Zgodnie z art. 18 u.o.p. dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i par-ków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony. Plan ochrony po-winien być także sporządzony dla obszaru Natura 2000. W przypadku parku narodowego, rezerwatu przyrody i obszaru Natura 2000 sporządzenie planu ochrony poprzedzone jest instytucją zadań ochronnych. Zadania ochronne to instrument o charakterze przejściowym, będący swego rodzaju tymczasowym planem ochrony.
Treść planu ochrony parku narodowego i rezerwatu przyrody uregulowana jest w art. 20 ust. 3 u.o.p. Plan zawiera: 1) cele ochrony przyrody oraz wskaza-nie przyrodniczych i społecznych warunków ich realizacji; 2) identyfi kację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków; 3) wskazanie obsza-rów ochrony czynnej, ścisłej i krajobrazowej; 4) określenie działań ochronnych na obszarach ochrony ścisłej, czynnej i krajobrazowej z podaniem rodzaju, za-kresu i lokalizacji tych działań; 5) wskazanie obszarów i miejsc udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, sportowych, amatorskiego połowu ryb i rybactwa oraz określenie sposobów ich udostępnia-nia; 6) wskazanie miejsc, w których może być prowadzona działalność wytwór-cza, handlowa i rolnicza; 7) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów
zagospodarowa-36
ADAM HABUDAnia przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograni-czenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.
Treść planu ochrony parku krajobrazowego wynika z art. 20 ust. 4 u.o.p.
Plan ten ma: 1) określać cele ochrony przyrody i uwarunkowania ich realizacji;
2) identyfi kować zagrożenia wskazując jednocześnie sposoby ich eliminacji lub przynajmniej ograniczania; 3) wskazywać obszary realizacji działań ochronnych i określać zakres prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajo-brazu; 4) wskazywać obszary udostępniane dla gospodarowania i na inne cele (np. naukowe, edukacyjne) ze wskazaniem sposobów korzystania z tych obsza-rów; 5) zawierać ustalenia do innych dokumentów planistycznych, a to: studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzen-nego województw, planów zagospodarowania przestrzenprzestrzen-nego wód morskich, jeżeli są niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków rośli i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000.
Z kolei treść planu ochrony obszaru Natura 2000 określona jest w art. 29 ust.
8 u.o.p. Spośród wymienionych w przepisie elementów treści warto podkreślić punkt 4, gdzie mowa o wskazaniach do zmian w istniejących studiach uwarun-kowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw, planów zagospodarowania przestrzennego wód morskich.
Treść planu ochrony warunkuje jego prawne oddziaływanie – dlatego właś-nie chcę uwydatnić ten element planu ochrony, który ustanawia jego relację do innych dokumentów planistycznych. Mam na myśli „ustalenia” (do innych dokumentów planistycznych), o których mowa w art. 20 ust. 3 pkt 7 i art. 20 ust. 3 pkt 5 u.o.p., wobec „wskazań” (także do innych dokumentów planistycz-nych), wymienionych w art. 29 ust. 8 pkt 8 u.o.p. Krótko mówiąc, w przypadku parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych mamy do czynienia ze „wskazaniami”, zaś w przypadku obszaru Natura 2000 napotyka-my „ustalenia”.
Skoro plany ochrony parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajo-brazowego zawierają ustalenia dla innych planów, to po prostu oznacza to, że wskazują wiążące dyrektywy, które te inne plany powinny respektować. W tym sensie, że w tych innych planach należy uwzględnić to, co zawarto w planie ochrony parku krajobrazowego. Słowo „ustalenia” w języku polskim ma jasną
PRAWNE INSTRUMENTY REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
37
treść: „ustalić” to szczegółowo coś określić, rozstrzygnąć, zdecydować, zaś usta-lenia to decyzje, wskazówki, dyrektywy, wytyczne9.
Natomiast w przypadku obszaru Natura 2000 mowa jest o „wskazaniach”.
Wskazania to zalecenia, pouczenia, a wskazywać to zwrócić uwagę na coś, pod-kreślić, udzielić wyjaśnień (informacji). W praktyce ujawnić się może wątpliwość, czy „wskazania” zawarte w planie ochrony Natury 2000 są wiążące, czy też sta-nowią coś łagodniejszego, nie mającego charakteru imperatywnego. „Ustalenia”
wydają się bowiem bardziej władcze, bardziej wiążące niż „wskazania” (przy-najmniej, jeżeli podejdziemy do kwestii od strony językowej).
