Członkostwo USA w organizacjach regionalnych na przykładzie

Wprowadzenie eksterytorialnych przepisów sankcyjnych przez USA zmotywowało rządy Kanady i Meksyku do stworzenia antysankcyjnej legislacji.

Z jednej strony podpisanie 17 grudnia 1992 r. porozumienia NAFTA pociągnęło za sobą pewne ograniczenie niezależności państwowej każdej ze stron porozumienia, z drugiej strony wprowadzenie przepisów, blokujących amerykańską politykę sankcji wtórnych przez Kanadę i Meksyk, pozwoliło na częściowe jej odzyskanie³¹⁰.

Konflikt pomiędzy krajami zrzeszonymi w NAFTA miał dwa podstawowe wymiary. Po pierwsze, polegał on na zderzeniu idei wolnego handlu, która stała się fundamentem porozumienia NAFTA, i restrykcji handlowych, zawartych w przepisach sankcyjnych. Po drugie, spór dotyczył niezgodności warunków NAFTA z przepisami ustaw Cuban Democracy Act i Libertad Act³¹¹. Porozumienie NAFTA nie reguluje stosunków handlowych między krajem członkowskim a krajem spoza wspólnoty, ale w przypadku wyżej wymienionych ustaw, przepisy USA by stać się efektywnymi musiały ingerować w relacje handlowe pozostałych członków strefy wolnego handlu.

Sankcje wtórne USA a idea wolnego handlu w ramach NAFTA

Art. 101 porozumienia NAFTA wyraża ideę powstania strefy wolnego handlu pomiędzy Kanadą, Stanami Zjednoczonymi i Meksykiem, pozostającą w zgodzie z Art. XIV GATT. Uzupełnieniem tej kwestii staje się kolejny artykuł, wymieniający podstawowe cele porozumienia NAFTA m.in. eliminowanie barier handlowych, ułatwianie przepływu dóbr i usług pomiędzy krajami członkowskimi, a także przez ich terytorium, oraz promowanie zasad uczciwej konkurencji w strefie wolnego handlu³¹². Warunki porozumienia powinny być interpretowane zgodnie z celami porozumienia oraz w świetle przepisów prawa międzynarodowego³¹³. W świetle Art. 101 i 102 NAFTA polityka sankcyjna USA wobec Kuby stoi w sprzeczności z ogólną ideą wolnego handlu, której realizacja została wcześniej zdeklarowana przez strony porozumienia. Z drugiej jednak strony regulacje ustawy Libertad nie naruszają przepisów prawa międzynarodowego, które, jak wcześniej wspomniano, wyraźnie nie

310 Michael W. Gordon, The Conflict of United States Sanctions Laws with Obligations under the North American Free Trade Agreement, op. cit., s. 1273.

311 Libertad zawiera zapis, który mówi, że akcesja USA do NAFTA nie zmienia polityki sankcyjnej rządu wobec Kuby (22 U.S.C.A. § 6040)

312 Art. 101, Cz. I, Rozdz. 1, North American Free Trade Agreement.

313 Art. 102 (1)(a-f) i (2), Cz. I, Rozdz. 1, North American Free Trade Agreement.

zakazuje eksterytorialnego zastosowania ustawodawstwa krajowego.

Sankcje wtórne USA a regulacje dotyczące handlu dobrami w ramach NAFTA

Regulacje NAFTA wymagają od krajów członkowskich, zgodnie z Art. III porozumienia GATT, zachowania klauzuli narodowego traktowania wobec dóbr pochodzących z innego kraju członkowskiego³¹⁴. Ze względu na brak odpowiedniego przepisu przyjęło się uważać, że klauzula narodowego traktowania odnosi się do dóbr wymienianych pomiędzy stronami porozumienia. Unia celna dopuszcza ustalenie wspólnej taryfy celnej dla kraju spoza porozumienia, ale nie zezwala na ingerowanie jednego kraju członkowskiego w relacje handlowe drugiego członka z krajem spoza unii³¹⁵. Z drugiej jednak strony, zastosowanie klauzuli narodowego traktowania jest warunkowane procedurami określania kraju pochodzenia danego dobra, zamieszczonymi w Rozdziale IV NAFTA³¹⁶. Jeżeli zgodnie z przepisami Rozdziału IV towar nie może być uznany za pochodzący z kraju członkowskiego, klauzula narodowego traktowania nie znajduje zastosowania, a przepisy Libertad nie łamią porozumienia NAFTA. W przeciwnym wypadku, Libertad niekoniecznie stoi w sprzeczności z przepisami NAFTA. W Sekcji 110 Libertad figuruje zapis, że przystąpienie Stanów Zjednoczonych do NAFTA nie może zmienić polityki sankcyjnej wobec Kuby, a co za tym idzie, reguły kraju pochodzenia nie mogą w żaden sposób ograniczyć sankcji importowych nałożonych przez USA³¹⁷. Z drugiej jednak strony w tekście porozumienia NAFTA nie ma zapisu, który pozwalałby na jednostronną modyfikacje przez kraj członkowski zobowiązań przyjętych po podpisaniu porozumienia. Do tej pory ta nieścisłość nie została rozstrzygnięta.

