Aspekt formalny przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji europejskiej

Postępowanie akcesyjne rozpoczęto od ustalenia podmiotów negocjujących i mandatów negocjacyjnych niezbędnych do zawarcia umowy o przystąpieniu. Jeśli chodzi o stronę unijną, Rada Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych podjęła odpowiednią decyzję 4 czerwca 2010 r. Pełnomocnictwa do prowadzenia rokowań otrzymała Komisja Europejska. Z kolei w ramach Rady Europy decyzję w spra-wie mandatu negocjacyjnego przyjął Komitet Delegatów Ministrów w decyzji z 26 maja 2010 r. Mandat ad hoc otrzymał Komitet Sterujący ds. Praw Człowieka. Oficjalne rokowania otwarto 7 lipca 2010 r. Uczy-nili to sekretarz generalny RE i komisarz UE. W praktyce negocjacje odbywają się między nieformalną grupą roboczą Komitetu Sterującego (liczącą 14 członków: 7 z państw-stron niebędących członkami UE i 7 spośród jej członków)38 a Komisją Europejską. Nieformalna grupa robocza prowadzi także dialog z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego, którzy przedkładają jej uwagi na temat dokumentów roboczych. Ponadto 17 stycznia 2011 r., w ramach dialogu między try-bunałami europejskimi, odbyło się spotkanie delegacji ETPC i Trybu-nału Sprawiedliwości na temat przystąpienia Unii do Konwencji.

Na podstawie wstępnych dyskusji Sekretariat przygotował pro-jekt umowy akcesyjnej, obejmującej preambułę i 13 artykułów, wraz z projektem sprawozdania wyjaśniającego i przedłożył je na 6 spotka-niu roboczym (15–18 marca 2011 r.)39. Zrewidowany projekt umowy

38 Do nieformalnej grupy roboczej należą: Armenia, Chorwacja, Czarnogóra, Norwegia, Rosja, Szwajcaria i Turcja jako państwa nieczłonkowskie oraz Finlandia, Francja, Łotwa, Niderlandy, Niemcy, Rumunia i Zjednoczone Królestwo jako państwa członkowskie Unii.

(dalej: ZPUA, zrewidowany projekt umowy akcesyjnej)40 oraz spra-wozdania wyjaśniającego (dalej: ZPSW) przedłożono następnie na 7 spotkaniu roboczym (10–13 maja 2011 r.)41. Wówczas także przedsta-wiono uwagi delegacji włoskiej do projektu porozumienia42. W szcze-gólności wymienione dokumenty zrewidowane będą przedmiotem dalszej analizy.

Pierwszym jej elementem będzie ustalenie charakteru i zakresu formalnego umowy akcesyjnej. Pierwszą kwestią mającą znaczenie dla stosowania umowy jest to, czy umowa ma charakter wielostronny czy dwustronny. Prima facie sama natura traktatu o przystąpieniu może sugerować, że są dwie strony umowy: dotychczasowa i zaintereso-wana przystąpieniem. Jednak w tym przypadku wchodzi w grę raczej przyjęcie Unii do licznego grona stron Konwencji niż tworzenie swo-istego „bloku dotychczasowych stron” Konwencji. Nie jest to zatem umowa między państwami-stronami z jednej strony, a Unią Europej-ską, z drugiej. Nie ma tutaj zamiaru ustanowienia umowy dwustron-nej. Co więcej, wszystkie dotychczasowe strony, łącznie z tymi, które są członkami Unii Europejskiej, staną się stronami umowy akcesyjnej. Także struktura i treść umowy nie odzwierciedlają jej dwustronnego charakteru. Uznanie umowy akcesyjnej za wielostronną pozwoliłoby wnosić do niej zastrzeżenia. Jednak art. 12 ZPUA zakazuje wnoszenia zastrzeżeń. Natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, aby do umowy były dołączane różnego typu deklaracje stron.

Niezależnie od charakteru umowy powstaje wątpliwość, czy stroną umowy będą państwa niebędące członkami Unii Europejskiej i Unia Europejska czy też wszystkie państwa-strony i Unia Europejska. To pierwsze stanowisko, wyrażane niekiedy w doktrynie43, chociaż dostrzegające problem podwójnej akceptacji umowy (jako takiej przez państwa członkowskie i poprzez decyzję Rady) nie wydaje się trafne. W każdym razie nie wynika to ze zrewidowanego projektu umowy akcesyjnej, ani ze sprawozdania wyjaśniającego.

