Aspekt materialny przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji europejskiej

Konwencja europejska jest traktatem gwarancji zbiorowej, który co prawda ustanawia stosunki prawne między stronami (co znajduje wyraz m.in. w możliwości składania skarg przez strony na siebie, art. 52

W budżecie 2011 r. stanowią one ok. 2/3 wszystkich dochodów własnych (ponad 94 mld euro wobec 125 mld euro całości zasobów). Prawdą jest zarazem, że poszukuje się nowych źródeł zasobów własnych. Jako propozycje rozważa się ustanowienie podatku, opłaty związane z zezwoleniami na emisje gazów cieplarniach czy transportem lotni-czym, odrębną unijną stawkę VAT, unijny podatek energetyczny czy podatek od docho-dów spółek, a nawet obligacje unijne. Zob. General Report on the Activities of the European

Union 2010, Luxembourg 2011, s. 129. Spełnienie postulatów Komisji Europejskiej zwłaszcza o charakterze podatkowym w dobie kryzysu globalnego wydaje się jednak bardzo ryzykowne, gdyż stanowiłoby wzrost obciążeń przedsiębiorstw lub konsumen-tów, które w uboższych państwach członkowskich i tak są już bardzo wysokie. Rezulta-tem mógłby być jedynie wzrost nastrojów antyunijnych.

53 Umowy te weszły w życie odpowiednio: 10.09.1952 r. (Council of Europe Treaty Series nr 2), 1.11.1998 r. (Council of Europe Treaty Series nr 162).

33 EKPC), ale przeznaczony jest przede wszystkim w celu zapewnie-nia rzeczywistej i efektywnej ochrony jednostce. W przypadku zobo-wiązań międzypaństwowych ważne jest to, że Konwencja nie ustanawia sieci zobowiązań dwustronnych, jak w przypadku tradycyj-nych traktatów wielostrontradycyj-nych (mimo możliwości składania zastrze-żeń, art. 57 EKPC), lecz zobowiązania erga omnes partes. Praktycznym wyrazem takiego układu stosunków prawnych jest to, że strony mogą składać na siebie skargi bez wykazywania interesu prawnego w dzia-łaniu (np. nie muszą działać na rzecz swoich obywateli)54.

Wskutek przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji zaktuali-zują się jej zobowiązania wobec państw-stron, będących zarówno pań-stwami członkowskimi, jak i pańpań-stwami nieczłonkowskimi. Mając na uwadze, że zobowiązania konwencyjne są skuteczne erga omnes par-tes, Unia Europejska będzie mogła występować z roszczeniami prze-ciwko państwom nieczłonkowskim niezależnie od tego, czy ma interes prawny w działaniu. Zarazem jej roszczenia będą skutecznie podno-szone tylko wtedy, gdy będą mieściły się w zakresie jej kompetencji. Z chwilą przystąpienia do Konwencji Unia Europejska uzyska pozycję Wysokiej Układającej się Strony (zob. art. 1 ust. 2 lit. b, d ZPUA). Założeniem towarzyszącym akcesji jest zachowanie równości wszystkich stron Konwencji, w tym zatem także Unii Europejskiej. Unia jako strona Konwencji ma korzystać z tych samych praw i być zobowiązaną do wykonywania tych samych obowiązków, co państwa –strony. Jednak zasada równości musi być urzeczywistniana z należy-tym uwzględnieniem charakteru Unii jako podmiotu niepaństwowego (pkt 7 ZPSW). Oznacza to, że równość jest funkcjonalnie zoriento-wana. Istnieje tylko w takim zakresie, w jakim Unia może – z racji swo-ich kompetencji – występować jako strona Konwencji i tylko o tyle, o ile jest to do pogodzenia z faktem, że nie jest państwem55. Duże zna-54

C. Mik, Koncepcja normatywna…, s. 185–193; tenże, Ochrona praw człowieka w świetle źródeł

współczesnego prawa międzynarodowego [w:] C. Mik (red.) Prawa człowieka w XXI wieku.

