będzie nieprecyzyjny i tylko pozornie jasny ale nie będzie zawierał terminów specjalistycznych.

Niespełna cztery lata upłynęły od opublikowania przez prof M. Górskiego niezmiernie ważnego opracowania dotyczącego wpływu nauk przyrodniczych i technicznych na treść, interpretację i stosowanie przepisów prawa w dziedzinie ochrony środowiska⁵, która stanowiła dla autora inspirację do napisania niniej-szego opracowania. O ile jednak opracowanie M. Górskiego dotyczyło przede

2 L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń 2006, s. 101.

3 Z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 100, poz. 908.

4 Zob. G. Wierczyński, Komentarz do § 6 i 8 rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz., Wolters Kluwer Business, Warszawa 2009, s. 41-43, 45-46, 50.

5 M. Górski, Wpływ nauk przyrodniczych i technicznych na treść, interpretację i stosowa-nie norm prawa administracyjnego (na przykładzie przepisów z zakresu prawnej ochrony środowiska), [w:] Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, S. Wrzosek, M. Domagała, J. Izdebski, T. Stanisławski (red.), Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2010.

ZNACZENIE DYREKTYWY JĘZYKA SPECJALISTYCZNEGO

145

wszystkim przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska⁶ oraz organów admi-nistracji, w niniejszym opracowaniu przedstawiono problematykę dotyczącą są-dowej kontroli organów administracji w zakresie wykładni prawa materialne-go w oparciu o dyrektywę języka specjalistycznematerialne-go, na przykładzie wybranych przepisów ustawy o ochronie przyrody⁷. W pierwszej kolejności postaram się dokonać wykładni wybranych przepisów u.o.p. w konfrontacji z orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Przy wyborze przepisów kierowano się przede wszyst-kim dyrektywami wykładni (które zostaną przedstawione podczas dokonywania wykładni konkretnych przepisów prawnych), które prowadzą do wniosku, że przy interpretacji tych przepisów należy zastosować właśnie dyrektywę języka specja-listycznego. Ponadto uwzględniono przepisy, których wykładnia znalazła odzwier-ciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Orzecznictwo to charakte-ryzuje jednak wyraźna rozbieżność, wynikająca z jednej strony właśnie z uwagi na fakt, że sądy administracyjne bardzo rzadko odwołują się do tej dyrektywy wykładni, a z drugiej strony dlatego, że przepisy te wprowadzają stosunkowo duże ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości (czego sądy prawdopodobnie nie chcą zaakceptować). Niekiedy Naczelny Sąd Administra-cyjny⁸ wręcz nie zauważa, że nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i orzeka po-zornie stosując dyrektywę języka specjalistycznego. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., opierając się na słownikach języka polskie-go, NSA stwierdził, że „Z powyższego wynika, że z językowego punktu widzenia terminy »zwarty« i »skupiony« są synonimami opisującymi cechy tego samego rodzaju, w tym cechy zabudowy. Pojęć tych można zatem używać zamiennie i nie ma podstaw językowych do ich różnicowania. Ich zróżnicowanie w takiej sytuacji mogłoby być uzasadnione jedynie w przypadku gdyby w urbanistyce terminy te były inaczej rozumiane. W przeciwnym wypadku nie ma podstaw do nadawania im odmiennego znaczenia”⁹. Sąd ten nie dostrzegł jednak, że w istocie rzeczy w dziedzinie urbanistyki może takie zróżnicowanie występować i, co należy

pod-6 Z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej jako ustawa p.o.ś.

7 Z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. po-woływanej dalej jako u.o.p.

8 Dalej jako NSA.

9 Sygn. akt II OSK 343/12, CBOSA. W innych wyrokach sądy zaakceptowały rozróżnienie zabudowy zwartej, skupionej i rozproszonej, jednakże nie powołując się na dyrektywę ję-zyka specjalistycznego (zob. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn.

akt SA/Ol 824/13; WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1530/11, CBOSA oraz NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1244/12, niepubl.).

146

MICHAŁ BOROWIAK

kreślić, występuje także w ekologii krajobrazu¹⁰ oraz w naukach geograﬁ cznych^11, a ponadto rozróżnienie to występuje także w praktyce sporządzania opracowań planistycznych^12. Zupełnie nieuprawnione było zatem w tym przypadku także odstąpienie przez Sąd od zasady zakazu wykładni synonimicznej.

Podsumowując wybrano trzy przepisy, stanowiące zakazy określone w art.

