Ważny interes publiczny

Ważny interes publiczny nie jest defi niowany w  Konstytucji RP, jednak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie przyjmuje się, że po-jęcie to obejmuje bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środo-wiska, zdrowie publiczne oraz moralność publiczna.

W wyroku z 17 grudnia 2003 r.²⁶ Trybunał wyjaśnił, że odwołanie się w art.

22 Konstytucji do kategorii „ważnego interesu publicznego” nie oznacza po-zostawienia ustawodawcy swobody w określaniu rodzaju chronionego intere-su. Dla ustalenia znaczenia pojęcia „ważnego interesu publicznego” muszą być brane pod uwagę inne regulacje konstytucyjne. Ważna jest również hierarchia wartości wynikająca z koncepcji demokratycznego państwa prawnego. Trybunał podkreślił, że „niewątpliwie do kategorii »interesu publicznego« zaliczyć nale-ży te wartości, które są wskazywane w art. 31 ust. 3 Konstytucji”. Dokonując oceny „ważności” interesu publicznego należy przeprowadzić porównanie wagi

23 Wyrok TK z  dnia 11 maja 1999  r., sygn. K 13/98, „OTK Z.U.” 1999, nr  4, poz. 74.

24 Zob. wyrok TK z  dnia 27 kwietnia 1999  r., sygn. P 7/98, „OTK Z.U.” 1999, nr  4 poz. 72;

wyrok TK z dnia 14 czerwca 2004 r., sygn. SK 21/03, „OTK Z.U.-A” 2004, nr 6, poz. 56.

25 Zob. J.  Zakolska, Zasada proporcjonalności w  orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008; M.  Biliński, M.  Żurawik, Rozdział III, Publiczne prawo gospodarcze..., s.  453.

26 Wyrok TK z  17 grudnia 2003  r., sygn. SK 15/02, „OTK Z.U.-A” 2003, nr  9, poz. 103.

76

tego interesu do zamierzonego rezultatu mając na względzie wartości konsty-tucyjne²⁷. Rozszerzenie zakresu przesłanek, które mogą ograniczyć swobodę działalności gospodarczej Trybunał Konstytucyjny uzasadnił w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r.²⁸, stwierdzając, że „działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stop-niu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym.

Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszech-nie uznawanych wartości”. Na szerszy zakres przesłanek mogących ograniczyć swobodę działalności gospodarczej mogą mieć również wpływ międzynarodowe zobowiązani państwa polskiego²⁹.

Wydany 13 października 2010 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego niejako podsumowuje jego stanowisko dotyczące rozumienia ważnego interesu publicz-nego. Stwierdził bowiem, że „przesłanki materialnoprawne ograniczenia zawarte są w »klauzuli ważnego interesu publicznego«, o którym mowa w art. 22 Konsty-tucji. W klauzuli tej mieszczą się przesłanki materialnoprawne określone w art.

31 ust. 3 Konstytucji, wspólne dla ograniczenia wszystkich praw i wolności kon-stytucyjnych oraz inne przesłanki, uzasadnione przez ustawodawcę na gruncie norm i wartości konstytucyjnych jako przesłanki »ważnego interesu publiczne-go«. Omówiona wyżej zasada proporcjonalności, związana z materialnopraw-nymi przesłankami ograniczenia wolności działalności gospodarczej, określona jest treściami normatywnymi art. 31 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji. Natomiast wymogi formalne ograniczenia wolności działalności gospodarczej, związane z nakazem ustawowej regulacji wspomnianego ograniczenia, określone są w art.

22 Konstytucji. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych reguł ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw ustana-wianych «tylko w ustawie», określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wspólnych dla ograniczenia wszystkich praw i wolności konstytucyjnych”³⁰.

A. Żurawik³¹ dokonuje podziału koncepcji interesu publicznego. Wyróżnia on koncepcje aksjologiczne – czyli te, które wiążą interes publiczny

z wartościa-27 Zob. L.  Garlicki, Uwagi do art.  22 Konstytucji RP..., s.  13 i  nast.

28 Wyrok TK z  dnia 8 kwietnia 1998  r., sygn. K 10/97, „OTK Z.U.” 1998, nr  3, poz. 29.

29 Wyrok TK z  dnia 10 października 2001  r., sygn. K 28/01, „OTK Z.U.” 2001, nr  7 poz.

212.

30 Wyrok TK z dnia 13 października 2010 r., sygn. Kp 01/09, „OTK Z.U. – A” 2010, nr 8A, poz. 74.

31 Zob. A.  Żurawik, Klauzula interesu publicznego w  prawie gospodarczym krajowym i  unij-nym, „Europejski Przegląd Sądowy” 2012, nr  5, s.  26.

CZY KONCEPCJA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU OGRANICZA WOLNOŚĆ DZIAŁALNOŚCI

77

mi uznawanymi przez daną społeczność na zasługujące na ochronę, koncepcje prakseologiczne czyli te, które odnoszą interes publiczny do celów, przy czym „nie każdy interes publiczny staje się celem państwa i nie wszystko leży w interesie publicznym, co jest przedmiotem celu państwa”. Odosobnionym jest zaś pogląd G. Jellinka, który uważa za tożsame cele państwa i interes publiczny³². A. Żurawik wskazuje również na koncepcje, które wiązały interes publiczny z potrzebami.

