na obszarze chronionym
W literaturze wyraźna jest tendencja „zbliżania” do siebie oceny standardowej i oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. M. Bar i J. Jendrośka wskazują, iż obydwa rodzaje oceny funkcjonują w ramach szerszej instytucji prawnej oce-ny oddziaływania na środowisko12. Jest zrozumiałe, że fundamentalnych różnic między ocenami być nie może, tak jak nie można przeciwstawiać ochrony śro-dowiska ochronie obszarów Natura 2000. Ponadto podstawowa intencja
ustano-12 Zob. M. Bar, J. Jendrośka, Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a ocena oddziaływania na obszar Natura 2000, [w:] Wybrane problemy prawa ochrony środowi-ska, B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Warszawa 2010, s. 16.
PRAWNE INSTRUMENTY REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
41
wienia obydwu wskazanych instrumentów prawnych (obydwu ocen) jest tożsama i sprowadza się do analizy skutków danego, podejmowanego przez człowieka przedsięwzięcia na dany przedmiot ochrony (szeroko rozumiane środowisko lub też jego fragment w postaci obszaru Natura 2000).
Wspólne dla obydwu ocen jest źródło oddziaływania, które poddaje się anali-zie. Zarówno w odniesieniu do środowiska naturalnego rozumianego jako pewna całość, jak i wobec obszaru Natura 2000, stanowiącego wyodrębniony element tego środowiska, jako źródło oddziaływania (czyli przedmiot oceny) traktuje się przedsięwzięcia oraz dokumenty strategiczne (plany).
Dalej jednak, pomiędzy obydwiema ocenami, pojawia się coraz więcej zna-czących odrębności.
Stanowiąca punkt wyjścia różnica odnosi się do podstaw prawnych. Wyraża się w tym, że obszary Natura 2000 mają swoje odrębne oceny oddziaływania, opierające się na normującym tę formę ochrony akcie prawnym.
Druga odrębność uwidacznia się, gdy spojrzymy na skutki prawne wywiera-ne przez porównywawywiera-ne oceny. Wyniki przeprowadzowywiera-nej oceny oddziaływania na środowisko mają charakter pomocniczy, a nie wiążący. Mają dać organowi wiedzę potrzebną przy wydawaniu decyzji, ale nie są dla niego wiążące w tym sensie, że nawet wykazanie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie daje podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej. W przypadku oceny habitatowej, gdy zostanie wykazane, iż przedsięwzięcie będzie miało znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, a nie są spełnione określone przesłanki pozwalające mimo wszystko na realizację przedsięwzięcia, organ ma obowiązek odmówić zezwolenia na realizację13.
Trzeciej różnicy dopatrywałbym się w sposobie określenia przedmiotu oby-dwu ocen. Wprawdzie i w jednym i w drugim przypadku ocenie podlegają przed-sięwzięcia, to jednak metoda „doboru” konkretnych przedsięwzięć do oceny jest inna. Gdy chodzi o ocenę zwykłą, to mamy do czynienia z enumeracją przed-sięwzięć, z tym że część z nich ocenie podlegać musi, a część może być do niej zakwalifi kowana na mocy rozstrzygnięcia właściwego organu. Rozpoczęcie pro-cedury związanej z oceną habitatową zależy do tego, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Nie ma więc czegoś na kształt katalogu czy wykazu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco od-działywać na obszar Natura 2000. Co więcej, może zdarzyć się tak, że identyczne przedsięwzięcie w odniesieniu do jednego obszaru Natura 2000 będzie uznane za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać, natomiast wobec innego obszaru Natura 2000 – wykluczy się możliwość takiego oddziaływania. Nie ma jasnych, precyzyjnie wskazanych kryteriów pozwalających z góry wskazać przedsięwzięcia,
13 Tamże, s. 33.
42
ADAM HABUDAktóre należy poddać ocenie oddziaływania na obszar Natura 2000. Przedsięwzięć kwalifi kujących się do oceny habitatowej nie można ograniczać w ten sposób, że prawo krajowe dokona szczegółowego wyliczenia tych przedsięwzięć14. Byłoby to równoznaczne z rzeczywistą eliminacją przewidzianej w dyrektywie klauzuli generalnej, a tym samym oznaczałoby niepełną realizację jej celów.
