Unijne podstawy prawne przystąpienia

Na mocy Traktatu z Lizbony wprowadzono podstawę prawną przystąpienia Unii Europejskiej do EKPC. Stał się nim art. 6 ust. 2 zre-widowanego TUE. Jego postanowienia rozwija Protokół nr 8, a dodat-kowo oświetla deklaracja nr 2 włączona do Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej. Protokół nr 8 i deklaracja nr 2 określają zasady i bardziej konkretne warunki przystąpienia. Zostaną one omó-wione w paragrafach 3 i 4. Podstawy proceduralnoprawne przystąpie-nia określa art. 218, zwłaszcza ust. 6 i 8 TfUE. Będą one przedmiotem uwag w kolejnym podparagrafie.

2.1.1. Podstawy materialnoprawne przystąpienia Unii Europejskiej. Kompetencja akcesyjna Unii Europejskiej

Z ogólnej perspektywy przystąpienia Unii Europejskiej do Kon-wencji europejskiej podstawowe znaczenie ma art. 6 ust. 2 TUE. Sta-nowi on, co następuje:

Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przystąpienie do Konwencji nie narusza kompeten-cji Unii określonych w Traktatach27.

27

W oficjalnej wersji traktatu w j. polskim stwierdza się, że przystąpienie „nie ma wpływu na kompetencje Unii”. Jednak zarówno wersja w j. francuskim (ne modifie pas), jak i j. angielskim (shall not affect) podważają takie tłumaczenie i skłaniają do przyjęcia tłuma-czenia bardziej kategorycznego.

Postanowienie to odgrywa podwójną rolę. Jest to zarówno postanowienie stanowiące podstawę prawną przystąpienia, jak i ogólne rozwiązanie w kwestii kompetencji Unii Europejskiej w tej materii. Art. 6 ust. 2 TUE formułuje zatem obowiązek przystąpienia Unii Europejskiej do EKPC. Obowiązek ten ma jednak miękką postać. Po pierwsze, prima facie wyraża ono obowiązek działania (nie przesą-dza jeszcze formy prawnej), lecz działanie to nie jest tylko uzależnione od aktywnej woli samej Unii, lecz także od akceptacji przystąpienia przez państwa-strony Konwencji niebędących członkami Unii Europej-skiej. Po drugie, jakkolwiek obowiązek Unii znowu prima facie jest obo-wiązkiem rezultatu (Unia ma przystąpić do Konwencji), to jednak nie ustala się tutaj czasu, kiedy ma on zostać wypełniony, co jest co prawda zrozumiałe z uwagi na konsensualnych charakter akcesji, lecz co zarazem sprawia, że zdarzenie to ma charakter przyszły i nie-pewny28. Nie różni się ono w perspektywie ewentualnego ustalenia naruszenia zobowiązania od zobowiązania starannego działania.

28

W tym kontekście niepozbawione sensu jest wskazywanie argumentów przemawiają-cych za przystąpieniem Unii do Konwencji. W ten sposób zachował się Parlament Euro-pejski, który w rezolucji z 19.05.2010 r. w sprawie aspektów instytucjonalnych przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: rezolucja Parlamentu Europejskiego z 2010 r.), wymie-nił sześć argumentów na rzecz akcesji: 1) przystąpienie jest krokiem naprzód w procesie integracji europejskiej i w budowie unii politycznej; 2) akcesja stanowiła będzie wyraz dążenia do zapewnienia spójności między ochroną praw człowieka ustanowioną w Unii i w Radzie Europy, wzmacniając zarazem wiarygodność Unii w oczach państw trzecich; 3) z uwagi na znaczący transfer władzy ze strony państw członkowskich na rzecz Unii Europejskiej, pożądane jest stworzenie ochrony jednostce przed naruszeniami jej praw nie tylko ze strony państw członkowskich, ale także samej Unii; 4) przystąpienie przy-czyni się do harmonijnego rozwoju orzecznictwa obu sądów europejskich w sferze praw człowieka, biorąc zwłaszcza pod uwagę rosnącą potrzebę dialogu i współpracy, co stwo-rzy zintegrowany system, w którym działalność obu sądów będzie zsynchronizowana; 5) przystąpienie ma być też formą kompensaty ograniczenia właściwości Trybunału Sprawiedliwości w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz policji i polityki bezpieczeństwa (wewnętrznego) przez upoważnienie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do kontroli wszelkiej aktywności Unii Europejskiej; 6) przystąpienie nie zrodzi relacji hierarchii między sądami, które pozostaną wobec siebie autonomiczne; sto-sunek między nimi będzie raczej stosunkiem specjalizacji, przy czym Trybunał Sprawie-dliwości będzie miał wobec Europejskiego Trybunału Praw Człowieka status zbliżony do krajowego sądu konstytucyjnego.

Art. 6 ust. 2 wymaga od Unii przystąpienia do Konwencji. Nie ma tutaj wzmianki, czy przystąpienie będzie możliwe w przypadku Euratomu, ani co do tego, czy obejmuje ono także na protokoły dodat-kowe. W perspektywie kompetencyjnej nie jest jasne, czy uprawnienie Unii obejmuje wszystkie protokoły dodatkowe.

