Zasady kształtujące przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji europejskiej

2.3. Zasady kształtujące przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji europejskiej

Regulacja art. 6 ust. 2 TUE ustanowiła obowiązek przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji europejskiej. Jednak zasady i sposób jego wykonania zostały określone w postanowieniach protokołu nr 8 dotyczącego art. 6 ust. 2 TUE dołączonego przez Traktat z Lizbony do obu traktatów założycielskich34 oraz w deklaracji nr 2 również doty-32 Zob. punkty 101 i 102 sprawozdania wyjaśniającego.

33

CDDH-UE(2011)10 z maja 2011 r. Zob. dalsze rozważania o aspekcie formalnym przystą-pienia. Nie dotyczy to oczywiście art. 59 Konwencji.

34 Na marginesie zauważmy, że Protokół nr 8 nie jest umową międzynarodową, lecz jedy-nie dokumentem składającym się na umowę międzynarodową. Inaczej A. Wyrozumska,

czącej art. 6 ust. 2 TUE. Jakkolwiek są to dokumenty wewnętrzne Unii, to jednak są one wiążące dla strony unijnej. W tym sensie określają one progowe warunki akcesji Unii Europejskiej.

Protokół nr 8 stanowi:

Artykuł 1. Umowa dotycząca przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanej dalej „Konwen-cją Europejską”), przewidzianego w artykule 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Euro-pejskiej, musi odzwierciedlać konieczność zachowania szczególnych cech Unii i prawa Unii, zwłaszcza w odniesieniu do:

a) szczególnych warunków ewentualnego udziału Unii w organach kon-trolnych Konwencji Europejskiej;

b) mechanizmów niezbędnych do zapewnienia, aby skargi państw nie-członkowskich i skargi indywidualne były kierowane prawidłowo prze-ciwko Państwom Członkowskim lub Unii, w zależności od danego przypadku.

Artykuł 2. Umowa, o której mowa w artykule 1, zagwarantuje, że przystą-pienie nie narusza kompetencji Unii ani uprawnienia jej instytucji. Zagwaran-tuje, że żadne jej postanowienia nie mają wpływu na szczególną sytuację Państw Członkowskich w odniesieniu do Konwencji Europejskiej, w szczegól-ności protokołów do niej, środków podjętych przez Państwa Członkowskie w drodze odstępstwa od Konwencji Europejskiej zgodnie z jej artykułem 15 i zastrzeżeń do Konwencji Europejskiej dokonanych przez Państwa Członkow-skie zgodnie z jej artykułem 57.

Artykuł 3. Postanowienia umowy, o której mowa w artykule 1, nie narusza artykułu 344 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Z kolei deklaracja nr 2 stwierdza:

Konferencja uzgadnia, że przystąpienie Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności powinno nastąpić w taki sposób, aby można było zachować szczególny charakter porządku prawnego Unii. W związku z tym Konferencja stwierdza istnienie regularnego dialogu między Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej a Europejskim Trybu-nałem Praw Człowieka; dialog ten może zostać wzmocniony przy przystąpie-niu Unii do tej Konwencji.

Z lektury dokumentów unijnych wynikają trzy podstawowe zasady przystąpienia:

Umocnienie ochrony praw podstawowych [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii

1. zasada akcesji traktatowej;

2. zasada poszanowania specyfiki Unii Europejskiej i jej prawa; 3. zasada autonomii akcesji.

Zgodnie z pierwszą z nich przystąpienie ma odbyć się w trybie zawarcia umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej. Jest to założenie podstawowe widoczne we wszystkich postanowieniach Protokołu nr 8, chociaż wprost niewyartykułowane (nie pojawia się ono także w art. 6 ust. 2 TUE). W ten sposób przesądza się, że nie chodzi tutaj o „zwy-kłe” związanie się Konwencją (ratyfikację, jak chciałby tego art. 59 ust. 2 Konwencji), lecz o bardziej złożoną formę działania. Prawo unijne nie przesądza wszystkich elementów przyszłej umowy, lecz ewident-nie ma ona spowodować zmiany w samej Konwencji (co będzie reformą nietypową, biorąc pod uwagę dotychczasową praktykę wyra-żającą się w przyjmowaniu protokołów przez strony Konwencji, a bez udziału podmiotu trzeciego). W ten sposób umowa powinna przesą-dzić, że w przyszłych (zmodyfikowanych) postanowieniach Konwencji będzie zapewnione zachowanie specyfiki Unii i jej prawa. Umowa taka będzie z jednej strony podlegała zwyczajowym regułom prawa trakta-tów (Unia nie jest związana Konwencją wiedeńską o prawie traktatrakta-tów z 1969 r.)35, a z drugiej będzie ona poddana postanowieniom traktato-wym i praktyce orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości dotyczącym umów międzynarodowych zawartych przez Unię Europejską.