Skutki ocenianego przedsięwzięcia dla stanu obszaru Natura 2000 mają od-mienny charakter – co jest podkreślane w orzecznictwie, jak i literaturze – niż w przypadku oceny oddziaływania na środowisko. Odmienność ta stała się do-skonale widoczna na tle rozpatrywanej przez Trybunał Sprawiedliwości sprawy związanej z realizacją przepisów dyrektyw ptasiej i siedliskowej przez Austrię w związku z projektem budowy drogi szybkiego ruchu15.
Kolejna różnica również wiąże się z przedmiotem oceny, jednak widzianym nieco szerzej. Nie idzie w niej tylko o sposób ujęcia przedsięwzięcia (jako przed-miotu oceny), ale o zbadanie względem czego dane przedsięwzięcie jest ocenia-ne. Cała rzecz w tym, co można określić jako „bezpośrednie otoczenie” przed-sięwzięcia (czyli to wszystko, na co przedsięwzięcie oddziałuje). Przedmiotem badania w przypadku zwykłej oceny jest środowisko. Natomiast przedmiotem oddziaływania w przypadku oceny habitatowej jest oddziaływanie przedsięwzię-cia na obszar Natura 2000, czyli obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk czy też obszar mający znaczenie dla Wspólnoty. Nie jest nim oddziaływanie na całą przyrodę (przedmiotem ochrony na obszarze Natura 2000 nie jest cała przyroda, jak na przykład w parku narodowym), nie jest nim także z reguły nawet większość zasobów, tworów i składników przyrody, wymie-nionych w art. 2 ust. 1 u.o.p. Są nim uznane za wartościowe cechy (geografi czne, abiotyczne i biotyczne) pewnego obszaru (lądowego lub wodnego) sprawiające, że jest on siedliskiem uznanych za cenne gatunków roślin bądź zwierząt. Przed-miot oceny habitatowej jest więc, co do zasady, węższy niż w przypadku oceny zwykłej. Nie jest to środowisko rozumiane kompleksowo (jako pewna całość), lecz konkretny obszar i to też patrząc przez pryzmat założeń jego ochrony.
14 Zob. wyrok TSUE z dnia 20 marca 2003 r., sygn. C-143/02, ECR 2003/3/I-2877.
15 Zob. wyrok TSUE z dnia 23 marca 2006 r., sygn. C-209/04, ECR 2006/3B/I-2755.
PRAWNE INSTRUMENTY REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
43
Kwalifikacja przedsięwzięcia do oceny habitatowej – rozstrzygnięcie z art. 96 U.U.I.Ś.
Przepis art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsię-wzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 ani nie wynika z tej ochrony, jest obo-wiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.
Takie rozważenie to analiza, zbadanie, ustalenie czy przedsięwzięcie, o re-alizacji którego ma decydować organ, może – choćby potencjalnie – znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Rezultat badania może być dwojaki: 1) rozstrzygnięcie, które określam dalej jako „pozytywne”, treścią którego jest do-puszczenie przez organ możliwości potencjalnie znaczącego oddziaływania, 2) rozstrzygnięcie „negatywne”, w którym organ wyklucza możliwość potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000.
W ustępie 3 art. 96 u.u.i.ś. określony jest wynik rozstrzygnięcia pozytywne-go (organ uznaje, iż przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000). Skutek ten sprowadza się do nałożenia na organ obowiąz-ku wydania postanowienia. Treścią tego postanowienia jest zobowiązanie wnio-skodawcy do przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów określonych w ust. 3 pkt 1 – 5.
W sytuacji rozstrzygnięcia „negatywnego” (organ, po rozważeniu, wyklucza możliwość potencjalnie znaczącego oddziaływania) ujawnia się problem prawny, którego opisanie i rozwiązanie jest dla oceny habitatowej wręcz elementarne.
„Rozważyć” to w języku polskim zastanowić się, przemyśleć, rozpatrzyć jakąś sprawę. Organ winien zatem zastanowić się, dokonać analizy, wziąć pod uwagę rozmaite racje związane z pytaniem: czy przedsięwzięcie, którego realizacja uwa-runkowana jest moją (organu) decyzją, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000?
Sens odpowiedzi na tak postawione pytanie jest węzłowy dla całej instytucji oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Jeśli bowiem organ udzieli odpo-wiedzi negatywnej, czyli dojdzie do wniosku, iż w danej sytuacji brak możliwo-ści potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, to wówczas dalszych etapów postępowania w sprawie oceny habitatowej nie będzie.
Tu tkwi kluczowy charakter wspomnianego „rozważenia” – determinuje ono bezwzględnie wszystkie następne stadia postępowania związanego z oceną od-działywania na obszar Natura 2000. Jednocześnie należy nadmienić, że wska-zany przepis nie oznacza granic, przesłanek czy okoliczności, które
wytyczały-44
ADAM HABUDAby treść podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. Czy to oznacza, że takich kryteriów nie ma? Myślę, że wypowiedź stwierdzająca ich brak oznaczałaby pój-ście za daleko i zdecydowanie wykraczałaby poza intencje ustawodawcy. Byłaby wręcz przekreśleniem reguł, według których funkcjonuje administracja publiczna w demokratycznym państwie prawnym. Mamy do czynienia ze zjawiskiem, które w naukach administracyjnoprawnych zwane jest niepełnym czy też niewyczerpu-jącym uregulowaniem prawnym działań administracji. Niezmiennie towarzyszy ono działaniom administracji, a przykładów empirycznych niepełnego czy niewy-czerpującego uregulowania prawnego działań administracji znajdziemy wiele16. Z drugiej strony wypada wyraźnie podkreślić, że swoboda działania admi-nistracji publicznej w zakresie ograniczonym, pochodzenia ustawowego, jest w państwie prawa możliwa do zaakceptowania. Żadna bowiem norma praw-na nie może być wykopraw-napraw-na bez udziału wykopraw-nawcy, który to udział sprowadza się zawsze do jakiejś postaci ustalenia przez wykonawcę normy prawnej stanu faktycznego, bliższych okoliczności sprawy, niezbędnych ocen stanu faktyczne-go, wreszcie dokonania subsumpcji niewadliwie ustalonego i ocenionego stanu faktycznego ze względu na wykonywaną normę prawną17.
Niedookreśloność pojęcia nie oznacza jego traktowania w sposób arbitralny i dowolny. Komisja Europejska wskazuje na konieczność rozumienia tego ter-minu w kontekście obiektywnym, podkreślając, iż spójność podejścia do tego co jest „istotne”, jest niezbędna dla zapewnienia funkcjonowania sieci Natura 2000 jako spójnego systemu. Chociaż rozumienie pojęcia oddziaływania „istot-nego” musi być obiektywne, to jednocześnie istotność oddziaływania powinna być ustalana w odniesieniu do cech i warunków środowiskowych właściwych dla obiektu chronionego, objętego planem bądź przedsięwzięciem, przy szcze-gólnym uwzględnieniu celów ochrony obiektu18.
Na tak zarysowanym obszarze pojawia się rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 96 ust. 1 u.u.i.ś. Bez wątpienia mieści się ono w zarysowanym obrazie zjawiska swobody w działaniach organu administracyjnego. Pamiętając jednak o prawnym uwarunkowaniu wszelkich, także bardziej swobodnych niż zwią-zanych, działań organów, należy poszukiwać granic tej samodzielności. Trzeba ustalić formę prawną rozstrzygnięcia, zidentyfi kować czynniki prawne na nie wpływające, innymi słowy należy wskazać granice tej samodzielności. Jak określić zatem prawną formę rozstrzygnięcia, w którym organ dochodzi do wniosku o bra-ku możliwości potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000?
16 Zob. szerzej A. Błaś, [w:] Administracja publiczna, A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski (red.), Wroc-ław 2002, s. 225.
17 Tamże, s. 232.
18 Zob. wydany przez Komisję Europejską zbiór wytycznych Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia art. 6 dyrektywy habitatowej 92/43/EWG, WWF 2007, punkt 4.4.1.
