Brak rozwiązań alternatywnych

Kolejną przesłanką, której wypełnienie jest niezbędne dla wydania zezwolenia na realizację inwestycji, która może negatywnie oddziaływać na tereny Natura 2000, jest brak rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych, które zostały za-warte w rozważanym planie lub przedsięwzięciu – sam fakt, iż przedsięwzięcie ma na celu realizację wymogów nadrzędnego interesu publicznego nie jest wy-starczające, jako że warunki te muszą być spełnione kumulatywnie. Potwierdza to wyraźnie Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-239/04 Komisja przeciwko Portugalii (tzw. sprawa Castro Verde)³, dotyczącej budowy autostrady w Portugalii przebiegającej częściowo przez tereny zaklasyfi kowane na podstawie dyrektywy ptasiej jako specjalny ob-szar ochrony (czyli należący do sieci obob-szarów Natura 2000). Komisja wskazała w tej sprawie naruszenie art. 6 dyrektywy siedliskowej związane z niezbadaniem tras alternatywnych i zarzuciła Portugalii dopuszczenie się wskazanego naru-szenia poprzez zgodę i realizację wskazanej inwestycji podkreślając, że istniały rozwiązania (trasy) alternatywne, mniej inwazyjne, których władze Portugalii nie uwzględniły. ETS uznał w tej sprawie, że art. 6 ust. 4 dyrektywy siedlisko-wej, choć pozwala przy spełnieniu pewnych przesłanek na realizację planu lub przedsięwzięcia ocenionego negatywnie na podstawie tej dyrektywy, to powinien on jednak, jako odstępstwo od kryterium udzielenia zezwolenia, być interpreto-wany zawężająco. Co więcej, ze stanowiska Trybunału w tej sprawie wynika, że warunek braku rozwiązań alternatywnych nie implikuje wyłącznie subiektyw-nego stwierdzenia braku rozwiązań poprzez rozważenie „różnych” rozwiązań, które pozwoliłyby na osiągnięcie zakładanych celów bez uszczerbku dla terenów chronionych, lecz dokładnego przebadania wszelkich rozwiązań alternatywnych, których nie można wykluczyć a priori, co w przypadku budowy dróg oznacza w szczególności konieczność uwzględnienia tras całkowicie omijających tereny Natura 2000. W odniesieniu do braku rozwiązań alternatywnych ciężar dowodu spoczywa na podmiocie realizującym inwestycję – to nie podmiot sprzeciwiają-cy się inwestycji powinien wykazać, ze istnieje rozwiązanie alternatywne, lecz podmiot realizujący przedsięwzięcie powinien wykazać, ze takowe nie istnieje.

W przeciwnym wypadku realizacja inwestycji nie jest dopuszczalna.

W świetle omawianego orzeczenia podejmując decyzję o wydaniu w drodze odstępstwa zezwolenia na realizację planu lub przedsięwzięcia władze krajowe są zobowiązane do dokładnego rozważenia wszelkich rozwiązań alternatywnych, tak aby przed wydaniem zezwolenia uznały one, że brak jest takowych. Co więcej,

3 Wyrok ETS z dnia 26 października 2006 r., sygn. C-239/04, ZOTSiS 2006/10B/I-10183.

108

nawet jeśli stwierdzą, że rozwiązania takie istnieją, lecz ich zastosowanie napot-kałoby na pewne trudności, nie będą one mogły wydać zezwolenia na realizację przedsięwzięcia w planowanym wariancie skutkującym negatywnym oddziały-waniem na tereny Natura 2000. Ocena taka powinna więc być zbliżona do oce-ny proporcjonalności środka – jeśli istnieje wybór miedzy kilkoma właściwymi środkami, należy zastosować środek o charakterze najmniej uciążliwym, nawet jeśli realizacja tego ostatniego mogłaby powodować pewne trudności.

Należy tu jednak podkreślić istnienie granic w uznaniu istnienia rozwiązań alternatywnych. Władze powinny w szczególności mieć na uwadze, że nie moż-na za takowe uzmoż-nać wariantów inwestycji, które byłyby zupełnie nieracjomoż-nalne z punktu widzenia ekonomicznego czy społecznego⁴. Co prawda Komisja wska-zała w swoich wytycznych „Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia artykułu 6 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG”⁵, że w przypadku, gdy ocena siedliskowa wykaże, że dany plan lub przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać, właściwe władze powinny przeanalizować potrzebę ich realizacji, w tym rozpatrywać opcję zerową (niepodejmowanie realizacji przedsięwzięcia).

