Ocenę proponowanych zmian rozpocząć wypada od uwag natury ogólnej, wy-nikających z porównania celów określonych dla wspólnej polityki rolnej w Trak-tacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej a zakresem zmian wynikających z pro-jektów aktów stanowiących Pakiet WPR 2020.
194
BEATA JEŻYŃSKA, RADOSŁAW PASTUSZKOPolityka rolna ujęta została w przepisach traktatowych jako regulacja szczegól-na, kształtująca tzw. sektor wrażliwy. Środki oddziaływania określone w Trakta-tach wskazywały na realizację dwóch zasadniczych celów: gospodarczego – zmie-rzającego do zapewnienia odpowiedniej ilości żywności na potrzeby konsumentów państw członkowskich pozyskiwanych po rozsądnych cenach; oraz socjalnego – polegającego na zapewnieniu odpowiedniego poziomu życia oraz zabezpiecze-nia potrzeb socjalnych producentów rolnych. Cele te, mimo licznych zmian nie uległy diametralnej zmianie. Postanowienia aktualnie obowiązującego 39 t.f.u.e.
(dawny 33 t.w.e.) nadal określają cele WPR przy uwzględnieniu obu wymagań – gospodarczego i społecznego.
WPR mimo swoich odrębności nie funkcjonuje jednak samodzielnie. Obowią-zek integracji polityk w sferze ochrony środowiska został przewidziany w prze-pisach pierwotnego prawa europejskiego. Postanowienia art. 11 t.f.u.e. (dawny 6 t.w.e.) zakładają łączenie ochrony środowiska z politykami branżowymi realizo-wanymi przez Unię Europejską w ramach zasady zrównoważonego rozwoju. Dla zasady zrównoważonego rozwoju w sferze wspólnej polityki zasadnicze znaczenie mają postanowienia art. 39 t.f.u.e. (dawny 33 t.w.e.), które w aktualnym rozu-mieniu sytuują wspólną politykę rolną w szerszym kontekście polityki związanej z wsią i jej rozwojem. Podkreślono, że w świetle art. 39 ust. 1 pkt a w związku z art. 191 t.f.u.e. (dawny 174 t.w.e.) wspólna polityka rolna powinna przyczyniać się do poprawy ochrony środowiska, ochrony zdrowia i racjonalnego wykorzy-stania środków naturalnych8.
Ocena aspektów ekologicznych nowych rozwiązań prawnych w zakresie WPR na gruncie powołanych przepisów traktatowych wskazuje, że dokonane zostało naruszenie dotychczasowych proporcji produkcyjno-ekologicznych. Zakres propo-nowanych zmian wynikający z Pakietu WPR 2020 w sferze ochrony środowiska naturalnego wydaje się zbyt daleko idący. Zakłada bowiem poszerzenie działań i związanego z tym systemu wsparcia fi nansowego na rzecz ochrony środowi-ska kosztem sfery produkcyjnej. Stan ten wypada ocenić negatywnie, zwłaszcza przy uwzględnieniu dokumentów Unii Europejskiej, które legły u podstaw refor-my WPR, wskazujących na konieczność zachowania potencjału produkcyjnego, a w zwłaszcza Komunikatu Komisji do Parlamentu, Rady, Europejskiego Komi-tetu Ekonomiczno – Społecznego i KomiKomi-tetu Regionów WPR do 2020 r.- sprostać wyzwaniom przyszłości związanych z żywnością, zasobami naturalnymi oraz aspektami terytorialnym z 18 listopada 2010r. Komunikat ten, podsumowując szeroko zakrojoną debatę publiczną co od reform wspólnej polityki rolnej, wskazał na zasadnicze kierunki zmian oraz cele, jakie zrealizować ma planowana
refor-8 Zob. szerzej A. Jurcewicz, [w:] Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, Tom I, A. Wróbel (red.), Warszawa 2008, s. 734-746.
EKOLOGICZNE ASPEKTY WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ
195
ma9. Cele te zakładają między innymi nienaruszalność zasadniczej konstrukcji funkcjonowania wspólnej polityki rolnej opartej na dwóch fi larach – rynkowym i strukturalnym; utrzymanie potencjału w zakresie produkcji żywności na ob-szarze całej Unii w celu zagwarantowania mieszkańcom Europy długotrwałego bezpieczeństwa żywnościowego oraz wniesienia wkładu do zaspokojenia wzrasta-jącego popytu na żywność, który według szacunków FAO do roku 2050 zwiększy się aż o 70%. Nadto, w powołanym dokumencie podkreślono, że zmiany muszą promować oraz wspierać wytwarzanie zróżnicowanej żywności wysokiej jakości, gwarantującej bezpieczeństwo zdrowotne ludzi oraz przeciwdziałaniem kryzy-som światowym zwłaszcza w zakresie niedoborów żywności. Aktywność rolni-cza ma stanowić podstawę dynamicznego rozwoju terytoriów wiejskich oraz ich efektywności gospodarczej. To zaś uznano za zasadniczy czynnik dla tworzenia lokalnych miejsc pracy, włączania społecznego oraz zapobiegania marginalizacji społeczności wiejskich.