Może więc powstać pytanie o co chodziło ustawodawcy: czy celowo zdywer-syfi kował oddziaływanie planów ochrony parku narodowego, krajobrazowego i rezerwatu przyrody (na inne dokumenty planistyczne) od planu ochrony ob-szaru Natura 2000, czy też po prostu przeoczył zasadę techniki prawodawczej nakazującą do oznaczania jednakowych pojęć używania jednakowych określeń (różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami)10.
Zakładając, iż w pierwszej kolejności stosujemy wykładnię językową, a usta-wodawca – zgodnie z elementarnymi zasadami interpretacyjnymi – na określenie tych samych zjawisk nie używa różnych słów, dochodzimy do wstępnego wniosku, że plan ochrony obszaru Natura 2000, w odróżnieniu od planów ochrony par-ku narodowego, rezerwatu przyrody i parpar-ku krajobrazowego, nie może wiążąco oddziaływać na przykład na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Z tego powodu, iż nie zawiera do niego „ustaleń”, a jedynie „wskazania”.
Z drugiej strony należy przypomnieć, iż wykładnia językowa nie wyczerpuje innych metod wykładni prawa, zaś przepis prawny musi być postrzegany przez pryzmat celu, jaki ma realizować. Pojawia się jednak wątpliwość: dlaczego usta-wodawca miałby łagodzić oddziaływanie aktów planistycznych związanych z Na-turą 2000. Tym bardziej, że nie dostrzegam zasadniczych różnic jakościowych między planami ochrony poszczególnych form ochrony przyrody. Należy przypo-mnieć także, że plan ochrony ustanowiony na przykład dla parku krajobrazowe-go staje się planem ochrony dla obszaru Natura 2000 (w przypadku nakładania się obszarów), pod warunkiem uwzględnienia wymogów związanych z planem obszaru Natura 2000. Świadczy to bardziej o tendencji do prawnego zbliżania planów, niż ich separowania.
Dochodzę do wniosku, iż wykładnia czysto literalna nie prowadzi w analizo-wanym przypadku do zadowalających rezultatów, w związku z czym należy zwró-cić się ku wykładni celowościowej i wskazania traktować na równi z ustaleniami.
9 Zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2003.
10 Zob. §10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie
„Zasad techniki prawodawczej”, Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908.
38
ADAM HABUDADo powyższego wniosku można też dojść nieco inna drogą. Mianowicie
„wskazania do zmian” z art. 29 ust. 8 pkt 5 potraktować jako jednoznaczny wyraz potrzeby dokonania zmiany planu miejscowego (a nie jedynie niewiążące pouczenie). Wtedy znika potrzeba posłużenia się wykładnią celowościową, bo-wiem do identycznego wniosku doprowadzi wykładnia językowa.
Trzeba zaakcentować, iż plan ochrony danej formy ochrony przyrody może niejako modyfi kować jej reżim prawny. Wiadomo, że reżim ten wyznaczony jest przez system zakazów obowiązujących z mocy prawa (park narodowy i rezer-wat przyrody), dobranych z ustawowego wykazu przez organ ustanawiający park krajobrazowy (art. 17 ust. 1 u.o.p.) oraz ogólny zakaz podejmowania działań mo-gących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 (art. 33 ust. 1 u.o.p.). Zakazy dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego nie dotyczą wykonywania zadań wynikających z planu ochro-ny (art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 2 pkt 1 u.o.p.). Inochro-nymi słowy, unormowania planu ochrony uzyskują pierwszeństwo przed normami ustawowymi obowiązu-jącymi bezpośrednio bądź skonkretyzowanymi uchwałą sejmiku wojewódzkiego powołującej park krajobrazowy i określającej jego reżim prawny. W ten sposób można skonstatować, iż reżim prawny parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego określony jest wspólnie przez akt kreujący daną formę ochrony przyrody, jak i plan ochrony, ustanawiany także w drodze uchwały sej-miku wojewódzkiego.
Wypada jeszcze uwypuklić sytuację potencjalnego wpływu szeregu dokumen-tów planistycznych, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na park krajobrazowy (na ochronę przyrody parku krajobrazowego). Należałoby skonstatować, iż to plan ochrony obszarowej formy ochrony przyrody determinuje kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przez wskazania i ustalenia). Miejscowy plan ma tak ukierunkować zagospodarowanie przestrzeni, by możliwa była ochrona poszczególnych wartości środowiska, w tym realizacja określonych aktów temu służących – art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. jasno stanowi, iż w miejscowym planie obowiązkowo określa się zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Na ustalenia planu miejscowego zagospo-darowania przestrzennego (i innych wymienionych w art. 16 ust. 7 u.o.p. doku-mentów planistycznych) w części dotyczącej parku krajobrazowego musi wyrazić zgodę regionalny dyrektor ochrony środowiska.