45 ust. 1 u.o.p., które mogą być wprowadzone przez radę gminy na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego lub w stosunku do stanowiska dokumentacyjnego oraz pomnika przyrody na podstawie art. 44 ust 2 u.o.p¹³. Są to: zakaz przekształcania, uszkadzania i niszczenia obszaru (pkt 1), zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7) oraz zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby (pkt 3). Zakazy będą omawiane w konfrontacji z orze-czeniami sądowymi.

I tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r.¹⁴ NSA stwierdził, że „Art. 45 ust. 1 powołanej u.o.p. stanowi wyliczenie nakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Art. 45 ust. 1 stanowi »mogą być wpwadzone następujące zakazy«, co ma tę konsekwencję prawną, że wyliczone ro-dzaje zakazów tworzą wyliczenie zamknięte. W tym zamkniętym wyliczeniu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych. Powoduje to obowiązek organu współdziałającego wykazanie, że budowa obiektu budow-lanego narusza zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obiektu lub obszaru”. W dalszej części uzasadnienia Sąd ten stwierdził, że „Co do stosowania ustaw w zakresie interpretacji pojęć stosowanych przy ustanowionych zakazach, to zasadnie Sąd wywodził, że co do zmiany sposobu użytkowania ziemi należy stosować ustawę z 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych¹⁵, która reguluje ochronę gruntów rolnych przez ograniczenie przeznaczenia na cele nierolnicze”¹⁶.

10 P. Krajewski, Ocena pojemności krajobrazu jako narzędzie wspomagające proces planowa-nia przestrzennego, Infrastruktura i ekologia terenów wiejskich, Nr 2 (1), Kraków 2012, s. 22. Autor wyróżnił cztery kategorie zagęszczenia zabudowy: obszar niezainwestowany, zabudowa rozproszona, zabudowa skupiona, zabudowa zwarta.

11 Z. Myczkowski, Ochrona wartości krajobrazu i środowiska kulturowego w studium do pla-nu i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, Krajobrazy 18 (30), War-szawa 1998, s. 126. Autor wyróżnił zabudowę zwartą, skupioną i rozproszoną.

12 I. Zawadzka-Górska, Strategia rozwoju gminy Żółkiewska, Zarząd Gminy Żółkiewka, Żół-kiewka 2000, s. 3, 20. Autorka charakteryzuje zabudowę poszczególnych wsi, wyraźnie rozróżniając wsie o zwartej zabudowie od wsi o zabudowie skupionej.

13 Po uzgodnieniu projektu uchwały z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

14 Sygn. akt II OSK 169/09, LEX nr 597346. Tak też wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 815/10, LEX nr 1081917.

15 T.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm. dalej jako u.o.g.r.l.

16 Tak też wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2174/12;

22 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 1101/11; 7 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa

ZNACZENIE DYREKTYWY JĘZYKA SPECJALISTYCZNEGO

147

Powyżej zacytowany wyrok wydany został m. in. ze skargi kasacyjnej Gene-ralnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie¹⁷ od wyroku Wojewódz-kiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2008 r. (sygn.

akt IV SA/Wa 952/08)^18. Skarga kasacyjna oparta została m. in. na zarzucie na-ruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego poprzez dokonanie jego błędnej wykładni – art. 45 ust. 1 pkt 1 i 7 u.o.p., określającego zakazy (niszcze-nia, uszkadzania i „przekształcania” obiektu lub obszaru oraz zmiany „sposobu użytkowania ziemi”) obowiązujące na obszarze zespołu przyrodniczo -krajobra-zowego „Jeziora Rzeckiego” na mocy § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia Nr 54 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2006 r.^19. Sąd I instancji w zasadzie nie dokonał wykładni pierwszego z zakazów, a ograniczył się jedynie do wskazania przykładów „przekształcenia” obszaru²⁰oraz stwierdzenia, że „Nie można ... kwaliﬁ kować jako uszkodzenia lub przekształcenia obszaru oraz znie-kształcenia terenu prac służących do realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty”. Odnośnie drugiego z zakazów Sąd ten z kolei przepro-wadził proces wykładni w bardzo uproszczony sposób, stwierdzając jedynie, że termin „ziemia” użyty w tym przepisie jest tożsamy z terminem „grunt”, użytym

