Ograniczenie swobody działalności gospodarczej

Art. 22 Konstytucji RP rozwijając treść art. 20, który uznaje wolność działal-ności gospodarczej za fi lar społecznej gospodarki rynkowej, wskazuje że ograni-czenie tej wolności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wolność gospodarcza oznacza domniemanie swo-body podejmowania i prowadzenia działalności przez podmioty gospodarcze o ile (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych⁸. Zakazy muszą więc być wyraźnie określone przez prawo. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP jest ograniczeniem za-mierzonym przez ustawodawcę. Ograniczenia te nie są jednak ograniczeniami będącymi faktycznym rezultatem (skutkiem) obowiązującego prawa postrzega-nym przez przedsiębiorcę⁹.

Przesłanką formalną ograniczenia wolności gospodarczej jest zachowanie formy ustawowej. Spełnienie tej przesłanki wynika z realizacji zasady demokra-tycznego państwa prawnego. Równocześnie jej spełnienie wiąże się z nakazem odpowiedniej szczegółowości i kompletności unormowania ustawowego, bez uregulowań blankietowych, delegujących ostateczną regulację ograniczenia wol-ności do organów władzy wykonawczej bądź samorządu lokalnego¹⁰. W wyroku

6 Tamże.

7 Zob. K.  Horubski, L.  Kieres, T.  Kocowski, M.  Szydło, A.  Żurawik, Rozdział II, Publiczne prawo gospodarcze..., s.  342.

8 Zob. S.  Biernat, Podejmowanie i  prowadzenie działalności gospodarczej – wolność gospo-darcza de lege lata i  de lege ferenda, „Przegląd Prawa Handlowego” 1994, nr  9, s.  10.

9 Zob. Zasady ustroju społecznego i  gospodarczego w  procesie stosowania konstytucji, C.  Ko-sikowski (red.), Warszawa 2005, s.  46.

10 Zob. M.  Biliński, M.  Żurawik, Rozdział III, Publiczne prawo gospodarcze..., s.  453.

72

z 10 kwietnia 2001 r.¹¹ Trybunał stwierdził, że wynikające z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej „tylko w drodze ustawy” i „tyl-ko ze względu na ważny interes publiczny” oznacza, że został poszerzony zakres koniecznej regulacji ustawowej porównując z wymogami regulacji ustawowej, o których stanowi art. 31 ust. 3 (wskazujący na przesłanki formalne i materialne, które muszą być spełnione, by móc ograniczyć konstytucyjne wolności i prawa) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Dokonując porównania wymogów regulacji ustawowej zawartych w art. 22 i w art. 92 ust. 1 Konstytucji, Trybunał stwier-dził, że w świetle art. 22 Konstytucji „zakres materii pozostawionych do unor-mowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji”, co powoduje, że „ustawowe odesłanie unormowania pewnych kwestii do rozporządzenia może być wprawdzie zgodne z ogólnymi wymaganiami wynikającymi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ale – jeżeli kwestie te dotyczą praw i wolności jednostki – może okazać się niezgodne z art. 22 (a także art. 31 ust. 3 bądź art. 64 ust. 3), bo te przepisy silniej akcentują konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej i zawężają pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia”¹². Oznacza to, że ustawodawca jest zobowiązany do regula-cji ograniczeń praw i wolności tylko w formie ustawy. Przy czym istnieje zakaz umieszczenia w ustawie uregulowań blankietowych, „pozostawiających organom władzy wykonawczej czy organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń”¹³.

W odniesieniu do wolności działalności gospodarczej L. Garlicki uznaje za niewątpliwe, że ustawa może zawierać upoważnienia do regulacji w aktach wy-konawczych, jednakże powinna ona zawierać wszystkie „podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności”. Jednakże zakres materii, który powie-rzono do unormowania w rozporządzeniu, powinien być węższy niż ten ogólnie dozwolony w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP¹⁴.