Wyzwania dla ochrony prawnej, Toruń 2005, s. 63–65.

55 W doktrynie niejednokrotnie podnosi się nie bez racji, że przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji nie może prowadzić do stworzenia podwójnych standardów. Zob. L. Gar-licki, Przystąpienie UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – przygotowania i Problemy,

Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 1, s. 16; Z. Kędzia, op. cit., s. 240–241. Jednak ocena tego, czy w konkretnych sytuacjach mamy do czynienia z podwójnymi standardami

czenie w tym kontekście będzie miało też to, że niektóre dziedziny są kompetencyjnie podzielone, a w innych Unia nie ma kompetencji legi-slacyjnych (zob. art. 2–6 TfUE). W efekcie może zdarzyć się nierzadko tak, że Unia Europejska będzie stroną zobowiązania razem z pań-stwem lub państwami członkowskimi.

Podstawowe znaczenie w systemie konwencyjnym mają zobo-wiązania wertykalne, tj. zobozobo-wiązania istniejące między jednostką podlegającą jurysdykcji strony Konwencji a tą stroną. Unia Europejska będzie mogła być nie tylko odpowiedzialną za naruszenie tych zobo-wiązań (zob. też akapit 5 preambuły do ZPUA), ale będzie mogła także dopominać się o przestrzeganie zobowiązań wertykalnych przez państwa niebędące jej członkami.

Unia Europejska jako strona Konwencji będzie zobowiązana do zapewnienia każdej osobie podlegającej jej jurysdykcji ochrony praw i wolności zawartych w Konwencji i protokołach, którymi się zwiąże (zob. art. 1 EKPC). Odniesienie pojęcia „jurysdykcja” do Unii Europej-skiej nie jest bynajmniej w pełni oczywiste. Z pewnością chodzi o rodzaj władzy, jaką Unia może wykonywać wobec jednostek czy władzy, która może wpływać na położenie prawne jednostek. Władza ta jednak nie jest terytorialna (jurysdykcja państw jest zasadniczo tery-torialna, lecz organizacje międzynarodowe nie dysponują terytorium). Ponadto, w granicach posiadanych kompetencji, stanowi ona przedłu-żenie jurysdykcji państw członkowskich. Na przykład jeśli państwo członkowskie wykonuje jurysdykcję poza terytorium państwowym, jak choćby na szelfie kontynentalnym lub w wyłącznej strefie ekono-micznej, to z racji posiadanych kompetencji morskich Unia Europejska może odpowiadać za naruszenia wynikające z jej prawa. Ponadto Unia Europejska może wykonywać jurysdykcję zarówno w państwach członkowskich, jak i poza nimi, nie zawsze w związku z zachowa-niami państw56. W ten sposób za wykonywanie jurysdykcji „ekstrate-rytorialnej” można uznać działalność Europejskiej Służby Działania Zewnętrznego, delegacji Unii Europejskiej, jej specjalnych

przedstawi-musi właśnie uwzględniać to, że Unia Europejska jest organizacją międzynarodową, a nie państwem.

56 Zob. podobne stanowisko zawarte w rezolucji Parlamentu Europejskiego z 2010 r., pkt 14 i 22.

cieli, a także misji podejmowanych w ramach wspólnej polityki zagra-nicznej i bezpieczeństwa.