Tutaj należy jednak zwrócić uwagę na jeden bardzo istotny element – wydaje się, że w przypadku, gdy dana inwestycja została zakwalifi kowana jako przed-stawiająca charakter nadrzędnego interesu publicznego (a jest to przesłanka wskazana jako pierwsza w przepisie i badana przez ETS, którą władze muszą zawsze rozważyć przy podejmowaniu decyzji o wydaniu zezwolenia na realiza-cję przedsięwzięcia w drodze odstępstwa), brak realizacji takiej inwestycji nie powinien, co do zasady, być uznany za rozwiązanie alternatywne.

Dokładne przebadanie rozwiązań alternatywnych ma istotne znaczenie w przypadku ewentualnego kwestionowania decyzji władz krajowych przez Ko-misję Europejską bądź też przez inne podmioty. Z opinii rzecznika generalne-go J. Kokott z dnia 27 kwietnia 2006 r. wydanej w cytowanej wyżej sprawie C-239/04, potwierdzonej (choć nie wprost) w orzeczeniu ETS, wynika bowiem, że Komisja (oraz, jak się wydaje, również inny podmiot kwestionujący daną decy-zję) nie jest zobowiązana do udowodnienia istnienia rozwiązania alternatywnego, a jedynie do wykazania racjonalnych wątpliwości odnoszących się do spełnienia przez władze wymogów art. 6 ust. 4, a władze te powinny wówczas

udowod-4 W ten sposób m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 2319/06, gdzie uznano, że „zawartego bowiem w  art. 34 ust. 1 ustawy o  ochronie przy-rody sformułowania »wobec braku rozwiązań alternatywnych« (analogicznie art.  6 ust.

4 dyr. 1992/043/EWG) nie można rozumieć, w  rozpoznawanym przypadku, jako braku jakiejkolwiek możliwości alternatywnej budowy połączenia drogowego”.

5 Wytyczne Komisji Europejskiej: Zarządzanie obszarami Natura 2000. Postanowienia arty-kułu 6 dyrektywy „siedliskowej” 92/43/EWG, Offi ce for Offi cial Publications of the Euro-pean Communities 2000, s.  46,. Wersja polska: http://ec.europa.eu/environment/nature/

natura2000/management/docs/art6/provision_of_art6_pl.pdf.

ODSTĘPSTWA OD ZAKAZU REALIZACJI INWESTYCJI

109

nić wypełnienie tych wymogów, w tym wykazać, że zbadane zostały wszystkie rozwiązania alternatywne. Należy tu zaznaczyć, że zarzuty kierowane przeciwko organowi, który wydał decyzję zezwalającą na realizację przedsięwzięcia pomi-mo jego negatywnego wpływu na tereny Natura 2000, pomi-mogą dotyczyć nie tylko samego wyboru dokonanego spośród rozwiązań alternatywnych, lecz również braku zbadania wszystkich istniejących racjonalnych rozwiązań alternatywnych.

Dlatego też władze decydujące o wydaniu takiego zezwolenia powinny koncen-trować się w szczególności na spełnieniu tego wymagania przewidzianego w art.

6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej i transponującego go do polskiego porządku prawnego w art. 34 u.o.p.