Zwróćmy uwagę, że w miejscowym planie, oprócz określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, obligatoryjnie winno znaleźć się m. in. określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ogra-niczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.
PRAWNE INSTRUMENTY REGLAMENTACJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
39
Realizacja tego przepisu, czyli uwzględnianie zasad ochrony przyrody i kra-jobrazu w miejscowych planach powinna przebiegać w oparciu o trzy podstawy prawne:
– pierwsza to przepisy art. 20 ust. 3 pkt 7 i art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. (naka-zujące respektować ustalenia planu ochrony w miejscowym planie);
– druga to przepis art. 72 ust. 1 u.p.o.ś. stanowiący, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania rów-nowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska poprzez zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska;
– trzecia to przepis art. 73 ust. 1 u.p.o.ś. nakazujący w miejscowym planie oraz decyzji o warunkach zabudowy uwzględniać ograniczenia wynikające z ustanowienia przestrzennych form ochrony przyrody.
Zagadnieniem doniosłym praktycznie jest kwestia zabudowy w parku kra-jobrazowym.
Pojawia się pytanie, czy w parku krajobrazowym, biorąc pod uwagę jego plan ochrony i wpływ tego planu na inne dokumenty planistyczne, można zakazać zabudowy? Przypominam, że spośród zakazów, które w parku krajobrazowym można wprowadzić nie ma generalnego zakazu zabudowy, zaś pozostawienie nieruchomości znajdujących się w granicach parku krajobrazowego w gospo-darczym wykorzystaniu (art. 16 ust. 6 u.o.p.) jest jednym z elementów stano-wiących o specyfi ce tej formy ochrony przyrody. Nie ma jednak wątpliwości, iż dopuszczanie zabudowy „zawsze i wszędzie” przekreśliłoby w praktyce ochronę parku krajobrazowego.
Skoro zatem to nie ustawa o ochronie przyrody i wydana na jej postawie uchwała określająca czego w parku krajobrazowym robić nie wolno miałaby stanowić podstawę zakazu zabudowy, to trzeba tej podstawy poszukiwać gdzie indziej. Wspomniałem, iż reżim prawny parku krajobrazowego wyznacza rów-nież jego plan ochrony. Można założyć, iż to plan ochrony parku krajobrazowego stanowiłby o zakazie zabudowy, co ma uzasadnienie w tym, iż w rozporządze-niu Ministra Środowiska w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego11 znajduje się
§ 17 wskazujący, co winien obejmować zakres ustaleń do poszczególnych do-kumentów planistycznych, w tym planu miejscowego. W punkcie 6 § 17 jest mowa o możliwości wyłączenia terenów spod zabudowy. Zatem pewne ustalenia zawarte w projekcie planu ochrony parku krajobrazowego, które powinny być uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mogą dopuszczać wyłączenie terenu z zabudowy. Ktoś może jednak podnieść zarzut
11 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania pro-jektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, Dz.U. z 2005 r., Nr 94, poz. 794.
40
ADAM HABUDAwykroczenia poza ramy wyznaczone art. 17 u.o.p. Przyjęcie, iż w parku krajo-brazowym można zakazać zabudowy na tej podstawie, iż stosowne ograniczenie wynika z dokumentu planistycznego uwzględniającego projekt planu ochrony, w którym mowa o wyłączeniu terenów spod zabudowy oznaczałoby przekrocze-nie maksymalnej surowości zakazów, które mogą w parku krajobrazowym być wprowadzone. Z tego względu takie ograniczenie mogłoby być kwestionowane.
Czy zatem w parku krajobrazowym mamy do czynienia z taką sytuacją, że moż-na zabudowywać zawsze, o ile nie wprowadzono zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko?
Wydaje się, że nie, z tym że podstawa prawna dla ograniczenia zabudowy nie znajduje się bezpośrednio w ustawie o ochronie przyrody, ale w ustawie Prawo ochrony środowiska.
W art. 73 ust. 1 u.p.o.ś. czytamy: w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku krajobrazowego. Podkreślam, że nie mamy tu do czynienia z możliwością, ale z nakazem prawnym (obowiązkiem prawnym) respektowania ochrony krajobrazowej w planie zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy. Jasne jest więc, że organ uchwalający miejsco-wy plan i organ miejsco-wydający decyzję o warunkach zabudomiejsco-wy ma obowiązek baczyć na zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu, i tak ukształtować swój akt, by cechy te zachować.