PRAWNE INSTRUMENTY REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
45
Bezdyskusyjnie musi ono przybrać formę dającą się uchwycić w aktach spra-wy. Musi to być kształt uchwytny dla ewentualnej, późniejszej kontroli. W wy-roku z 19 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że brak w aktach administracyjnych dokonanej przez wójta analizy wpływu realizacji planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 oraz jej wyniku jest naruszeniem art. 96 ust. 1 u.u.i.ś.19.
Z pewnością rozstrzygnięcie, o którym mowa, nie jest postanowieniem, bo-wiem gdyby ustawodawca taką formę dla tego rozstrzygnięcia przewidział, to by wyraźnie na to wskazał. Wprawdzie dla rozstrzygnięcia „pozytywnego”, czyli takiego, w którym właściwy organ dopuszcza możliwość potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, nakazana jest forma postanowienia (patrz:
art. 96 ust. 3 u.u.i.ś.), to dla rozstrzygnięcia „negatywnego” (właściwy organ, po rozważeniu, nie dostrzegł możliwości potencjalnie znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000) przepisy formy postanowienia nie przewidują.
Jeżeli ustawodawca chciałby, by następowało to w drodze postanowienia, to taką regulację by wprowadził. Tak uczynił przecież w art. 97 u.u.i.ś. normującym postanowienie RDOŚ dotyczące obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływa-nia przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
Nie jest to w ogóle akt administracyjny, nie spełnia też cech aktu normatyw-nego administracji.
Wydaje się, że spośród proponowanych w literaturze form działania admi-nistracji publicznej, rozstrzygnięciu z art. 96 ust. 1 najbliżej do tzw. działań fak-tycznych administracji, a konkretnie do „ustalania przez organ administracyjny niektórych sytuacji faktycznych”20.
Taka forma działań faktycznych podejmowana jest głównie w procesie wy-konywania norm prawnych ustanawiających zadania dla administracji. Polega głównie na zbieraniu informacji, ocenie zebranych informacji oraz przyjęciu wiążącego ustalenia. Chodzi o ustalenie sytuacji faktycznej rozumianej jako stan obiektywnej rzeczywistości, który musi zaistnieć, aby organ administracyjny mógł podjąć określone działanie prawne21. Norma prawna z przepisu art. 96 ust. 1 wyznacza zadanie dla organu, polegające na ustaleniu pewnej sytuacji faktycznej (czy w danej, konkretnej sytuacji możemy mówić o możliwości potencjalnie zna-czącego oddziaływania na konkretny obszar Natura 2000). Ustalenia faktyczne będą wynikiem zbierania informacji i ich analizy (czyli „rozważenia”). Wniosek wyprowadzony na podstawie ustaleń ma wiążący charakter, bowiem warunkuje nastąpienie kolejnych etapów postępowania. Wreszcie wymyka się tradycyjnym
19 Zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2012 r., sygn. II SA/Kr 699/12, LEX nr 1235525.
20 J. Boć, [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2007, s. 342.
21 Tamże.
46
ADAM HABUDAformom prawnym, jest w pewnym sensie niesformalizowany, co także stanowi charakterystyczną cechę wspomnianych wyżej działań faktycznych administracji.
Następnie należy podjąć próbę wskazania czynników prawnych wpływających na analizowane „rozważenie”; trzeba określić ramy (granice, kryteria) prawne, w jakich winno się ono mieścić.
Kryterium podstawowym, wynikającym z art. 6 u.p.o.ś., jest zasada przezor-ności22, obligująca do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowi-sko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub będą je ograniczały do pewnego minimalnego stanu akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środo-wiska. Absolutna przezorność nie jest raczej możliwa, trudna do ustalenia jest nawet dolna granica przezorności, gdyż wszelkich niebezpieczeństw wyelimino-wać się nie da, przynajmniej dlatego, że przy danym stanie wiedzy nie można ich przewidzieć23. Z drugiej strony realizacja zasady przezorności nie wymaga istnienia graniczących z pewnością dowodów naukowych. Organ, w toku postę-powania, według własnej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych oraz wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności24. Nie ulega wątpliwo-ści, iż w trakcie dokonywania oceny co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko obszaru Natura 2000 organ powinien brać pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, z uwagi na występowanie których zostały one wyznaczone (występujące siedliska lub gatunki priorytetowe objęte ochroną). To podstawowa determinanta „rozważania”, o którym mowa w art. 96 ust. 3, a jednocześnie realizacja prawnej zasady przezorności.
Granica legalnego działania organu, ściślej rzecz ujmując działania w ramach przyznanej przez prawo kompetencji, znajduje wyraz również w odpowiednich przepisach kodeksu karnego. Zgodnie z przepisem art. 231 § 1 k.k. funkcjona-riusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obo-wiązków działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Według utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyż-szego, strona przedmiotowa przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. nie wyczerpuje się w przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków. Do jego znamion
22 Z art. 6 ust. 1 u.p.o.ś. wynika zasada prewencji, wskazująca, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu od-działywaniu. Z kolei ust. 2 statuuje zasadę przezorności, zgodnie z którą kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpo-znane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapo-biegawcze.
23 Zob. J. Sommer, Zasada przezorności w prawie wspólnotowym, „Ochrona Środowiska.
Prawo i Polityka” 2001, nr 2, s. 52.
24 Zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 1997 r., sygn. III SA 150/96, LEX nr 30848.
PRAWNE INSTRUMENTY REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
47
należy również działanie na szkodę interesu publicznego lub prywatnego rozu-miane jako niebezpieczeństwo jej nastąpienia lub też rzeczywiste nastąpienie istotnej szkody. W obydwu przypadkach powstaje tu problem związku przyczy-nowego między czynem a grożącą lub rzeczywistą szkodą. Odpowiedzialność za skutek wchodzi w grę tylko wtedy, gdy w zaistniałym skutku urzeczywistniło się właśnie to stworzone przez sprawcę niebezpieczeństwo, którego powstaniu miało zapobiec przestrzeganie normy25. Można wiarygodnie argumentować, iż poprzez nieobiektywne, niepełne, nieuwzględniające uzasadnionych przesłanek przy-rodniczych „rozważenie” organ administracji urzeczywistnia niebezpieczeństwo w postaci zignorowania w procesie inwestycyjnym uwarunkowań związanych z obszarem Natura 2000. Tym samym działa wbrew interesowi publicznemu, bowiem ochrona przyrody bez wątpienia leży w interesie publicznym. Ponad-to działania na rzecz ochrony środowiska i przyrody są prawnym obowiązkiem organów gminy. W tym sensie można bronić tezy, iż piastujący funkcję organu funkcjonariusz publiczny popełnia przestępstwo niedopełnienia obowiązków, przewidziane w art. 231 k.k.
Kolejnego instrumentu prawnego ograniczającego dowolność „rozważenia”
z art. 96 ust. 3 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko upatrywać moż-na w instytucji skargi określonej przepisami o postępowaniu administracyjnym.
Jak stanowi art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów, a także prze-wlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W literaturze określa się skargę jako prawny środek obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego26.
Podnoszona kwestia jest ciekawym zagadnieniem teoretycznym, którego do-niosłość potęguje jeszcze praktyka. Nietrudno wyobrazić sobie bowiem inwe-stora zainteresowanego realizacją przedsięwzięcia, gdy tymczasem odpowiedni organ dokonuje rozważenia, o którym mowa w art. 96 ust. 3. Inwestor oczekuje na wynik rozważenia, bo niewątpliwie orzeczenie dopuszczające możliwość od-działywania na Naturę 2000 determinuje realizowane przez niego przedsięwzię-cie. Determinuje w ten sposób, iż jeśli organ pozytywnie wypowie się w kwestii możliwości oddziaływania na obszar Natura 2000, powstaje kwestia co najmniej wydłużenia procedury związanej z wydaniem decyzji zezwalającej na realizację przedsięwzięcia.
25 Zob. postanowienie SN z dnia 15 grudnia 2011 r., III KK 160/11, LEX nr 1119506.
26 Zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, War-szawa 2008, s. 855.