Jeśli chodzi o zakres oceny rozwiązań alternatywnych to należy uznać, że odpowiednie organy powinny przeanalizować wszystkie wykonalne alternatywy, w szczególności pod względem skutków ich realizacji w odniesieniu do celów ochrony obszaru Natura 2000, integralności obszaru oraz spójności sieci Natu-ra 2000. Rzecznik geneNatu-ralny J. Kokott zawarła w cytowanej wyżej opinii szereg wskazówek dotyczących wyboru spośród istniejących rozwiązań. Wskazała ona, że „nie jest niezbędne, by wybór dotyczył rozwiązania, którego wpływ na dany obszar jest najmniej niekorzystny. Wybór ten wymaga bowiem raczej wyważenia pomiędzy niekorzystnym wpływem na SOO i właściwym powodem o charakterze zasadniczym uzasadnionym nadrzędnym interesem publicznym. Konieczność wyważenia wynika w szczególności z pojęcia »nadrzędności« a także »charak-teru zasadniczego«. (...) Decydującą kwestią jest zatem ustalenie, czy powody o charakterze zasadniczym uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym wy-magają realizacji właśnie tego rozwiązania alternatywnego, czy też możliwa jest ich realizacja także w drodze innego – mającego mniej niekorzystny wpływ na SOO – rozwiązania alternatywnego. Porównanie to pociąga za sobą konieczność zbadania, na podstawie porównywalnych standardów naukowych, wybranych rozwiązań pod kątem ich wpływu na dany obszar i pod kątem właściwych ist-niejących powodów uzasadnionych nadrzędnym interesem publicznymę” (pkt 44-46 opinii). W praktyce, dla odpowiednich organów rozważających istnienie i możliwość zastosowania rozwiązań alternatywnych, wymóg ten oznacza ko-nieczność dokładnego przeanalizowania, w zależności od przedsięwzięcia takich alternatyw jak m.in. inna lokalizacja inwestycji lub przebieg szlaków, w szczegól-ności całkowicie omijających tereny Natura 2000 czy też wybór alternatywnych procesów produkcyjnych.

110

Podsumowanie

Reasumując, należy zauważyć, że istnienie form ochrony przyrody nie ha-muje realizacji inwestycji, lecz powoduje konieczność rozważenia rozwiązań alternatywnych. Nawet negatywna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na śro-dowisko nie wyklucza możliwości jego realizacji, w przypadku, gdy nie istnieją żadne rozsądne rozwiązania alternatywne, a realizacji danej inwestycji wymaga nadrzędny interes o charakterze publicznym. Z powyższych rozważań można wyciągnąć wniosek, że ochrona terenów Natura 2000 z jednej strony wymaga przeprowadzania odpowiedniej oceny realizowanych planów i przedsięwzięć, jednakże z drugiej strony nie powinna całkowicie ich blokować i uniemożliwiać podejmowanie działań, których skutki nie tylko społeczne czy ekonomiczne, ale niekiedy także i ekologiczne (jak w przypadku inwestycji w odnawialne źródła energii na terenach Natura 2000) są pozytywne.

Streszcz enie

Przepisy dotyczące ochrony terenów należących do sieci Natura 2000 zo-stały wprowadzone do polskiego porządku prawnego w celu jego dostosowania do regulacji Unii Europejskiej, przede wszystkim dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i fl ory zwanej dyrektywą siedliskową. Z tego też powodu ich interpreta-cja i stosowanie powinny uwzględniać wymogi wynikające z prawa unijnego, w tym również z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Istotne wskazówki w tym zakresie możemy odnaleźć w orzeczeniach związanych z in-terpretacją art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej określającego wymogi wydania zezwolenia, w drodze wyjątku, na realizację planu czy przedsięwzięcia, które może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000. Wskazówki te powinny zostać uwzględnione także w procesie interpretacji art. 34 ustawy o ochronie przyrody, który transponuje art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej do polskiego porządku prawnego.

Summary

Provisions concerning protection of the Natura 2000 sites was introduced into Polish legal system in order to adapt it to European Union regulations, in particular Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of

ODSTĘPSTWA OD ZAKAZU REALIZACJI INWESTYCJI

111

wild fauna and fl ora known as the Habitats Directive. For this reason, their interpreta-tion and applicainterpreta-tion should take into account requirements stemming from the EU law, including the European Court of Justice jurisprudence. Important guidelines in this re-gard can be found in decisions relating to the interpretation of the Article 6 paragraph 4 of the Habitats Directive setting out the requirements necessary to allow, by way of exception, the implementation of a plan or project which may have a signifi cant adverse impact on Natura 2000 sites . These guidelines should be taken into account also in the process of interpreting Article 34 of the Nature Conservation Act which transposes Article 6 paragraph 4 of the Directive into Polish law.

Słowa kluczowe: ocena habitatowi, rozwiązania alternatywne, nadrzędny interes publiczny, interes prywatny, inwestycje infrastrukturalne

Key words: habitats regulations assessment, alternative solutions, overriding public interest, private interest, infrastructure investment

RYSZARD MIKOSZ, GRZEGORZ DOBROWOLSKI*

Zasada zrównoważonego rozwoju