Projektowany art. 1 ust. 2 lit. c ZPUA stwierdza, że przystąpienie Unii do Konwencji nakłada na nią zobowiązania w odniesieniu do aktów (czynów), środków lub zaniechań działania jej instytucji, orga-nów, urzędów, agencji lub osób działających w jej imieniu. Postanowie-nie to należy odczytywać w powiązaniu z art. 1 EKPC. W ten sposób bowiem wyartykułowano i skonkretyzowano jurysdykcję Unii Euro-pejskiej. Oznacza ona zatem odpowiedzialność za działania (akty – czyny, środki) i zaniechania działania, które stanowią naruszenie Kon-wencji i które można przypisać Unii Europejskiej w rozumieniu jej instytucji, organów, urzędów, agencji i osób działających w imieniu Unii. Źródłem naruszenia może być więc działanie każdej instytucji – tak mającej kompetencje władcze, jak np. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, czy jej nieposiadającej (np. Trybunał Obrachun-kowy, Rzecznik Praw Obywatelskich, agencja niemająca charakteru regulacyjnego, chyba że wymagały będą działania krajowego, jak dyrektywy, z zastrzeżeniem, że pozostawią one swobodę regulacyjną państwu członkowskiemu). Unia poniesie odpowiedzialność nie tylko wtedy, gdy będzie postępowała w granicach swoich kompetencji, ale także ultra vires. Unia Europejska będzie mogła także powoływać się na różne okoliczności wyłączające lub umniejszające jej odpowiedzial-ność tak, jak państwa-strony Konwencji (np. art. 15 czy art. 8–11 Kon-wencji w związku z art. 1 ust. 2 lit. e ZPUA).

Unia Europejska będzie zobowiązana do zapewnienia praw i wolności każdej osobie, która znajdzie się pod jej jurysdykcją. Pojęcie „każda osoba” wymaga pewnego komentarza. Chodzi tutaj oczywi-ście przede wszystkim o osoby fizyczne. Osoby prawne wchodzą w grę o tyle, o ile jest to wyraźnie dopuszczone (art. 1 Protokołu nr 1) lub daje się to pogodzić z naturą prawa lub wolności gwarantowanego w systemie konwencyjnym (np. art. 6 EKPC). Z uwagi na nieteryto-rialny charakter władzy Unii pod rozwagę mogą być brane tylko takie osoby, które są obiektem zachowania Unii. Wchodziło będzie tutaj zwłaszcza działanie przybierające kształt aktów prawnych, w szcze-gólności aktów indywidualnych, tj. takich, których adresatami są osoby fizyczne lub prawne, a ponadto także osoby niebędące

adresa-tami, ale dotknięte indywidualnie i bezpośrednio. Ponadto w grę mogą wchodzić akty normatywne i to nie tylko o charakterze regula-cyjnym w rozumieniu art. 263 TfUE (jednostka może składać na nie skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej), ale także akty normatywne niezaskarżalne przez jednostkę do sądów luksembur-skich, które jednak – podobnie jak ustawy państw-stron – mogą być autonomicznym źródłem naruszenia praw lub wolności. Podkreślić też trzeba, że osobami tymi nie muszą być obywatele Unii Europejskiej czy osoby prawne mające przynależność państwa członkowskiego. Wystarczy, że będą podlegały jurysdykcji Unii Europejskiej, także wykonywanej poza terytorium państw członkowskich57.

Unia Europejska może modyfikować zakres swoich zobowiązań (i odpowiedzialności) przez złożenie odpowiednich zastrzeżeń w chwili podpisywania lub wyrażania zgody na związanie się umową akcesyjną (art. 3 ust. 1 ZPUA). W tym także uwidacznia się równość stron Konwencji. Przy tym zmieniany art. 57 ust. 1 Konwencji pozwoli Unii na składanie zastrzeżeń w celu ochrony prawa unijnego obowią-zującego w chwili wiązania się Konwencją (lub kolejnymi protokołami dodatkowymi). Jest to o tyle prawniczo wadliwe rozwiązanie, że modyfikacja konwencyjnej podstawy prawnej pozwalająca Unii na składanie zastrzeżeń odbywa się w umowie akcesyjnej, która ma być formą związania się Konwencją (zmiany należało dokonać w protokole nr 14 do Konwencji).

2.4.4. Aspekt proceduralny przystąpienia Unii