Koncepcja partnerstwa jako formuły, w której wykonywane są zadania pub-liczne, stanowi nową jakość w zarządzaniu państwem i obrazuje przejście od public government do public governance. Powoduje ona rozpraszanie monocen-trycznej i scentralizowanej władzy publicznej i integrowanie zróżnicowanych zasobów zawiadywanych przez różnorodnych aktorów społecznych dla potrzeb realizowania celów publicznych10. Pojawia się więc pytanie, jaką formułę powinna przyjmować współpraca między tymi podmiotami, gdyż obowiązujące rozwiązania prawne otwierają przestrzeń współdziałania różnych form aktywności obywateli z państwem11. W literaturze wskazuje się12 dwie podstawy prawne możliwego współdziałania: są to regulacje ustawy o działalności pożytku publicznego i o wo-lontariacie oraz przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich, która wprowadziła przepisy szczególne dotyczące stowarzyszeń sui generis – Lokalnych Grup Działania. Te nowe formy współdziałania wykraczają poza tradycyjnie uj-mowanie współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego13 i ukazują ciekawą tendencję, idącą w kierunku większego upodmiotowienia organizacji pozarzą-dowych: nie tylko jako podmiotów konsultowanych w procesie podejmowania decyzji publicznych, ale jako podmiotów stających się wykonawcami tychże.
Owo współdziałanie nabrało efektywności od chwili wprowadzenia przepisów u.d.p.p.w. w 2003 r.14. Z badań prowadzonych przez Instytut Spraw Publicznych wynika jednak, że cechą dominującą w tej współpracy jest faktyczna nierówność stron, wyrażająca się przede wszystkim w przewadze formy wspierania
wyko-10 Zob. S. Mazur, Paradoksy reformowania polskiej administracji publicznej, [w:] Nowe zarzą-dzanie publiczne i public governance w Polsce i w Europie, A. Bosiacki, H. Izebski, A. Ne-licki, I. Zachariasz (red.), Liber, Warszawa 2010, s. 65.
11 Zob. J. Blicharz, Wpływ społeczeństwa obywatelskiego na efektywność zarządzania w ad-ministracji publicznej, [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administra-cyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, J. Supernat (red.), Wrocław 2009, s. 37.
12 Zob. A. Barczewska-Dziobek, Instytucjonalne formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, [w:] Formy współdziałania jednostek samo-rządu terytorialnego, B. Dolnicki (red.), Warszawa 2012, s. 19.
13 Zob. B. Dolnicki, Wstęp, [w:] Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, B. Dolnicki (red.), Warszawa 2012, s. 16.
14 Choć idea współpracy międzysektorowej nie jest nowością, ponieważ regulowały ją już przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz nieobowiązująca już ustawa o pomocy spo-łecznej z 1990 r., zob. A. Miruć, Współpraca międzysektorowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, [w:] Prawna działalność instytucji społeczeństwa obywatelskiego, J. Blicharz, J. Boć (red.), Wrocław 2009, s. 267.
92
MAŁGORZATA GAŁCZYŃSKA, ANNA HAŁADYJnania zadania publicznego nad jego powierzeniem15. Pojawia się więc pytanie, jaką formułę powinna przyjmować współpraca między organami administracji samorządowej i organizacjami pozarządowymi, by zniwelować istniejącą nierów-norzędność podmiotów takiego stosunku. Odpowiedź na nie stanowią właśnie partnerstwa międzysektorowe.
Samo pojęcie partnerstwa, jako określenie intensywności relacji między wła-dzą publiczną a społeczeństwem, pochodzi z koncepcji S. R. Arnstein16, która wyróżnia osiem poziomów partycypacji społeczeństwa w podejmowaniu decyzji publicznych – od manipulacji i terapii (które są oczywiście formami „nieuczest-nictwa”), przez informowanie, konsultacje i ugłaskiwanie, nazywane przez nią
„działaniami pozornymi”, po partnerstwo, delegowanie władzy i kontrolę obywa-telską, łącznie składające się na koncepcję „uspołeczniania władzy”17. W takim ujęciu, o „zasadzie partnerstwa” jako określeniu relacji między podmiotami, stanowi art. 5 ust. 3 u.d.p.p.w. Cechą partnerstwa w prezentowanym ujęciu jest więc przede wszystkim zbudowanie relacji „pomiędzy równymi i autonomicz-nymi stronami”18, w której zachodzi uzgadnianie „wspólnych oczekiwań, warto-ści, perspektyw, sposobów, standardów działania między jego uczestnikami”19.
