Dążenia akcesyjne Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej

Stopniowe rozbudowywanie procesu integracji europejskiej w kierunku unii politycznej obejmującej ochronę praw jednostki skło-niło instytucje unijne, a zwłaszcza Komisję, do podjęcia działań na rzecz przystąpienia Wspólnot Europejskich do Konwencji. Na potrzebę akcesji Komisja zwracała uwagę Parlamentowi Europej-skiemu i Radzie jeszcze w 1976 r. Trzy lata później zdecydowała się sformułować w tej sprawie komunikat. Wobec braku akceptacji swoich

przed wydaleniem lub ekstradycją, 11) legalizm i proporcjonalność przestępstw i kar, z zastrzeżeniem postanowień o łagodniejszych karach i o proporcjonalności czynów do kar. Prawami, których zakres jest/może być szerszy w Unii Europejskiej są: 1) prawo do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny, które – jeśli postanowi tak ustawodawca kra-jowy – może być poszerzone o inne związki, 2) prawo zgromadzeń i zrzeszania się, które może objąć także poziom Unii Europejskiej, 3) prawo do nauki, które może być posze-rzone o szkolenie zawodowe i ustawiczne, 4) uprawnienia rodziców w sferze wychowa-nia i nauczawychowa-nia dzieci w związku z równością obojga, 5) prawo do słusznego procesu, które nie ogranicza się jedynie do spraw cywilnych i karnych, 6) prawo do niekarania w postępowaniu karnym dwa razy za te same przestępstwa, które dotyczy także poziomu Unii Europejskiej, 7) do obywateli Unii Europejskiej może nie mieć zastosowa-nia art. 16 Konwencji pozwalający na ograniczanie praw politycznych cudzoziemców.

10

Zob. C. Mik, K. Gałka (red.), Prawa podstawowe w prawie i praktyce Unii Europejskiej, Toruń 2009; J. Barcz (red.), Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, Warszawa 2008; w kontekście stosunku do prawa krajowego państw członkowskich zob. A. Wróbel (red.),

propozycji ze strony Rady, Komisja powtórzyła Komunikat w 1990, a następnie także w 1993 r.11 Uznała ona, że ochrona praw człowieka we Wspólnotach Europejskich jest niewystarczająca, ponieważ nie dotyczy aktów prawa wspólnotowego, a kontrola Trybunału Sprawie-dliwości jest selektywna i jako faktycznie równoznaczna z kontrolą krajową uchybia idei zewnątrzkrajowej ochrony praw człowieka. Zda-niem Komisji, przystąpienie Wspólnot do Konwencji nie zwiększałoby obowiązków państw członkowskich w zakresie przestrzegania praw człowieka, gdyż są one już związane prawem materialnym i procedu-ralnym Konwencji. Nowością byłoby natomiast rozszerzenie kontroli procesowej na akty wspólnotowe. Zarazem nie oznaczałoby to przy-znania Wspólnotom jakiejś ogólnej kompetencji w sferze ochrony praw jednostki.

Przystąpienie Wspólnot powinno zdaniem Komisji powodować następujące skutki:

1. Wspólnoty nabywają prawa i obowiązki na takiej zasadzie, jak państwa – strony;

2. desygnują one do Komisji i Trybunału Praw Człowieka po jed-nym przedstawicielu dla zintegrowania wiedzy o prawie wspól-notowym i uświadomienia jego wymogów, zgodnie z ówczesnymi art. 21 i 39 Konwencji;

3. wszystkie sprawy dotyczące Wspólnot mogą być kierowane wyłącznie do Trybunału (nigdy do Komitetu Ministrów), co byłoby zgodne z art. 48 Konwencji i uwalniałoby Wspólnoty od delegowania osoby do Komitetu.

Koncepcja przystąpienia Wspólnot do Konwencji nie zyskała jednak aprobaty Rady.

Koncepcja przystąpienia do Konwencji europejskiej powraca po wejściu w życie Traktatu z Maastricht. Wówczas to Rada, dopytywana przez Parlament Europejski i naciskana przez Komisję zdecydowała się wnieść wniosek o wydanie opinii w trybie ówczesnego art. 228 ust. 11 Tekst komunikatu z 1990 r. zob. Conseil de l’Europe, Droits de l’homme, „Feuille d’information” 1991, nr 27, s. 260–269. Zob. też C. Mik, Koncepcja normatywna prawa

euro-pejskiego praw człowieka, Toruń 1994, s. 173–174. F.-X. Priollaud, D. Stritzky, Le traité de

Lisbonne. Texte et commentaire article par article des nauvaux traités européens (TUE et TFUE), Paris 2008, s. 45.