W tej samej sekcji Libertad ustawodawca powołuje się literalnie na Art. 309(3) NAFTA, zakazujący, w sytuacji nałożenia restrykcji handlowych przez kraj członkowski na kraj spoza strefy wolnego handlu, importu dóbr, objętych sankcjami z terytorium innego kraju członkowskiego³¹⁸ oraz reeksportu tych dóbr spoza strefy³¹⁹. W Libertad próbowano przemycić do Art. 309(3) NAFTA sformułowanie „dobra wyprodukowane z materiałów pochodzących z kraju objętego embargiem”. Jednak

314 Ibidem, Art. 301, Cz. II, Rozdz. 3, Sek. A.

315 Michael W. Gordon, The Conflict of United States Sanctions Laws with Obligations under the North American Free Trade Agreement, op. cit., s. 1293.

316 Art. 401 – 415, Cz. II, Rozdz. 4, North American Free Trade Agreement.

317 22 U.S.C.A. § 6040 (b) i (b)(1).

318 Art. 309 (3)(a), Cz. II, Rozdz. 3, Sekcja C, North American Free Trade Agreement.

319 Ibidem, Art. 309 (3)(b).

artykuł NAFTA odnosi się bezpośrednio do dóbr wyprodukowanych w kraju, na który strona porozumienia nałożyła sankcje handlowe³²⁰.

Sankcje wtórne USA a regulacje dotyczące inwestycji w ramach NAFTA

Regulacje NAFTA, dotyczące inwestycji, zawarte są w Rozdziale 11 porozumienia. Istotnym dla sporu o legalność eksterytorialnych sankcji USA jest Art.

1105 (1) NAFTA, który zobowiązuje strony do postępowania w zgodzie z przepisami prawa międzynarodowego w traktowaniu inwestycji innych krajów członkowskich.

Należy przez to rozumieć uczciwe i równe traktowanie inwestorów oraz zapewnienie pełnej ochrony i bezpieczeństwa inwestycji³²¹. Przy założeniu, że regulacje Libertad są niezgodne z przepisami międzynarodowymi, ustawodawstwo sankcyjne łamie warunki NAFTA. Amerykańscy inwestorzy nie są przedmiotem sankcji przewidzianych w Części III Libertad, ale obowiązuje ich zakaz angażowania się w obrót czy dysponowanie skonfiskowaną własnością. Nie można w takim razie mówić o preferencyjnym traktowaniu inwestorów amerykańskich, kiedy rząd USA próbował wymusić na inwestorach z Kanady czy Meksyku przystąpienie do bojkotu Kuby.

W świetle przepisów NAFTA działania te nie dają podstawy do uznania ich za sprzeczne z porozumieniem o wolnym handlu³²².

Przepisy sekcji 302 Libertad można również odnieść do Art. 1110 NAFTA, w którym znajdują się regulacje, dotyczące przejmowania własności należącej do innej strony porozumienia. NAFTA zakłada, że nacjonalizacja/wywłaszczanie może dotyczyć jedynie własności z przeznaczeniem na cele publiczne, musi ona zostać przeprowadzona zgodnie z zasadą niedyskryminacji, a stronie pozbawionej w wyniku tych działań własności, przysługuje rekompensata³²³. Sekcja 302 Libertad przerzuca odpowiedzialność zadośćuczynienia na inwestorów kanadyjskich i meksykańskich,

320 Michael W. Gordon, The Conflict of United States Sanctions Laws with Obligations under the North American Free Trade Agreement, op. cit., s. 1294.

321 Art. 1105 (1), Cz. V, Rozdz. 11, North American Free Trade Agreement.

322 M. Gordon próbuje sprowadzić rozważania na temat sekcji 302 Libertad do konkluzji, że klauzula narodowego traktowania inwestorów z państw członkowskich jest łamana w świetle przepisów antybojkotowych USA względem embarga, nałożonego przez kraje arabskie na Izrael. Wskazuje, że USA z jednej strony zachęcają do bojkotu Kuby inwestorów z Kanady i Meksyku, z drugiej odmawiają tego swoim własnym inwestorom w przypadku bojkotu Izraela. [w:] Michael W. Gordon, The Conflict of United States Sanctions Laws with Obligations under the North American Free Trade Agreement, op.

cit., s. 1299. Oznacza to jednak niespójność przepisów NAFTA z prawem antytrustowym USA, a nie z ustawą Libertad.