Dokonując analizy pojęć „nadrzędnego interesu publicznego” oraz „ważne-go interesu publiczne„ważne-go” należy przychylić się do stanowiska wypowiedziane„ważne-go przez cytowanego wyżej autora. Jego zdaniem, nie można uznać, że „nadrzędny interes publiczny” nie może być „nadrzędny” wobec interesu publicznego „waż-nego”. Pojęcie „nadrzędnego interesu publicznego” wprowadzone zostało do usta-wodawstwa zwykłego. „Ważny interes publiczny” wywodzi się zaś z uregulowań konstytucyjnych – znajduje się jak podkreśla A. Żurawik w przepisie podstawo-wym zawierającym przesłanki ograniczania wolności gospodarczej. Można więc przyznać rację autorowi, który twierdzi, że „nadrzędny interes publiczny” należy utożsamiać z „ważnym interesem publicznym”, a nie stawiać go ponad tym ostat-nim. Właściwym jest stwierdzenie, że „interes dookreślony w ustawodawstwie zwykłym nie może stać ponad interesem dookreślonym w uregulowaniu kon-stytucyjnym, stanowiącym punkt wyjścia do każdej ingerencji w sferę wolności gospodarczej”. Wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy pojęciem „nadrzędnego interesu publicznego” oraz „ważnego interesu publicznego” nie jest więc zasadne.

Należy jednak mieć na uwadze, że Konstytucja RP posługuje się pojęciem kwalifi kowanym „ważnego” interesu publicznego, nie zaś interesu publicznego w ogóle. Oznacza to, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej musi być uzasadnione ochroną określonego w sposób kwalifi kowany interesu pub-licznego. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, wyrażonym w wyroku z dnia 13 października 2010³³ klauzula generalna „ważnego interesu publicznego”

winna być identyfi kowana na gruncie konkretnej ustawowej regulacji ograni-czającej wolność działalności gospodarczej. Ograniczając swobodę działalności gospodarczej poprzez uznanie interesu publicznego za ważny należy dokonać oceny, czy może on stanowić przesłankę ograniczenia konstytucyjnej wolności, nie zapominając o braku możliwości naruszenia jej istoty zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzając ograniczenie konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej nie jest zdaniem Trybunału jednak możliwe abstrakcyjne określe-nie „ważnego interesu publicznego” oraz sporządzeokreśle-nie zamkniętego katalogu

32 Zob. M.  Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w  prawie administracyjnym, Warsza-wa 1986, s.  s. 37 i  powołana tam literatura, podaję za: A.  Żurawik, Klauzula interesu..., s.  26.

33 Zob. przypis 30.

78

„ważnych interesów publicznych”³⁴. Rolą ustawodawcy wprowadzającego ogra-niczenie tej konstytucyjnej wolności jest więc określenie przesłanek materialnych mieszczących się w pojęciu „ważnego interesu publicznego”, które wychodzą poza przesłanki wymienione przez art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przesłanki tej powinny mieć również legitymację konstytucyjną ale jak zaznacza Trybunał nie jest to le-gitymacja bezpośrednia. Nie znajdują się w przepisach ustawy zasadniczej lecz znajdują swe uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych. Ustawodawca na tej podstawie powinien ustalić znaczenie przejętych przesłanek dla ograniczenia wolności działalności gospodarczej wynikającego z danej ustawy, w kontekście założonego celu ustawy. Ponadto ustawodawca winien uzasadnić, dlaczego na gruncie przyjmowanej ustawy, przesłanki przez niego przyjęte stanowią „ważny interes publiczny”. Dokonują kontroli konstytucyjnej „ważnego interesu pub-licznego” Trybunał nie kieruje się słusznością czy trafnością ich przyjęcia, bada jednak czy nie naruszają one wartości, zasad lub norm konstytucyjnych.³⁵

Trybunał uznaje, że interes publiczny jest interesem powszechnym związanym z realizacją legitymowanych interesów ogółu, przy poszanowaniu wolności jed-nostki jako niezbywalnej części składowej dobra publicznego, wskazując jedno-cześnie, że „w demokratycznym państwie prawnym interesy powszechne (ogółu) posiadają walor interesu publicznego, jeśli dotyczą spraw ogólnospołecznych, są wyrażone przez podmiot posiadający legitymację demokratyczną, upoważniony do tego przez odpowiednie przepisy prawa oraz określający ów interes publiczny w sposób zgodny ze standardami demokratycznymi, tzn. w szczególności przy pełnym poszanowaniu praw i wolności jednostki”³⁶.

Granice pojęcia nadrzędnego interesu publicznego, jak zauważa M. Wyrzy-kowski, „wyznaczane są zarówno przez wskazywanie pozytywnych, postulatyw-nych wartości, jak i w sposób „negatywny” – poprzez określanie zjawisk i treści , które mimo dążeń ze strony przede wszystkim zainteresowanych organów władzy publicznej i ośrodków politycznych nie powinny być zaliczane do kręgów desyg-natów tej nazwy. Potrzeba możliwej w danych okolicznościach precyzji wynika bowiem z niebezpieczeństw (...) niewłaściwego rozumienia (nadużywania rozu-mienia) interesu publicznego”³⁷.

34 Tamże.

35 Tamże.

36 Tamże.

37 Cyt. za Konstytucje Rzeczpospolitej Polski oraz komentarz do Konstytucji RP z  1997 roku, J.  Boć (red.), Wrocław 1998, s.  56; Zob. B.  Banaszak, Uwagi do art.  22..., s.  137.

CZY KONCEPCJA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU OGRANICZA WOLNOŚĆ DZIAŁALNOŚCI

79