924/10, CBOSA. Stanowisko wyraźnie przeciwne: zob. wyroki np. WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/WA 1022/09, LEX nr 583416; 10 grud-nia 2012 r., sygn. akt 1415/12, CBOSA. Stanowisko wydaje się, że przeciwne: zob. wy-rok z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2069/13 w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że „Zgodzić należy się z organami, iż obowiązujący w granicach zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany, a przez zmianę sposobu użytkowa-nia ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na sku-tek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi niezależnie od jego charak-teru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Dlatego też organy uzgodnieniowe zasadnie uznały, iż dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny R-VI) spowoduje zmianę sposobu użytkowania zie-mi, z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudową mieszkaniową przy czym pla-nowany budynek nie stanowi zabudowy zagrodowej lecz jednorodzinny budynek miesz-kalny” (tak też wyroki z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 2123/12; z dnia 8 stycznia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 2124/12, z dnia 25 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2125/12, sygn. akt IV SA/Wa 2016/12, z dnia 28 stycznia 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2081/12, z dnia 21 lutego 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2174/12, z dnia 28 li-stopada 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 2069/13; z dnia 16 lili-stopada 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1609/13, CBOSA).

17 Uchylającego postanowienia odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o plano-waniu i zagospodaroplano-waniu przestrzennym, t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm. powoływa-nej dalej jako u.p.z.p.

18 LEX nr 517964.

19 W sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz.

z 2007 r. Nr 1 poz. 3 dalej jako rozporządzenie Nr 54.

20 Zdaniem WSA „przekształcenie obszaru” stanowią takie prace jak: niwelacja wzgórza, wy-kopanie stawu, zmiana biegu rzeki, wycięcie lasu.

148

MICHAŁ BOROWIAK

przez prawodawcę w u.o.g.r.l. oraz że system prawny stanowi określoną całość, dlatego też zmiany „sposobu użytkowania ziemi” nie stanowi budowa zabudowy zagrodowej, związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (gdyż nie stanowi zmiany „przeznaczenia gruntu rolnego” na cele nierolnicze)²¹. Generalny Dyrek-tor w skardze kasacyjnej powołał szereg dyrektyw interpretacyjnych przemawia-jących za odmienną wykładnią zakazu „przekształcania” obszaru oraz zakazu zmiany „sposobu użytkowania ziemi”. Niestety NSA w ogóle nie przytoczył ar-gumentacji (uzasadnienia tego zarzutu) skargi kasacyjnej i nie podjął polemiki z poglądem Generalnego Dyrektora. Tym samym wydaje się, że Sąd ten w ogó-le nie rozpatrzył tego zarzutu, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tego Sądu, NSA musi odnieść się stosownie szczegółowo do każdego zarzutu skargi kasacyjnej^22, powinien zatem podjąć polemikę z argumentacją skargi kasacyjnej tzn. wskazać argumenty świadczące przeciwko dyrektywom interpretacyjnym wskazanym w skardze, a także wskazać jakie dyrektywy będą miały zastosowa-nie do wykładni przepisu, innymi słowy jaka w jego ocezastosowa-nie wykładnia byłaby prawidłową oraz w oparciu o jakie dyrektywy i argumenty ją ustalił. Tylko ta-kie uzasadnienie Sądu „może być uznane za spełniające postulat »wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku«”²³. Niestety NSA ograniczył się jedynie do autoryta-tywnego stwierdzenia, a przytoczonego powyżej, z którym w żadnej mierze autor niniejszego opracowania nie może się zgodzić²⁴.

Zakaz niszczenia, uszkadzania i przekształcania obszaru lub obiektu²⁵ nie powinien budzić większych wątpliwości, gdyż został określony przez ustawodaw-cę w sposób precyzyjny²⁶. Słowo „przekształcać” oznacza zmieniać kształt,

for-21 Z art. 2 ust. 1 pkt u.o.g.r.l. wynika, iż gruntami rolnymi w jej rozumieniu są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budyn-kami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno--spożywczemu.

22 Zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1 poz. 1.

23 Zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń 2006, s. 242-243.

24 Należy zwrócić uwagę, że gdyby wyrok ten zapadł w okresie po cytowanej wyżej uchwa-le NSA, obarczony byłby wadą nieważności postępowania. Istniała by w takim przypad-ku przesłanka do wznowienia postępowania przed NSA (zob. szerzej J. P. Tarno, Ewolu-cja orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie podstaw skargi kasacyjnej i zażalenia, ZNSA 2010, nr 5-6 (32), s. 441-442).