Zasada poszanowania „szczególnych cech Unii i prawa unijnego” zyskała podstawę w art. 1 Protokołu nr 8, a także w deklara-cji nr 2, jakkolwiek ta ostatnia domaga się jedynie zachowania „szcze-gólnego charakteru porządku prawnego Unii”. Nie jest w pełni jasne, o co tutaj chodzi. Niewątpliwie jednak twórcy Traktatu z Lizbony mieli na uwadze to, że Unia jest organizacją, której państwa członkow-skie przyznały w szeregu dziedzinach kompetencję do działania zamiast nich, co generalnie znajduje wyraz w ponadnarodowości. Dostrzec w tym miejscu można związek omawianej zasady z zasadą 35 Chociaż Unia Europejska nie jest i nie może być stroną Konwencji z 1969 r., to zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości jest związana zwyczajowym prawem traktatów. Zob. C. Mik, Zasada przestrzegania prawa międzynarodowego w

orzecznic-twie Trybunału Sprawiedliwości i Sądu I Instancji [w:] C. Mik (red.), Wymiar sprawiedliwości

autonomiczności akcesji, gdyż poszanowanie ponadnarodowego cha-rakteru Unii oznacza poszanowanie autonomii w sferze dystrybucji władzy wewnątrz niej. Z kolei za cechy specyficzne prawa unijnego w orzecznictwie luksemburskim uważa się przede wszystkim pierw-szeństwo tego prawa przed prawem krajowym członków oraz skutek bezpośredni licznych przepisów unijnych w prawie krajowym (tak określona specyfika prawa Unii Europejskiej może być jednak dysku-syjna)36. Protokół nr 8 określa też minimalny zakres, w jakim specyfika Unii i jej prawa powinna być uwzględniona. Wskazuje się zatem, że zachowanie specyfiki powinno znaleźć wyraz w:

1. szczególnych warunkach ewentualnego udziału Unii w orga-nach kontrolnych Unii;

2. mechanizmach zapewniających prawidłowe kierowanie skarg państw nieczłonkowskich i skarg indywidualnych.

Trzecia z zasad, zasada autonomii akcesji, wyartykułowana została zwłaszcza w art. 2 i 3 Protokołu nr 8. Trzeba ją postrzegać w kilku płaszczyznach. Po pierwsze, w odniesieniu do wpływu zwią-zania się Konwencją przez Unię Europejską na zakres związwią-zania państw członkowskich Protokół postanawia, że związanie Unii doty-czy wyłącznie Unii jako takiej i jej prawa. W efekcie nie zastępuje ona swoich członków w prawach i obowiązkach stron Konwencji. W tym kontekście autonomia związania się wyraża się w szczególności w tym, że przystąpienie Unii do protokołu dodatkowego do Konwencji europejskiej nie zobowiązuje państw członkowskich do takiego przy-stąpienia, ani nie wymusza przestrzegania protokołu na podstawie akcesji samej Unii. Konsekwentnie państwa nie muszą wycofywać lub modyfikować zastrzeżeń złożonych do Konwencji czy poszczególnych protokołów. Zachowują też prawo stosowania derogacji zgodnie z art. 15 Konwencji. Po drugie, stworzony w przyszłej umowie mechanizm procesowy powinien zasadniczo umożliwić kierowanie skarg państw i jednostek odpowiednio (odrębnie) przeciwko Unii Europejskiej lub państwom członkowskim stosownie do tego, kto jest odpowiedzialny 36

Tak jednoznacznie Trybunał Sprawiedliwości w opinii nr 1/91 z 14.12.1991 r. w sprawie projektu porozumienia o europejskim obszarze gospodarczym. ECR 1991, s. I-6079. Zob. też C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 2000, s. 293.

za naruszenie, mając na względzie kompetencje posiadane przez Unię (art. 2). W tym przypadku jednak autonomia nie jest zupełna, gdyż nie jest wykluczone, że w konkretnych przypadkach odpowiedzialność Unii i jej państwa członkowskiego będzie jednak wspólna. Po trzecie, umowa akcesyjna ma przesądzić, czy Unia Europejska uzyska samo-dzielną, niezależną od państw członkowskich pozycję w organach kontrolnych Konwencji (jest wszakże skłonność do zapewnienia jej sa-modzielności). Po czwarte wreszcie, akcesja nie może naruszać zasady wyłącznej właściwości Trybunału Sprawiedliwości w sporach dotyczą-cych wykładni lub stosowania traktatów (art. 3 protokołu). System unijny pozostaje autonomiczny walidacyjnie, interpretacyjnie i proce-duralnie. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zachowa wyłączną władzę w zakresie oceny ważności, wykładni i stosowania prawa unijnego wewnątrz porządku prawnego Unii (zob. art. 19 ust. 1 TUE)37.

2.4. Podstawowe aspekty przystąpienia Unii Europejskiej