Pojęcie partnerstwo może też być określeniem odnoszącym się do formuły, w jakiej współpracują ze sobą podmioty reprezentujące tzw. trzeci sektor oraz organy administracji. Przy czym w literaturze przedmiotu jest ono zazwyczaj opisywane jako „partnerstwo międzysektorowe”, ze wskazaniem, że odnosi się do dwustronnego współdziałania. Jednakże możliwe jest partnerstwo trójstron-ne, którego trzeci fi lar stanowi sektor gospodarczy20. Współdziałanie organizacji i wspólnot obywateli tak z organami państwa, jak i ze światem gospodarki i rynku uzasadniane jest wymogiem instytucjonalizacji społeczeństwa obywatelskiego21, a więc budowania relacji pozytywnych między tymi sektorami, w celu realizacji dobra wspólnego. W szczególny sposób postulat ten powinien być realizowany
15 Zob. G. Makowski, Jak poprawić jakość współpracy między organizacjami pozarządowymi a administracją samorządową?, „Analizy i Opinie” 2012, nr 129, s. 8.
16 Zob. S. R. Arnstein, Drabina partycypacji, „Magazyn Amerykańskiego Instytutu Planistów”
1969, przedruk: Partycypacja, przewodnik krytyki politycznej, Warszawa 2012, s. 12-39.
17 A. Haładyj, Konsultacje czy partycypacja? Refl eksje terminologiczne w odniesieniu do udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, [w:] Partycypacja w samorządzie terytorial-nym, B. Dolnicki (red.), Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 682.
18 A. Chrisidu-Budnik, Organizacje sieciowe w sektorze publicznymi, [w:] Prawna działal-ność, s. 163.
19 Tamże.
20 Zob. J. Hausner, J. Górniak, S. Mazur, A. Władyka, Komunikacja dwustronna i forum trzech sektorów, [w:] Komunikacja i współpraca sektorów w gminie, A. Wiktorowska (red.), Warszawa 2000, s. 30.
21 Zob. J. Blicharz, Przesłanie a instytucjonalność społeczeństwa obywatelskiego. Relacje sek-tora obywatelskiego z państwem i sektorem gospodarczym, [w:] Prawna działalność insty-tucji społeczeństwa obywatelskiego, J. Blicharz, J. Boć (red.), Wrocław 2009, s. 107.
KONCEPCJA WSPÓŁPRACY MIĘDZYSEKTOROWEJ W OCHRONIE ŚRODOWISKA
93
w obszarze ochrony środowiska, stanowiącego z jednej strony dobro wspólne, z drugiej – podlegającego szczególnej agregacji sprzecznych interesów i stano-wiącego przedmiot wielorakich konfl iktów. Jak wspominano w początkowej czę-ści opracowania, konfl ikty te w odniesieniu do obszarów Natura 2000 wykazują szczególną specyfi kę. Dlatego oczekiwana jest promocja zasad gospodarowania i wsparcie dla przedsiębiorców w prowadzeniu działalności gospodarczej na tych obszarach.
Oprócz organów ochrony środowiska realizujących nałożone przez u.u.i.ś.