Uwzględniając powyższe, należy uznać, że aspekty ekologiczne i związane z nimi zasady wsparcia fi nansowego nie do końca odpowiadają wcześniejszym ustaleniom kierunków i zakresu zmian WPR. Nie negując potrzeby zwiększe-nia wysiłku w zakresie działań ekologicznych, które powinny być realizowane we wszystkich sferach działalności gospodarczej, a zatem także rolniczej, należy jednak sugerować utrzymanie proporcji w ten sposób by utrzymać wynikające z traktatów gospodarczo-społeczne cele WPR i związany z tym odpowiedni po-ziom fi nansowania.
Szczegółowe uwagi, co do przyjętych rozwiązań ekologicznych ująć można w kilku grupach.
Przede wszystkim zwraca uwagę poszerzenie obowiązków nałożonych na producenta rolnego, warunkujących uzyskanie środków wsparcia. Poszerzony został katalog wymagań objętych zasadą wzajemnej zgodności. Uwzględniając fakt, że wymagania te mają charakter podstawowy dla środków wsparcia obu fi larów uznać należy, że będą stanowiły poważną barierę korzystania z pomocy fi nansowej fi nansowanej ze środków UE. Wynikające z projektów ograniczenia stosowania zasady wzajemnej zgodności dla małych gospodarstw, pewna
libe-9 W trakcie debaty publicznej złożone zostało kilka tysięcy opinii oraz stanowisk państw członkowskich formułujących opinie, co od zakresu i kierunków reformy WPR. Parlament Europejski przyjął sprawozdanie w sprawie kształtu polityki rolnej po 2013r. oraz konso-lidacji celów WPR ze strategią Europa 2020. Zob. www.europarl.europa.eu. (30.01.2011).
Elementem debaty były stanowiska państw członkowskich, zob. Ocena prawna wpływu health check na przyszłość Wspólnej Polityki Rolnej. Zbiór ekspertyz w ramach projektu badawczego, A. Sokala, B. Rakoczy (red.), Toruń 2010; stanowisko strony polskiej zawiera Stanowisko Rządu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej po 2013 r., www.mrr.gov.pl (1.02.2011) oraz cykl publikacji zainicjowa-nych przez Forum Inicjatyw Rozwojowych, które ukazały się na łamach czasopisma „Wieś i Rolnictwo” z 2010, Nr 1-4 autorstwa m.in.: J. S. Zegara, L. Goraja, oraz W. Poczty.
196
BEATA JEŻYŃSKA, RADOSŁAW PASTUSZKOralizacja przepisów w zakresie kontroli nie są zmianami istotnymi. Przeciwnie należy uznać, że mają charakter kosmetyczny, nie wywierający wpływu dla więk-szości gospodarstw towarowych.
Wprowadzone nowe środki ekologiczne – środek rolnośrodowiskowoklima-tyczny (art. 29 rozporządzenia 1305/2013) oraz praktyki korzystne dla klimatu i środowiska określone jako obowiązkowe, co powoduje, że określona pula środ-ków (30%) musi zostać przeznaczona na działania ekologiczne, kosztem innych aktywności ze sfery gospodarczej. Szczególnie wątpliwe jest to w odniesieniu do środków objętych fi larem I, z którego fi nansuje się działania rynkowe.
Poważne wątpliwości budzi sposób ujęcia nowych środków oraz wzajemne zależności między nimi. Zakresy przedmiotu regulacji zachodzą na siebie unie-możliwiając jednoznaczne określenie, kiedy i dla potrzeb którego środka zosta-ły spełnione. Rozkład środków de facto prowadzi do zatarcia dotychczasowych różnic między zadaniami poszczególnych fi larów WPR.
Przewidziane ograniczenie ilości agencji płatniczych, jako postulat ocenić należy pozytywnie. Niestety, rozbicie dotychczasowego systemu oraz niejasne kryteria kwalifi kacji nowych środków, wymagają daleko idących zmian praw-no-organizacyjnych, co nie będzie zabiegiem prostym ani też szybkim. Zmiany w zakresie organizacji organów nadzorczo-kontrolnych nie tylko nie ograniczą obciążeń fi nansowych, ale wręcz będą stanowiły dodatkowy aspekt obciążający.