Przesłanka materialną ograniczenia swobody działalności gospodarczej jest ważny interes publiczny. Ustrojodawca nie rozpisał jednak tej przesłanki na ka-tegorie bardziej szczegółowe, jak uczyniono w art. 31 ust. 3. Można więc przy-jąć, na co zwraca uwagę L. Garlicki, że art. 22 obejmuje także takie kategorie interesu publicznego, które pozostają poza kategoriami szczegółowymi z art. 31

11 Zob. wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, „OTK Z.U.” 2001, nr 3 poz. 56.

12 Wyrok TK z  dnia 11 października 2011  r., sygn. P 18/09, „OTK Z.U.” 2011, nr  8A, poz. 81.

13 Wyrok TK z  dnia 12 stycznia 2000  r., sygn. P 11/98, „OTK Z.U.” 2000, nr  1, poz. 3.

14 L.  Garlicki, Uwagi do art.  22 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja RP Komentarz, Tom IV, red.

L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 13 i nast.; zob. wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn.

U  7/00, „OTK Z.U.” 2001, nr  3, poz. 56.

CZY KONCEPCJA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU OGRANICZA WOLNOŚĆ DZIAŁALNOŚCI

73

ust. 3¹⁵. Co oznacza, że inne elementy mogą wpłynąć na ograniczenie swobody działalności gospodarczej niż te, wymienione w art. 31 ust. 3. Zdaniem cyto-wanego autora oznacza to, że katalog ograniczeń wprowadzanych na podstawie art. 22 Konstytucji (a więc katalog przesłanek mieszczących się w pojęciu waż-nego interesu publiczważ-nego) może być szerszy, niż ten o którym jest mowa w art.

31. ust. 3 ustawy zasadniczej¹⁶.

Z drugiej jednak strony każdy ze szczegółowych „interesów” (wartości) wy-mienionych w art. 31 ust. 3 mieści się w pojęciu „interesu publicznego”, o którym mowa w art. 22. Każdy więc wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mieści się w klauzuli ważnego interesu publicz-nego w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. W zakresie owego ważpublicz-nego interesu publicznego mieszczą się ponadto wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Kon-stytucji RP. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działal-ności gospodarczej jest – przynajmniej z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek ograniczeń – szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji RP¹⁷. Stanowisko to zostało również ujęte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze Kp 01/09. Klauzula generalna „ważnego interesu publicznego”, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, „nie jest zwykłym potwierdzeniem materialnoprawnych przesłanek ograni-czania wolności i praw konstytucyjnych, zawartych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mogą z niej wynikać także inne, wychodzące poza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, materialnoprawne przesłanki ustawowego ograniczenia wolności działalno-ści gospodarczej.”¹⁸ Pogląd taki wyraził Trybunał także w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. Zgodnie z tym orzeczeniem, art. 31 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji RP należy interpretować łącznie, w zakresie materialnoprawnych przesłanek ogra-niczenia tej wolności, jak również w odniesieniu do zasady proporcjonalności ustawowego ograniczenia praw i wolności zawartej w art. 31 ust. 3, dotyczącej również ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Przesłanki ogranicze-nia swobody działalności gospodarczej mogą więc wychodzić poza te wymienio-ne w art. 31 ust. 3 (bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, ochrona zdrowia, ochrona moralności publicznej, ochrona wolności i praw in-nych osób). Okoliczności przemawiające za ograniczeniem swobody działalności gospodarczej (ujmowane w pojęciu ważnego interesu publicznego) nie mogą być

15 Zob. M.  Biliński, M.  Żurawik, Rozdział III, Publiczne prawo gospodarcze..., s.  454.

16 Zob. L. Garlicki, Uwagi do art. 22 Konstytucji RP..., s. 13 i nast.; M. Biliński, M. Żurawik, Rozdział III, Publiczne prawo gospodarcze..., s.  454.

17 Tamże; zob. wyrok TK z  dnia 11 października 2011  r., sygn. P 18/09, „OTK Z.U.” 2011, nr  8A, poz. 81; wyrok TK z  dnia 8 lipca 2008  r., sygn. K 46/07, „OTK Z.U.-A” 2008, nr  6 poz. 104.

18 Wyrok TK z  dnia 13 października 2010  r., sygn. Kp 01/09, „OTK Z.U.-A” 2010, nr  8A, poz. 74.

74

jednak dobierane dowolnie – bez wątpienia powinny znaleźć swe uzasadnienie w przepisach lub aksjologii konstytucyjnej.

W wyroku SK 24/02 Trybunał podkreślił, iż art. 22 Konstytucji stanowi lex specialis w zakresie przesłanek uzasadniających ingerencję w sferę wolno-ści gospodarczej. Jak podkreślono w tym wyroku „art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i mate-rialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Jeżeli więc uznać, że wolność działalności gospodarczej jest jedną z konstytucyjnych praw i wolności jednostki, to art. 22 Konstytucji RP stanowiąc lex specialis w stosunku do art. 31 ust. 3 Konstytucji wyłącza jego stosowanie jako adekwatnego wzorca kontroli ustawowych ograniczeń wolności działalności gospodarczej”¹⁹. W tym samym wyroku Trybunał stwierdził, że art. 31. 3 nie ma zastosowania do inge-rencji w wolność działalności gospodarczej. „Wolność działalności gospodarczej, jako zasada ustroju RP ma inny, »szerszy« wymiar i inny stopień abstrakcji niż wolności i prawa konstytucyjne, wskazane w rozdziale II Konstytucji”²⁰. Art. 22 został umieszczony w rozdziale I Konstytucji RP, który zawiera ogólne oraz naj-ważniejsze zasady ustroju Rzeczypospolitej. Art. 31 ust. 3 znajduje się zaś w czę-ści rozdziału II Konstytucji RP, która zawiera zasady ogólne rozdziału. Mają one inny zakres zastosowania niż zasady z rozdziału I Konstytucji RP.

Należy równocześnie zauważyć, że art. 22 ustawy zasadniczej odnosi się do

„ważnego” interesu publicznego. „Ważny” interes publiczny uznawany jest za formę kwalifi kowaną „zwykłego” interesu publicznego²¹. Niekiedy przesłanka ta uznawana jest za „szczególne sformułowanie ogólniejszej zasady proporcjo-nalności, wyrażonej wprost w art. 31 ust. 3”²².

Systemowa wykładnia ograniczenia wolności działalności gospodarczej, o któ-rej mowa w art. 22 Konstytucji RP, oznacza też, że do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, o czym wspomniano już wyżej, odnosi się zasada pro-porcjonalności określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału dotyczącego zasady proporcjonalności,

„konieczność ograniczenia (wolności lub praw) w demokratycznym państwie”, określona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, „z jednej strony stawia przed pra-wodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki, z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów”. Prob-lem dotyczy środków niezbędnych, czyli tych, które chronią określone wartości

19 Wyrok TK z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, „OTK Z.U.” 2003, nr 4a, poz. 33.

20 Tamże.

21 Zob. M.  Biliński, M.  Żurawik, Rozdział III, Publiczne prawo gospodarcze..., s.  453.

22 Tamże.

CZY KONCEPCJA ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU OGRANICZA WOLNOŚĆ DZIAŁALNOŚCI

75

w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków²³. W ten sposób określana jest treść normatywna zasady pro-porcjonalności.

Istota zasady proporcjonalności określona więc została w szczególności przez

„konieczność” ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustalenie, czy zasada pro-porcjonalności nie została naruszona, wymaga analizy każdej konkretnej regu-lacji ograniczającej prawa lub wolności, przez skonfrontowanie wartości i dóbr chronionych w danej regulacji z tymi wartościami i dobrami, które podlegają ograniczeniu; wymaga również oceny metody regulacji prawnej²⁴.

Zadaniem ustawodawcy jest więc wybór celu i środków określonej regulacji ustawowej. Przy czym cel jednak powinien znajdować uzasadnienie w konsty-tucyjnej aksjologii, a środki powinny pozostawać w odpowiedniej proporcji do zamierzonego rezultatu²⁵.