zadania publiczne, wsparciem podejmowania działalności gospodarczej na ob-szarach Natura 2000 zajmują się podmioty prowadzące komercyjną działalność związaną z szeroko rozumianym konsultingiem w ochronie środowiska, obej-mującym m.in. przeprowadzanie ocen oddziaływania na środowisko, nadzór in-westorski czy doradztwo prawne. Jednakże warto także podkreślić rolę innych grup podmiotów, które prowadzą działania na rzecz promowania wartości, idei i celów funkcjonowania sieci Natura 2000 oraz poradnictwo związane z pro-wadzeniem działalności gospodarczej na tych obszarach lub w ich sąsiedztwie, mające charakter organizacji non-profi t. Należą do nich zwłaszcza organizacje pozarządowe (w tym ekologiczne), które w ramach szeroko rozumianych działań strażniczych, promują wiedzę o roli obszarów Natura 2000, możliwościach i ko-rzyściach związanych z ich wyznaczeniem, podejmują działania interwencyjne, w tym także działania z zakresu ochrony czynnej czy monitoring miejsc przy-rodniczo cennych22 oraz szeroko rozumianą działalność edukacyjną związaną z dopuszczalnymi formami zagospodarowania na tych obszarach i w ich sąsiedz-twie, a także poradnictwo. Organizacje pozarządowe, które w ramach promocji obszarów Natura 2000 wspierają rozwój przedsiębiorczości, należą do kategorii podmiotów, dla których w literaturze przedmiotu, a od 2004 r. także w języku prawnym, ukuto zbiorcze pojęcie instytucji otoczenia biznesu23.
Pojęcie instytucji otoczenia biznesu w ujęciu doktrynalnym odnosi się do instytucji „nie działających dla zysku lub przeznaczających zysk na cele statutowe”24, a więc przede wszystkim do podmiotów występujących w formie prawnej stowarzyszenia lub fundacji.
22 Zob. K., Nowak, K. Okrasiński, Sytuacja prawna organizacji ekologicznych, Wałbrzych 2006, s. 19.
23 Więcej A. Haładyj, Rola instytucji otoczenia biznesu w prowadzeniu działalności gospo-darczej na obszarach Natura 2000 jako element wsparcia rozwoju regionalnego i lokalne-go, Studia Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania kraju, t. CLII, Gospodarka regio-nalna i lokalna a rozwój zrównoważony, Z. Strzelecki, P. Legutko-Kobus (red.), Warszawa 2013, s. 330.
24 W. Burdecka, 2004, Instytucje otoczenia biznesu, badanie własne PARP, Warszawa 2004, s. 5.
94
MAŁGORZATA GAŁCZYŃSKA, ANNA HAŁADYJDo głównych zadań IOB należy aktywność w zakresie wspierania przedsię-biorczości, w tym zwłaszcza: ułatwianie rozpoczynania działalności gospodarczej oraz pomoc nowotworzonym przedsiębiorstwom, tworzenie korzystnych warun-ków w zakresie transferu nowych rozwiązań technologicznych, podnoszenie ja-kości zasobów ludzkich przedsiębiorstw poprzez szkolenia i doradztwo, wsparcie powiązań kooperacyjnych przedsiębiorstw, a także tworzenie sieci współpracy i animacji środowiska innowacyjnego przedsiębiorstw oraz zapewnianie dostępu do zewnętrznych źródeł fi nansowania przedsiębiorstwom, podejmującym różnego rodzaju przedsięwzięcia inwestycyjne25. W związku z tym IOB świadczą konkret-ne usługi wobec przedsiębiorców, obejmujące: usługi specjalistyczkonkret-ne i doradcze w zakresie polityk sektorowych (np. transfer technologii); usługi funduszy pożycz-kowych i poręczeniowych; usługi informacyjne w zakresie aspektów prawnych funkcjonowania fi rm, w tym zmian prawnych; ponadto udzielają wskazówek w zakresie funkcjonowania przedsiębiorstw w specyfi cznych uwarunkowaniach gospodarczych, w zakresie kierunków i oczekiwań polityk sektorowych, w tym potencjalnych możliwości i zagrożeń (np. wymogi w zakresie ochrony środo-wiska), czy świadczą usługi wspomagające realizowanie przez władze krajowe i regionalne programów wsparcia dla przedsiębiorców26. Tym samym spectrum prowadzonej przez IOB działalności pozwala uznać je za naturalnie predysty-nowane do pełnienia roli Liderów Partnerstw Naturowych.
Po dokonaniu krótkiej charakterystyki tych podmiotów należy poddać analizie sposób realizacji zadań IOB przez Lidera Lubelskiego Partnerstwa Naturowego – Fundację Rozwoju Lubelszczyzny oraz wskazać charakterystyczne założenia i cechy tegoż partnerstwa.