Deklarowane uproszczenie procedur obejmuje tylko nieznaczną grupę zain-teresowanych. Nie będzie też miało większego wpływu na ograniczenie obciążeń organów administracji rolnej. Nadal nieczytelne pozostają zasady i tryby udziela-nia pomocy, tak dla samych zainteresowanych, jak i dla podatników Unii Euro-pejskiej, którzy nadal będą mogli kwestionować zasadność i wielkość środków przekazywanych na rolnictwo.
Jako budzące wątpliwości należy uznać bardzo daleko idące przekazanie uprawnień Komisji w zakresie wydawania aktów delegowanych. Większość szcze-gółowych rozwiązań ma zostać zawarta właśnie w takich aktach, co powoduje, że w chwili obecnej nie można ocenić ich zawartości merytorycznej, a po wyda-niu wyraźnie dokonane zostanie ograniczenie możliwości kształtowania sytuacji prawnej przez państwa członkowskie. Zakres delegacji oraz jej niedookreśloność wydaje się zbyt daleko idąca. Zastrzeżenia są też uzasadnione w kontekście posta-nowień art. 43 t.f.u.e. (dawny 37 t.w.e.), który wskazuje, że to Rada (a nie Komi-sja) przyjmuje środki dotyczące cen, potrąceń, pomocy i ograniczeń ilościowych.
Zielony komponent wspólnej polityki rolnej budzi szereg wątpliwości. Uwzględ-niając powszechnie zgłaszane postulaty w zakresie ekologicznych warunków pro-dukcji, należy jednak dążyć do większego wyważenia i proporcjonalnego ujęcia wymagań i oczekiwań między: ilościowo i jakościowo właściwej żywności, do-starczanej odpowiednio do zmieniających się potrzeb konsumentów Unii
Euro-EKOLOGICZNE ASPEKTY WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ
197
pejskiej oraz udziału europejskiej żywności na rynkach światowych a ekologicz-nymi warunkami produkcji. Środki wsparcia nie mogą preferować tylko jednego z aspektów produkcji rolnej, które są ze sobą nierozerwalnie związane. Może to prowadzić od naruszenia postanowień prawa traktatowego Unii Europejskiej.
Należy również zwrócić uwagę na konieczność zachowania specyfi ki środków i działań realizowanych w ramach poszczególnych fi larów WPR z jednoczesnym uproszczeniem procedur i działań administracji, zwłaszcza przez uporządkowanie wymagań formalnych uzyskania świadczeń, precyzyjnego rozdzielenia kompe-tencji, czytelności przepisów. Istotne wątpliwości budzi zakresu aktów delego-wanych przekazanych Komisji oraz ograniczenie zakresu uprawnień i swobody działania przez państwa członkowskie.
Streszcz enie
Niniejsza praca prezentuje ewolucję ekologicznych aspektów Wspólnej Poli-tyki Rolnej oraz prawnych instrumentów związanych z nowym systemem WPR 201402020. Szczególną wagę Autorzy położyli szczególny nacisk na wzajemne relacje pomiędzy środowiskiem i rolnictwem na gruncie Traktatu o funkcjonowa-niu Unii Europejskiej oraz nowych regulacji prawnych przyjętych w 2013 roku („zazielenianie” Wspólnej Polityki Rolnej UE): wsparcie dla rozwoju rolnictwa z Europejskiego Funduszu , fi nansowanie, zarządzanie oraz monitoring wspól-nej polityki rolwspól-nej, ugruntowanie zasad dla dopłat bezpośrednich dla rolników.
Summary
The article presents an evolution of the ecological measures of common agricultural policy (CAP) and legal instruments according to the new system of CAP 2014 – 2020.
Authors lay out the interplay between environment and agriculture on the on the basis of the Treaty on the Functioning of the European Union and „new” 2013 regulations (“greening” the EU common agricultural policy): on support for rural development by the European Agricultural Fund for Rural Development (1305/2013); on the fi nancing, management and monitoring of the common agricultural policy (1306/2013); establish-ing rules for direct payments to farmers under support schemes within the framework of the common agricultural policy (1307/2013).
Słowa kluczowe: Wspólna Polityka Rolna, prawo rolne, Europejski Fundusz Rozwoju Obszarów Wiejskich, płatności bezpośrednie
Key words: Common Agricultural Policy, agricultural law, European Agricultural Fund for Rural Development, direct payments
ALEKSANDER LIPIŃSKI*