Ustalenie obowiązku przystąpienia Unii Europejskiej do Kon-wencji zakłada milczące istnienie kompetencji w tym zakresie. Posta-nowienie traktatowe przesądza też, że ta kompetencja nie zmienia istniejących kompetencji Unii. Oznacza to, że, po pierwsze, kompeten-cja akcesyjna jest kompetencją incydentalną, ad hoc. Wyczerpuje się ona w akcie przystąpienia. Ponadto Unia Europejska nie uzyskała kompetencji ogólnej w sferze przystępowania do traktatów z dzie-dziny praw człowieka29. Po drugie, jest to incydentalna kompetencja o charakterze zewnętrznym. Nic nie upoważnia Unii do tworzenia prawa wewnętrznego w sferze regulowanej Konwencją, chyba że z innych kompetencji szczegółowych taka władza by wynikała. Po trzecie, nie jest jasny charakter kompetencji unijnej. Jednak jedno jest pewne, że jako kompetencja jednostkowa, zindywidualizowana nie mieści się w szczególności w żadnej z kategorii kompetencji określo-nych w art. 2–6 TfUE. Jednocześnie kompetencja ta nie zastępuje kom-petencji państw członkowskich. Państwa członkowskie pozostają stronami Konwencji, a Unia nie zastępuje ich w organach Konwencji. Wynika z tego, że kompetencja Unii ma charakter równoległy, a konse-kwencje skorzystania z niej mogą dotyczyć wyłącznie sfery unijnej. Przystąpienie może oddziaływać na państwa członkowskie tylko pośrednio, tj. przez prawo unijne. Po czwarte, jako indywidualna kom-29 Podobnie twierdzi Parlament Europejski. Zob. rezolucja Parlamentu Europejskiego

z 2010 r., pkt 2. Za błędne uważam stanowisko, że możliwe jest przystąpienie do innych traktatów z dziedziny praw człowieka na podstawie postanowień szczegółowych (np. zakazujących dyskryminacji) czy klauzuli elastyczności z art. 352 TfUE. Tymczasem tak F.-X. Priollaud, D. Stritzky, op. cit., s. 46. W moim przekonaniu klauzula art. 6 ust. 2 TUE stanowi wciąż lex specialis wobec formuły wyrażonej w opinii Trybunału Sprawiedliwo-ści 2/94. Potwierdza to dodatkowo brak ochrony praw człowieka jako dziedziny kompe-tencji Unii w art. 3–6 TfUE. Trafnie na ten temat: F. Benoît-Rohmer, Valeurs et droits

fondamentaux dans le traité de Lisbonne [w:] E. Brosset, C. Chevallier-Govers, V. Edjaharian, C. Schneider (éditeurs), Le traité de Lisbonne, reconfiguration ou déconstitutionnalisation de

petencja o charakterze wyraźnym wyłącza odwoływanie się do art. 216 ust. 1 TfUE stanowiącego skodyfikowaną postać rozwijanych w orzecznictwie zewnętrznych kompetencji dorozumianych Unii Europejskiej.

2.1.2. Unijne proceduralne podstawy prawne przystąpienia do Konwencji europejskiej

Art. 6 ust. 2 TUE i protokół nr 8 nie regulują trybu przystępowa-nia Unii Europejskiej do Konwencji europejskiej. Oznacza to, że stosuje się w tej mierze ogólną procedurę przystępowania Unii Europejskiej do umów międzynarodowych, tj. art. 218 TfUE. W ten sposób decyzję o wszczęciu rokowań podejmuje Rada. Ona też jest właściwa do wyda-nia instrukcji negocjacyjnych, a także później jest kompetentna do decydowania o podpisaniu i ostatecznym związaniu Konwencją. Negocjatorem unijnym Konwencji jest Komisja. To na jej wniosek Rada podejmie większością kwalifikowaną głosów decyzję o podpisaniu umowy akcesyjnej, jak również o jej zawarciu. Przy tym, w pierwszym przypadku, decyzja Rady będzie musiała być poprzedzona zgodą Par-lamentu Europejskiego (ust. 6 lit. a/ii). Z kolei na zasadzie odstępstwa od art. 216 ust. 2 TfUE, zgodnie z którym umowa międzynarodowa zawarta przez Unię wiąże instytucje i państwa członkowskie, decyzja o zawarciu EKPC, podejmowana przez Radę jednomyślnie30, wymaga dodatkowo zatwierdzenia przez państwa członkowskie, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. Dopiero wówczas decyzja taka wejdzie w życie (ust. 8). Wejście w życie decyzji, o której mowa, jednocześnie nie przesądza o wejściu w życie traktatu akcesyjnego. Traktat akce-syjny, mając na uwadze jego instytucjonalno-proceduralne konsekwen-cje, jako czynność wielostronna wymagał będzie akceptacji przez wszystkie strony Konwencji i Unię Europejską. Dopiero wówczas Kon-wencja stanie się wiążąca dla instytucji i państw członkowskich. 30 Jak zauważa J.-C. Piris, wymóg jednomyślności wprowadzono dopiero podczas

Konfe-rencji Międzyrządowej z 2007 r. Nie istniał on w Traktacie konstytucyjnym (art. III-325). Inne stanowisko zajmował w tej sprawie Konwent, który opowiadał się za jednomyślno-ścią w Radzie. J.-C. Piris, The Lisbon Treaty. A Legal and Political Analysis, Cambridge 2010, s. 164.