Odpowiedzialność państwa członkowskiego Wspólnot Europejskich/Unii Europejskiej

za naruszenie Konwencji

Zagadnienie odpowiedzialności państwa członkowskiego Wspólnot Europejskich za naruszenie Konwencji w następstwie wyko-nywania prawa wspólnotowego znalazło wyraz w decyzji o dopusz-czalności skargi Europejskiej Komisji Praw Człowieka w sprawie

M and Co. V. RFN z 9 lutego 1990 r. Skargę wniosła wówczas spółka

komandytowa z siedzibą w Bremie, która zajmowała się m.in. ekspor-tem i imporekspor-tem sprzętu hi-fi produkowanego w Japonii. Za naruszenie wspólnotowego zakazu zmowy kartelowej Komisja WE ukarała spółkę 23

Skarga nr 8083/77.

24 Skarga nr 73274/01. Identyczne stanowisko zajął ETPC w decyzji o dopuszczalności skargi w sprawie Et. Biret et Cie SA i spółka Biret International v. Austria, Belgia, Dania,

Fin-landia, Francja, Grecja, Hiszpania, IrFin-landia, Luksemburg, Niemcy, Niderlandy, Portugalia, Szwe-cja, Włochy i Zjednoczone Królestwo z 9.12.2008 r.

skarżącą grzywną. Skarżąca wraz z innymi ukaranymi spółkami wnio-sła skargę do Trybunału Sprawiedliwości WE, który uchylił decyzje Komisji w pewnym zakresie i zredukował grzywnę. Wówczas Spółka wniosła skargę do Europejskiej Komisji Praw Człowieka na naruszenie przez Trybunał Sprawiedliwości standardów art. 6 Konwencji, a odpo-wiedzialność RFN – w ujęciu skarżącego – miałaby być następstwem wykonania wadliwego wyroku Trybunału Sprawiedliwości z narusze-niem wymogów Konwencji.

Komisja przypomniała na początku, że zgodnie z jej wcześniej-szą decyzją z 1978 r. nie jest ona właściwa do rozpatrywania skarg przeciwko Wspólnotom jako takim. Jednak nie oznacza to, że transfer władzy wykonawczej (egzekucyjnej) na rzecz Trybunału Sprawiedli-wości przez RFN sprawia, że organy tego państwa stają się de facto organami Wspólnot wyłączonymi spod kontroli organów Konwencji. Na podstawie art. 1 Konwencji bowiem państwa członkowskie są odpowiedzialne za wszelkie działania i zaniechania działania ich orga-nów krajowych, którym zarzuca się naruszenie Konwencji, niezależnie od tego, czy jest to konsekwencja prawa krajowego czy konieczność wypełnienia zobowiązań międzynarodowych.

Komisja orzekła też, że Konwencja nie zabrania państwom członkowskim transferu władzy na rzecz organizacji międzynarodo-wej. Jeśli jednak stanowi to naruszenie traktatu wcześniej zawartego, to państwo poniesie odpowiedzialność za takie uchybienie. Dotyczy to także ewentualnego naruszenia Konwencji. Przedmiot i cel Konwencji jako instrumentu ochrony indywidualnych jednostek ludzkich wymaga, aby jej postanowienia były interpretowane i stosowane w sposób, który umożliwi nadanie im charakteru praktycznego i efek-tywnego. W efekcie transfer władzy na rzecz organizacji międzynaro-dowej jest niezgodny z Konwencją, chyba że w ramach tej organizacji prawa podstawowe uzyskają równoważną ochronę. W tym kontekście Komisja uznała, że Wspólnoty Europejskie nie tylko zapewniają ochronę równoważną, ale także kontrolę ich przestrzegania. Potwier-dza to deklaracja wspólna instytucji Wspólnot z 1977 r., odwołująca się w szczególności do Europejskiej konwencji praw człowieka i zawiera-jąca zobowiązanie instytucji do przestrzegania praw podstawowych.