25 Autor odnosi się jedynie do ostatniej części zakazu – „przekształcania” obszaru, ponieważ uważa, że zakaz niszczenia lub uszkadzania właściwy jest dla typowych obiektów takich jak pomniki przyrody lub stanowiska dokumentacyjne, dlatego też nie powinien być wpro-wadzany w stosunku do obszarów zespołów przyrodniczo-krajobrazowych oraz użytków ekologicznych.

26 Tak też K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Warszawa 2005, s. 192.

ZNACZENIE DYREKTYWY JĘZYKA SPECJALISTYCZNEGO

149

mę, lub funkcję czegoś; przeobrażać, zmieniać²⁷. Dodatkowo jest czasownikiem w trybie niedokonanym w przeciwieństwie do słowa „przekształcenie” jakiego używają w odróżnieniu od ustawodawcy Sądy obu instancji. Ustawodawca nie wprowadził bowiem możliwości wprowadzenia zakazu „przekształcenia” całego obszaru (lub obiektu) ale jego „przekształcania” (dopuszczając możliwość wpro-wadzenia zakazu jedynie na części obszaru lub w stosunku do części obiektu), nie używając żadnego kwaliﬁ katora mówiącego o stopniu tego rodzaju działa-nia²⁸. Zakaz ten będzie dotyczył zatem po pierwsze: działań każdego stopnia (jakiegokolwiek)²⁹ przekształcania, po drugie działań dokonywanych stopniowo, które dopiero w połączeniu mogą doprowadzić do „przekształcenia” całego obiek-tu lub obszaru. Zabronione jest zatem każde „przekształcanie” obszaru (obiekobiek-tu) albo jego części. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że budowa obiektu bu-dowlanego stanowić będzie „przekształcanie” obszaru (fragmentu krajobrazu), nie koniecznie od razu prowadzące do jego „przekształcenia”. Wybudowanie natomiast kolejnych obiektów budowlanych (lub zrealizowanie innych działań) spowoduje już skutek przed którym chronić ma analizowany zakaz³⁰. Wydaje się, że w ogóle nie możliwe będzie wykazanie, że realizacja pojedynczego działa-nia spowoduje „przekształcenie” obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (fragmentu krajobrazu). Dlatego ustawodawca wprowadza zakaz „przekształca-nia” – dokonywania pojedynczych działań prowadzących razem do negatywnego skutku w postaci „przekształcenia”. W przypadku wykładni zaprezentowanej przez NSA niemożliwym byłoby osiągnięcie celu – ochrony fragmentu krajo-brazu przed „przekształceniem”, gdyż organ administracji nie mógłby wykazać negatywnego skutku pojedynczego działania. Suma natomiast działań podejmo-wanych na obszarze zespołu doprowadziłaby do jego „przekształcenia” – utraty tych walorów, dla których został ustanowiony. Zaprezentowaną zatem wykładnię gramatyczną wspierają dodatkowo argumenty celowościowe oraz wiedza

z za-27 Słownik współczesnego języka polskiego, Tom II, Reader’s Digest Przegląd, Warszawa 1998, s. 176.

28 Najczęściej używane są następujące kwaliﬁ katory zakazywanych działań: znaczące, istotne, poważne; zob. np. art. 33 u.o.p., art. 187 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.

29 Zob. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wydawnictwo Diﬃ n, Warszawa 2008, s. 168.

30 Podobnie można wytłumaczyć zakaz uszkadzania i niszczenia np. pomników przyro-dy. Można sobie bowiem zadać pytanie, czy można zerwać gałązkę lub pojedyncze liście z dębu „Bartek”, stanowiącego pomnik przyrody? W tym przypadku nie budzi już wąt-pliwości, że działanie takie stanowiłoby uszkadzanie lub niszczenie, choć jako pojedyn-cze nie stanowiłoby zniszpojedyn-czenia tego obiektu. Jeżeli natomiast każda osoba oglądająca ten obiekt dokonałaby takiego działania to doprowadziłoby to z pewnością do jego obumarcia (zniszczenia, unicestwienia). Analogicznie jest z zabudową rozwijającą się na obszarze ze-społu przyrodniczo-krajobrazowego.

150

MICHAŁ BOROWIAK

kresu ekologii krajobrazu³¹. W żaden sposób natomiast na korzyść stwierdzenia Sądu nie może świadczyć fakt, że ustawodawca nie wskazał wprost zakazu bu-dowy lub rozbubu-dowy obiektów budowlanych³². Sam bowiem zakaz budowy nie byłby wystarczający dla ochrony obiektowych form ochrony przyrody. Możliwe byłoby innego rodzaju „przekształcanie” obszaru np. zalesianie wydm, łąk, czy pastwisk. Zakaz ten ma więc szerszy zakres i w zależności od stanu faktycznego może obejmować budowę obiektów budowlanych. Tak będzie przykładowo na obszarach otwartych i niezabudowanych, odwrotnie na obszarach zurbanizowa-nych, których „przekształcania” nie będzie stanowiła budowa obiektów harmo-nizujących z otoczeniem.

Zdecydowanie więcej problemów może stwarzać dokonanie prawidłowej wy-kładni zakazu zmiany „sposobu użytkowania ziemi”. Dlatego w celu dokonania oceny prawidłowości wykładni tego zakazu przez Sądy obu instancji, autor za niezbędne uznaje krótkie omówienie miejsca u.o.p. oraz u.o.g.r.l. w systemie pra-wa ochrony środowiska oraz wzajemnej relacji norm w tych ustapra-wach zapra-wartych.

W doktrynie prawa ochrony środowiska wyróżnia się przepisy regulujące pięć obszarów:³³ 1. ochronę przed zanieczyszczeniami (prawo emisyjne), 2. ochronę zjawisk cennych przyrodniczo (prawo ochrony przyrody), 3. ochronę zasobów przyrody (w tym m.in. prawo leśne, wodne, łowieckie, rybackie, o ochronie grun-tów rolnych i leśnych)³⁴, 4. zagadnienia proceduralne i organizacyjne, 5. kontrolę produktów z punktu widzenia ochrony środowiska. W zakresie u.o.g.r.l. znajduje się przede wszystkim ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w celu niedopuszczenia do uszczuplenia potrzeb przyszłych pokoleń na tego rodzaju zasoby (w postaci gruntów mogących pełnić funkcje produkcyj-ne w rolnictwie i leśnictwie)³⁵. U.o.p. nadaje się natomiast miano regulacji

„in-31 Na temat procesu przekształceń struktury pokrycia terenu (obszaru) zob. szerzej T. J. Chmielewski, Systemy krajobrazowe. Struktura-funkcjonowanie-planowanie, Wydaw-nictwo PWN, Warszawa 2012, s. 247-269.

32 Zob. A. Habuda, Glosa do wyroku NSA z 30.07.2010 r. sygn. akt II OSK 1053/10, Ochro-na Środowiska. Prawo i Polityka nr 1, Wrocław 2011 s. 39-46 oraz wyroki WSA w War-szawie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2124/12; 16 kwietnia 2013 r., sygn.

akt IV SA/Wa 181/13, 20 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1378/12; 31 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2720/12, CBOSA.

33 Zob. szerzej J. Sommer, Miejsce prawa ochrony przyrody w prawie ochrony środowiska, [w:] Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, W. Radecki (red.), Wydawnictwo Pra-wa Ochrony Środowiska, Wrocław 2006, s. 76 i nast. oraz powołana tam literatura.

34 Niekiedy w literaturze wyróżnia się ochronę przyrody sensu stricto – przepisy u.o.p. oraz przepisy wykonawcze do niej i ochronę przyrody sensu largo – przepisy wymienione powy-żej oraz przepisy leśne, łowieckie, rybackie i o ochronie zwierząt (zob. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wydawnictwo Diﬃ n, Warszawa 2008, s. 40). Zauważyć jednak należy, że w żadnym przypadku przepisy u.o.g.r.l. nie zostały zaliczone do prawa ochrony przyrody.

35 Podobny charakter i zakres mają pozostałe przepisy regulujące ochronę zasobów przyro-dy. W literaturze prawniczej przepisy te określa się w prawie ochrony środowiska mianem

ZNACZENIE DYREKTYWY JĘZYKA SPECJALISTYCZNEGO

151

tegrującej” i „spajającej” regulacje „działowe” w zakresie ochrony wszystkich komponentów środowiska (grunty, wody, lasy, ryby, zwierzyna), gdyż zajmuje się ona nimi „ale pod określonym kątem ich szczególnych wartości”³⁶. Wartości te nie mają związku z ochroną zdrowia i życia człowieka (a zatem jego bytem

W dokumencie Działalność gospodarcza na obszarach chronionych (Stron 143-171)