40

CDDH-UE(2011)10.

41 CDDH-UE(2011)08. Tamże informacje na temat postępów negocjacji, punkty 8–14.

42 CDDH-UE(2011)09.

Z punktu widzenia zakresu umowy akcesyjnej doniosłą kwestią jest to, jakimi protokołami dodatkowymi powinna związać się Unia Europejska. Parlament Europejski, który wyraził stanowisko poli-tyczne w sprawie przystąpienia do Konwencji w rezolucji z 19 maja 2010 r. uznał, że Unia powinna przystąpić do wszystkich protokołów dodatkowych (pkt 4). Jednak biorąc pod uwagę dotychczasową prak-tykę państw członkowskich wydaje się, że możliwe będzie przystąpie-nie tylko do tych protokołów dodatkowych, których stronami są wszystkie państwa członkowskie. Takie rozwiązanie jako co do zasady pewne wskazuje się także w zrewidowanym sprawozdaniu wyjaśnia-jącym (komentarz do art. 1 – Zakres przystąpienia, zmieniającego art. 59 Konwencji, punkt 16). Stwierdza się tutaj, że wraz z Konwencją (i obowiązującymi protokołami ją modyfikującymi pod względem pro-ceduralnym i instytucjonalnym, stanowiącymi podstawę prawną mechanizmu kontrolnego) Unia Europejska zwiąże się tylko dwoma protokołami materialnymi, tj. protokołami nr 1 i 6. Jednocześnie otwarta pozostać ma możliwość przystąpienia do innych protokołów (punkt 18 ZPSW).

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji europejskiej wymaga ustalenia stosunku do innych porozumień związanych z działaniem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (art. 10 ust. 1 ZPUA). W szczególności w postanowieniu zrewidowanego projektu umowy akcesyjnej przewiduje się, że Unia Europejska zobowiązuje się szanować44 art. 1–6 Porozumienia europejskiego dotyczącego osób uczestniczących w postępowaniu przed ETPC z 5 marca 1996 r.45 Dla potrzeb tego rozwiązania ustalono także, że państwa-strony mają trak-tować Unię Europejską tak, jakby była stroną Porozumienia (art. 10 ust. 1 lit. b). Oznacza to, że Unia nie będzie formalnie stroną Porozumienia. Nie będzie nim formalnie związana. Jednak na podstawie umowy akcesyjnej powstanie obowiązek przestrzegania jej art. 1–6 i w tym

44 Wersja tego fragmentu postanowienia w j. francuskim zawiera formułę bardziej wyrazi-stą (L’Union européenne s’engage à respecter) niż w j. angielskim (The European Union shall

respect).

45 Porozumienie jest nierozerwalnie związane z systemem kontrolnym Konwencji. Weszło w życie 1.01.1999 r., Council of Europe Treaty Series nr 161.

zakresie Unia będzie traktowana jak strona Porozumienia46. W prak-tyce oznacza to konieczność poszanowania wszystkich merytorycz-nych postanowień Porozumienia i jest, w moim przekonaniu, wyrazem niedostatecznego przygotowania normatywnego akcesji po stronie Rady Europy. Konsekwencją takiego rozwiązania jest też to, że Unia Europejska będzie jedynie konsultowana przed modyfikacją Porozumienia (ust. 1 lit. b). Natomiast Sekretarz Generalny Rady Europy jako depozytariusz Porozumienia ma notyfikować Unii Euro-pejskiej o wydarzeniach związanych z Porozumieniem, tak jakby była ona jego stroną.

Depozytariuszem umowy akcesyjnej będzie Sekretarz Gene-ralny Rady Europy. Jego funkcje są typowe dla takiej roli, tyle że uwzględniają konieczność notyfikacji czynności wiążących się z Kon-wencją, a dokonywanych przez jej strony, Unii Europejskiej (art. 13 ZPUA).