Ponadto, jak zauważa Europejska Komisja Praw Człowieka, Try-bunał Sprawiedliwości rozwinął orzecznictwo, zgodnie z którym kon-troluje akty wspólnotowe co do ich zgodności z prawami podstawowymi, w tym tymi, które są chronione Konwencją. Jednym z uznanych praw podstawowych jest prawo do słusznego procesu z art. 6 Konwencji. Prawo wspólnotowe zapewnia przy tym poszano-wanie wszystkich kryteriów poszanowania i tego prawa i zaradzania jego naruszeniom. W ten sposób Komisja stwierdziła, że skarga jest niedopuszczalna jako bezzasadna.

Decyzja Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 1990 r. miała charakter fundamentalny. Sformułowała ona w istocie odpowiednik niemieckiej koncepcji konstytucyjnej Solange, tj. wyraziła przekonanie, że dopóki i tak dalece jak powierzenie władzy na rzecz Wspólnot Europejskich łączy się ze stworzeniem w nich równoważnej ochrony praw gwarantowanych Konwencją, dopóty i tak dalece skargi skiero-wane przeciwko państwom członkowskim wykonującym prawo wspólnotowe będą niedopuszczalne.

Stanowisko Europejskiej Komisji Praw Człowieka zostało zaak-ceptowane, a ponadto doprecyzowane i rozwinięte w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Pierwszym z orzeczeń Try-bunału ważnych w tej materii jest wyrok w sprawie Matthews v.

Zjed-noczone Królestwo z 18 lutego 1999 r. ETPC orzekał o niemożności

wykonywania praw wyborczych do Parlamentu Europejskiego w bry-tyjskim Gibraltarze (art. 3 Protokołu dodatkowego nr 1 do Konwencji). Trybunał stwierdził, że nie jest władny kontrolować aktów Wspólnoty jako takich, ponieważ Wspólnota nie jest stroną Konwencji. Dodał przy tym, że Konwencja europejska nie wyklucza transferu kompetencji na rzecz organizacji międzynarodowej, pod warunkiem, że organizacja taka gwarantuje poszanowanie praw chronionych w Konwencji. Jed-nak w przekonaniu Trybunału, odpowiedzialność państw-stron Kon-wencji europejskiej trwa mimo transferu kompetencji. W tym kontekście ETPC podkreślił znaczenie rozróżnienia charakteru wspól-notowego prawa pierwotnego i pochodnego, akcentując, że to pierw-sze nie podlega kontroli sądów wspólnotowych. ETPC uznał, że nie ma jurysdykcji w zakresie kontrolowania aktów prawa pochodnego, wobec których istnieje ekwiwalentna ochrona przed naruszeniami

praw podstawowych w Unii Europejskiej, natomiast jest kompetentny w stosunku do prawa pierwotnego, do którego należą takie akty jak Akt o wyborach powszechnych z 1976 r. i Traktat z Maastricht. Są to bowiem umowy międzynarodowe, których stronami są państwa--strony Konwencji europejskiej i za wykonywanie których nadal pono-szą odpowiedzialność na mocy Konwencji. ETPC może więc orzekać o odpowiedzialności Zjednoczonego Królestwa za naruszenie praw wyborczych obywateli przez zawarcie aktu z 1976 r., który wyłączał ludność Gibraltaru z możliwości odbywania wyborów do Parlamentu Europejskiego (§ 32–35)25. Państwo-strona Konwencji europejskiej nie może zatem uwolnić się od odpowiedzialności za naruszenie standar-dów konwencyjnych przez zawarcie innego traktatu, chyba że gwaran-cje ochronne w takim traktacie odpowiadają wymogom tej Konwencji. Nawet jednak wówczas ETPC pozostanie uprawniony do oceny, czy taki przypadek ma miejsce.

Z punktu widzenia prowadzonych rozważań szczególnie intere-sującym orzeczeniem stał się wyrok ETPC w sprawie Bosphorus Hava

Yollari Turizm ve Ticaret Anonim Sirketi v. Irlandia z 30 czerwca 2005 r.