6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w sprawie ewentu-alnego przystąpienia Wspólnoty do EKPC. Trybunał wydał opinię 28 marca 1996 r.12 Stwierdził w niej, że w obowiązującym stanie prawnym przystąpienie Wspólnoty Europejskiej do Konwencji jest niemożliwe. Trybunał orzekł zwłaszcza, że Wspólnota nie ma kompetencji w dzie-dzinie ochrony praw człowieka: nie ma kompetencji wyraźnych, ani dorozumianych; nie ma też kompetencji uzupełniających, gdyż ochrona praw człowieka nie stanowi celu traktatowego; zasada kom-petencji przyznanych Wspólnoty nie może prowadzić do wykroczenia poza ogólne ramy wynikające z całokształtu postanowień traktato-wych, zwłaszcza definiujących zadania i działania Wspólnoty. Ponadto Trybunał stwierdził, że przystąpienie spowodowałoby zasadniczą zmianę w obecnym systemie ochrony praw człowieka we Wspólnocie wskutek wpisania systemu wspólnotowego w system instytucjonalny Konwencji i włączenia wszystkich jej postanowień do prawa wspólno-towego, co wykraczałoby poza kompetencje uzupełniające i wymaga-łoby rewizji traktatowej. W ten sposób Trybunał ostatecznie pogrzebał nadzieję na przystąpienie Wspólnoty do EKPC.

W kontekście dążeń akcesyjnych Unii Europejskiej warto jeszcze wspomnieć o Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, pod-pisanym 29 października 2004 r.13 i o pracach Konwentu przygotowu-jących ten traktat. W ramach Konwentu problematyką ochrony praw jednostki zajęła się Grupa Robocza II (włączenie Karty praw podsta-wowych do traktatów/przystąpienie Unii Europejskiej do Europejskiej konwencji praw człowieka). Proponując rozwiązania dotyczące przy-stąpienia, Grupa wskazała w swym sprawozdaniu końcowym na trzy podstawowe argumenty przemawiające na rzecz akcesji:

1. przystąpienie byłoby wyraźnym politycznym sygnałem łączno-ści między Unią a szerszą Europą, odzwierciedloną w Radzie Europy i paneuropejskim systemie praw człowieka;

2. stworzyłoby ono dla obywateli analogiczną, jak w przypadku państw członkowskich, ochronę prawną wobec aktów Unii; tym samym Unia stałaby się bardziej wiarygodna;

12 Opinia 2/94, ECR 1996, s. I-1763.

3. przystąpienie byłoby sposobem zapewnienia harmonijnego roz-woju prawa wynikającego z orzecznictwa sądów europejskich w sferze praw człowieka.

Grupa Robocza zwróciła również uwagę na różne zagadnienia prawne związane z przystąpieniem do Konwencji, w tym na proce-durę akcesji, zasadę nienaruszalności podziału kompetencji między Unię a państwa członkowskie, zasadę autonomii zobowiązań konwen-cyjnych państw członkowskich i ewentualną potrzebę zmiany regulacji dotyczącej dostępu jednostek do Trybunału Sprawiedliwości w kon-tekście zapewnienia skutecznej ochrony prawnej14. W rezultacie prac Konferencji Międzyrządowej zdecydowano, że nowa Unia Europejska będzie zobowiązana przystąpić do Konwencji (art. I-9 ust. 2 Traktatu konstytucyjnego). Decyzje w tej sprawie podejmie większością kwali-fikowaną głosów Rada za zgodą Parlamentu Europejskiego (art. III-325 ust. 6 lit. a/ii). Warunki unijne akcesji doprecyzowywał Protokół nr 32 oraz deklaracja nr 2 włączona do Aktu końcowego Konferencji15. Fia-sko Traktatu uniemożliwiło podjęcie efektywnych prac związanych z przystąpieniem. Rozwiązania zawarte w Traktacie konstytucyjnym stały się jednak w znaczącym zakresie wzorcem dla regulacji ujętej w Traktacie z Lizbony.

1.3. Koncepcje włączania Konwencji europejskiej