Umowy zawierane przez Unię Europejską wiążą instytucje Unii i państwa członkowskie (art. 216 ust. 2 TfUE). Stają się zarazem częścią unijnego porządku prawnego. W porządku tym umowy takie mają niewątpliwie rangę wyższą od prawa wtórnego, lecz jako zawierane na podstawie traktatów prawa pierwotnego nie są w stanie ich zmienić czy uchylić47. Powstaje pytanie, jaki status będzie miała umowa akce-syjna i sama Konwencja. Jak wspomniano, Unia Europejska przystę-puje do Konwencji europejskiej w sposób nietypowy, tj. nie przez oświadczenie woli o przystąpieniu do umowy, lecz na podstawie czyn-ności konsensualnej, czyli odrębnej umowy. Ponadto, zgodnie z art. 218 ust. 8 TfUE, umowa ta musi być zaakceptowana jednomyślną decyzją Rady, a następnie zatwierdzona przez wszystkie państwa członkowskie (nie wspominając o państwach nieczłonkowskich). Sta-nowi to odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 216 ust. 2 TfUE. W związku z tym rodzi się wątpliwość, czy wskutek zastosowania

46

Art. 1–6 opisują prawa przedstawicieli i doradców stron postępowania, a także świad-ków, ekspertów i innych osób zaproszonych przez Prezesa ETPC do udziału w postępo-waniu.

opisanej procedury umowa i Konwencja uzyskują status prawa pier-wotnego48.

Na rzecz takiej tezy zdaje się przemawiać to, że decyzja Unii Europejskiej o zawarciu umowy akcesyjnej musi być zatwierdzona przez wszystkie państwa członkowskie. Jednak stanowisko to jest nie-trafne. Po pierwsze, Konwencja europejska jest zawierana w procedu-rze pprocedu-rzewidzianej dla umów międzynarodowych zawieranych pprocedu-rzez Unię Europejską, a nie procedurze właściwej dla prawa pierwotnego (art. 48 czy 49 TUE). Oznacza to, że stroną umowy jest Unia Europej-ska, co prawda razem z państwami członkowskimi, a nie wyłącznie przez te państwa, co z kolei jest cechą charakterystyczną prawa pier-wotnego. Po drugie, co jest konsekwencją punktu pierwszego, przystą-pienie do Konwencji jest dokonywane na mocy decyzji Rady, a więc aktu prawa wtórnego. Jest wysoce wątpliwe, czy zawarcie umowy mocą aktu prawa wtórnego może sprawić, że umowa (akcesyjna i sama Konwencja) mogą uzyskać rangę prawa pierwotnego. Fakt, że decyzja ta podlega zatwierdzeniu przez wszystkie państwa członkow-skie wynika nie z woli nadania jej statusu prawa pierwotnego, lecz z tego, że ogólna kompetencja Unii Europejskiej do zawierania umów międzynarodowych w sferze praw człowieka nie istnieje, lecz jest incy-dentalna, dotyczy tylko samej Konwencji europejskiej i nie jest dodat-kowo oparta na kompetencji wewnętrznej w sferze praw człowieka (por. np. art. 3 ust. 2 TfUE). Po trzecie, Traktat wymaga akceptacji decyzji o zawarciu umowy akcesyjnej w trybie zatwierdzenia. Tryb ten odbiega od sposobu wiązania się umowami międzynarodowymi sta-nowiącymi prawo pierwotne (art. 48 ust. 4, art. 49 TUE).

Z chwilą wejścia w życie umowy akcesyjnej ona sama i Konwen-cja europejska staną się częścią unijnego porządku prawnego. Wraz z nim wejdą w skład porządków prawnych państw członkowskich (nawet w porządkach prawnych opartych na zasadzie dualizmu). W ten sposób Konwencja uzyska w tych państwach podwójny status prawny. Z jednej strony bowiem państwa członkowskie związały się 48 Tak np. A. Wyrozumska, op. cit., s. 180; Z. Kędzia, Relacje między Europejską Konwencją

Praw Człowieka a Kartą Praw Podstawowych po przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji

[w:] J. Barcz (red.), Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 236– –237.

Konwencją samodzielnie (wszystkie są jej stronami), a z drugiej Kon-wencja będzie częścią krajowego porządku prawnego jako element unijnego porządku prawnego z tym pierwszym zintegrowanego. W praktyce jednak nie wpłynie to na autonomię związania się Kon-wencją przez same państwa członkowskie. Konwencja europejska będzie zatem korzystała w ich porządku prawnym z takiego statusu, jaki posiadała przed akcesją Unii Europejskiej. Przy tym trzeba pod-kreślić, że przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji w żadnym razie nie będzie oznaczało jakiejkolwiek sukcesji państw członkow-skich w odniesieniu do Konwencji (przystąpienie dotyczy wyłącznie Unii jako takiej i jej porządku prawnego).

2.4.2. Aspekt instytucjonalny przystąpienia