Chodziło tutaj o zatrzymanie samolotu dzierżawionego przez prze-woźnika tureckiego od jugosłowiańskich linii lotniczych na mocy prawa wspólnotowego w ramach wykonywania przez Unię Europej-ską w trybie rozporządzenia sankcji ONZ wobec Jugosławii, co – zda-niem skarżącego – stanowiło naruszenie jego prawa własności chronionego art. 1 I Protokołu do Konwencji europejskiej. ETPC przy-jął tutaj następujące stanowisko. Konwencja europejska musi być inter-pretowana w świetle norm prawa międzynarodowego mającego zastosowanie do stosunków między państwami-stronami, a zwłaszcza zasady pacta sunt servanda. Trybunał uznał, że od dłuższego czasu rośnie znaczenie współpracy międzynarodowej oraz potrzeba zapew-nienia należytego funkcjonowania organizacji międzynarodowych, co ma decydujące znaczenie dla organizacji ponadnarodowych, takich jak Wspólnota Europejska. W konsekwencji troska o przestrzeganie prawa wspólnotowego stanowi uzasadnioną rację, zgodną z interesem ogól-nym, o którym mowa w Protokole do Konwencji europejskiej. Trzeba 25 Zob. C. Mik, Rola Europejskiej Konwencji Praw Człowieka…, s. 303–304.

jednak ważyć, w jakim stopniu takie powody mogą uzasadniać naru-szenie prawa własności.

ETPC przypomniał również, że Konwencja europejska nie zaka-zuje państwom-stronom przekazywania uprawnień suwerennych na organizację międzynarodową, w tym ponadnarodową, do celów współpracy w niektórych dziedzinach działalności. Ponieważ jednak organizacja międzynarodowa nie jest stroną Konwencji, to mimo że dzierży uprawnienia suwerenne, nie może być pociągnięta do odpo-wiedzialności na mocy EKPC. Państwa-strony są z kolei odpowie-dzialne za wszelkie działania i zaniechania swoich organów, które wynikają z prawa krajowego lub potrzeby przestrzegania zobowiązań prawnomiędzynarodowych. Art. 1 EKPC nie czyni żadnej różnicy co do typu norm lub środków i nie wyłącza żadnej części jurysdykcji państw-stron z zakresu Konwencji europejskiej.

W tym kontekście ETPC orzekł, iż byłoby sprzeczne z przedmio-tem i celem Konwencji europejskiej, gdyby państwa-strony zostały wyłączone od odpowiedzialności w określonej dziedzinie, gdyż wów-czas gwarancje konwencyjne mogłyby być ograniczane lub wyklu-czane dyskrecjonalnie, a w efekcie zostałyby pozbawione charakteru wiążącego, jak również swej konkretnej i efektywnej natury. Państwo pozostaje odpowiedzialne za zobowiązania podjęte na mocy traktatów późniejszych od wejścia w życie Konwencji europejskiej. Środek kra-jowy przyjęty w wykonaniu zobowiązań międzynarodowych mógłby jednak być usprawiedliwiony, gdyby ustalono, że organizacja zapew-nia prawom podstawowym (co ma obejmować zarówno gwarancje materialne, jak i mechanizmy kontroli ich poszanowania) ochronę co najmniej równoważną ochronie konwencyjnej. Przez równoważność ochrony należy rozumieć porównywalność, a nie identyczność ochrony. Trybunał zwrócił też uwagę, że wszelkie wymogi zapewnie-nia ochrony identycznej mogłyby naruszać interes współpracy mię-dzynarodowej realizowany w ramach organizacji. Podkreślił zarazem, że stwierdzenie równoważności ochrony jeszcze nie wystarcza. Konieczne jest jej weryfikowanie w świetle wszelkich istotnych zmian w ochronie praw podstawowych.

Jeżeli zostanie potwierdzone, że organizacja międzynarodowa zapewnia ochronę równoważną, należy przyjąć domniemanie, iż

pań-stwo szanuje wymogi konwencyjne, jeśli tylko wykonuje zobowiązania prawne wynikające z przystąpienia do organizacji. Domniemanie to jest wszelako wzruszalne, jeżeli wykaże się, że ochrona praw gwaran-towanych EKPC jest oczywiście niedostateczna. W takim przypadku, rola Konwencji europejskiej jako dokumentu konstytucyjnego europej-skiego porządku prawnego w dziedzinie praw człowieka uzyskałaby przewagę nad interesem współpracy międzynarodowej. Państwa--strony pozostają przy tym w pełni odpowiedzialne za wszelkie czyny niewynikające ściśle z zobowiązań prawnomiędzynarodowych. W roz-strzyganym przypadku ETPC orzekł, że spółka skarżąca nie wykazała, iż domniemanie zgodności należy wzruszyć26.

2. Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji