Zakazy stanowią kluczowy element w konstrukcji prawnej formy ochrony przyrody. Terminem tym posługuje się ustawodawca wskazując czego na tere-nie formy ochrony przyrody się zabrania (czego można zabronić) oraz czyniąc z naruszenia tych zakazów przedmiot odpowiedzialności karnej (art. 127 u.o.p.).
Wyraźnie widać to również w przyjmowanej w literaturze defi nicji: forma ochro-ny przyrody to instytucja prawna polegająca na: 1) wyodrębnieniu określonego przedmiotu (obszaru, obiektu, gatunku); 2) uznaniu go za chroniony powszechnie obowiązującym aktem normatywnym; 3) poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu, w którym zasadnicza rolę odgrywają zakazy zachowania się zagra-żające temu przedmiotowi; 4) ustanowieniu odpowiedzialności typu penalnego za naruszenie tych zakazów31.
System związanych z daną formą ochrony przyrody zakazów stanowi jej re-żim prawny sensu stricto, w odróżnieniu od rere-żimu prawnego sensu largo (cało-kształt dotyczącej formy ochrony przyrody regulacji prawnej). Chciałbym zwrócić uwagę na różnicę, jakie zachodzą pomiędzy reżimem prawnym wyznaczonym dla „tradycyjnych” form ochrony przyrody a zakazami (czy raczej zakazem) obo-wiązującymi wobec obszaru Natura 2000. Często słyszy się opinie o rygoryzmie wynikającym z wyznaczenia Natury 2000, szczególnie eksponowane są ograni-czenia mające wynikać w funkcjonowania tej formy ochrony. Tymczasem takie stwierdzenia nie zawsze są uzasadnione.
Należałoby przyjąć, że obszary Natura 2000, biorąc pod uwagę surowość ich reżimu prawnego, wcale nie muszą być najbardziej restrykcyjną formą ochrony przyrody. Mam tutaj na myśli obszar Natura 2000 w „czystej” postaci, gdy nie pokrywa się on z obszarem innej formy ochrony przyrody (co w praktyce często ma miejsce).
Nie jest tak, że na obszarze Natura 2000 chroni się całość przyrody, tak jak np.
w parku narodowym. Ustanowienie obszaru Natura 2000 ma zawsze konkretny cel – ochronę ważnych w skali europejskiej siedlisk i gatunków. Reżim prawny obszaru Natura 2000 zmierza ku temu, aby chronić te właśnie siedliska i gatunki.
Z tego względu na obszarze Natura 2000 można inwestować, można przepro-wadzić przez taki obszar autostradę, można wydobywać spod takiego obszaru gaz łupkowy, ale pod warunkiem, aby takie działania nie wpływały w znaczący sposób negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. W stosunku do obszaru Natura 2000 nie ma katalogu czynności
31 Zob. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012, s. 79.
52
ADAM HABUDA(aktywności, działalności), których na tym obszarze nie wolno podejmować, co jest charakterystyczne dla pozostałych form ochrony przyrody. Jest jeden, ogól-nie sformułowany zakaz.
Wśród aktywności podejmowanych na obszarze Natura 2000 można wyróż-nić działania dwojakiego rodzaju:
1) działania, które nie zagrażają zachowaniu siedlisk przyrodniczych oraz sied-lisk roślin lub zwierząt ani nie wpływają w sposób istotny negatywnie na ga-tunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura – wtedy taka działalność nie podlega ograniczeniom,
2) działania, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 (w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przy-rodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których ochrony wyznaczono Naturę, a także w wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000) – takie działania są gene-ralnie zabronione przez art. 33 ust. 1 u.o.p.
Ów zakaz nie jest wszakże bezwarunkowy: jeżeli przemawiają za tym ko-nieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego i brak jest rozwiązań alter-natywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na realizację planu lub działań mogących znacząco negatywnie oddzia-ływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowanych obszarów ma-jących znaczenie dla Wspólnoty, zapewniając wykonanie kompensacji przyrod-niczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.
Dodatkowe ograniczenie wynika z sytuacji, gdy znacząco negatywne oddzia-ływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych – wtedy zezwolenie może zostać udzielone wyłącznie w celu ochrony zdrowia i życia ludzi, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, uzyskania korzystnych następstw o pierwszo-rzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego oraz w celu wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej (art. 34 u.o.p).
Na tle innych form ochrony przyrody, obszar Natura 2000 jawi się jako bardzo elastyczna forma ochronna32. Z jednej strony należy zaznaczyć, iż model prawny Natury 2000 jest jednolity w tym znaczeniu, że obszary Natura 2000 są tworzo-ne i funkcjonują według tych samych przepisów prawnych. Trzeba też jednak pamiętać, że motywy utworzenia konkretnych obszarów Natura 2000 są różne i wymagają w praktyce różnych działań i zabiegów. To, co na jednym obszarze
Na-32 Ta elastyczność przejawia się chociażby w tym, że na obszarze Natura 2000 nie ma wyni-kającego z prawa bezwzględnego zakazu zabudowy, jest jedynie zakaz zabudowy i innych inwestycji, które mogą znacząco negatywnie wpłynąć na gatunki i siedliska, ze względu na które obszar Natura 2000 wyznaczono – zob. orzeczenie WSA w Olsztynie z dnia 29 listo-pada 2011 r., sygn. II SA/Ol 359/11, LEX nr 1258693.
PRAWNE INSTRUMENTY REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
53
tura 2000 z powodzeniem można realizować, z punktu widzenia potrzeb ochron-nych innego obszaru siedliska czy gatunku może okazać się niedopuszczalne.
Dlatego prawidłowe funkcjonowanie obszaru Natura 2000 wymaga wnikliwego i uważnego procesu stosowania prawa, a nawet zmiany myślenia o ochronie – na taki model gdzie należy możliwie najpełniej pogodzić aktywność człowieka w potrzebami ochronnymi. Zgadzam się, że bywa to trudne, tym bardziej, że nie zawsze da się odnaleźć zadowalające wszystkich rozwiązanie.
Streszcz enie
W artykule przedstawiono zagadnienie ograniczeń działalności gospodar-czej na obszarach chronionych. Obszary chronione są formami ochrony przy-rody w rozumieniu polskiej ustawy o ochronie przyprzy-rody z 2004 r. Autor stwier-dza, że w zasadzie całe prawo ochrony środowiska ma na celu regulowanie lub ograniczanie pewnych sfer ludzkich zachowań. Jego zdaniem podstawowymi instrumentami prawnymi ograniczającymi działalność gospodarczą na obszarach chronionych są plany ochrony, ocena wpływu i zakazy. Ponadto, artykuł przed-stawia specyfi kę obszarów Natura 2000 oraz związanych z nimi ograniczeń na tle tradycyjnych form ochrony. Autor podkreśla, że Natura 2000 nie musi być bardziej restrykcyjną formą ochrony. Ponadto poszczególne obszary Natura 2000 są różne, zarówno w sensie środków ochrony i ograniczeń.
Abst ract
The article presents the question of the limits of economic activities in protected areas. Protected areas are called forms of nature conservation within the meaning of Polish Nature Conservation Act 2004. The author states that, in principle, the whole environmental law seeks to regulate, or restrict certain human activity. According to the author the fundamental legal instruments limiting economic activities in protected ar-eas are protection plans, impact assessment and prohibitions. Furthermore, the article shows the specifi city of Natura 2000 and the related constraints on the background of traditional forms of conservation. The author states that Natura 2000 does not have to be a more restrictive form of protection. In addition various areas of the Natura 2000 are diff erent, in a sense of protection means and restrictions.
Słowa kluczowe: obszar Natura 2000, prawne formy ochrony przyrody, prawo ochro-ny środowiska, prawna reglamentacja, zakaz, ocena oddziaływania, obszary chronione, plany ochrony
Keywords: Natura 2000 area, legal forms of nature protection, environmental law, legal restrictions, protection plans, impact assessment, legal instruments, protected ar-eas, regulation
KINGA HANDZEL-URBAŃCZYK*