323 Art. 1110 (a)(b) i (d), Część V, Rozdz. 11, North American Free Trade Agreement.

tworząc tym samym możliwość podwójnej rekompensaty³²⁴.

Sankcje wtórne USA a regulacje dotyczące podróży biznesowych w ramach NAFTA Sekcja 401, zamieszczona w Części IV ustawy Libertad, nakazuje Sekretarzowi Stanu odmowę udzielenia wiz na przyjazd osobom zaangażowanym w obrót skonfiskowaną własnością, a Prokuratora Generalnego zobowiązuje do wydalenia z USA osób spełniających te kryteria, a przebywających na terytorium Stanów Zjednoczonych³²⁵. Nakaz dotyczy również rodzin tych osób. Z kolei Aneks 1603 porozumienia NAFTA wymaga, by strony Porozumienia zagwarantowały pozwolenie na wjazd na swoje terytorium przedsiębiorców z państw członkowskich, chyba że nie spełniają oni kryteriów, dotyczących względów zdrowotnych lub ich przyjazd zagrażałby bezpieczeństwu narodowemu członka NAFTA. Dodatkowo, czasowe pozwolenie na wjazd na terytorium państwa członkowskiego ma obowiązywać do momentu wypełniania przez daną osobę zobowiązań, zamieszczonych w aktualnych przepisach imigracyjnych. Dokonując konfrontacji przepisów Libertad i NAFTA, można stwierdzić, że: po pierwsze, żaden przedsiębiorca kanadyjski ani meksykański, tym bardziej członkowie ich rodzin, którym odmówiono prawa wjazdu na terytorium USA z powodu ich zaangażowania w obrót skonfiskowaną własnością, nie dopuścili się żadnego przestępstwa ani nie zostali postawieni w stan podejrzenia o dokonanie czynu przestępczego. Nie było więc żadnych podstaw do uznania ich za zagrażających bezpieczeństwu USA. Po drugie, przepisy NAFTA nie sugerują, że strony mogą dowolnie zmieniać swoje przepisy imigracyjne, dostosowując je do własnych celów politycznych³²⁶. Są to jednak za słabe argumenty, by podważyć legalność Libertad.

Faktem jest, że regulacje ustawy zaostrzają przepisy imigracyjne USA w zakresie udzielania wiz obywatelom państw członkowskich porozumienia o wolnym handlu, ale sama ustawa nie stoi w sprzeczności z warunkami NAFTA.

Wkrótce po przyjęciu ustawy Libertad, 12 marca 1996 r. Kanada i Meksyk zażądały rozmów w tej sprawie z przedstawicielami USA. Zgodnie z regulacjami,

324 Zakładając, że reżim Castro zostanie zastąpiony przez demokratycznie wybrany rząd, warunki Libertad odnośnie praw do wnoszenia postępowań sądowych o zyskanie rekompensaty wygasną dla Amerykanów kubańskiego pochodzenia, którzy otrzymali obywatelstwo po wywłaszczeniu. Roszczenia osób, które w czasie wywłaszczenia miały obywatelstwo amerykańskie będą uwzględniane [w:] Michael W. Gordon, The Conflict of United States Sanctions Laws with Obligations under the North American Free Trade Agreementop. cit., s. 1299.

325 Sekcja 401(a), Część IV, Libertad.

326Jose de Cordoza, Mexiuco’s Domos Catches U.S.-Cuban Heat, Wall Street Journal, 19 sierpnia 1996, s. A9.

zamieszczonymi w Rozdziale 20 NAFTA, formalne konsultacje między stronami porozumienia stałyby się pierwszą fazą procedury rozstrzygania sporów, jednak wymagania Kanady i Meksyku nie miały charakteru formalnej skargi³²⁷. W tym samym czasie kraje UE zaskarżyły amerykańskie przepisy sankcyjne na forum WTO. Rządy Kanady i Meksyku zdecydowały się poczekać na rezultaty tych negocjacji. Proces rozstrzygania sporów WTO był w tym czasie alternatywą dla procedur NAFTA³²⁸, choć i obecnie, w wielu kwestiach, strony NAFTA mają możliwość wyboru między zastosowaniem regulacji z Rozdziału 20 NAFTA lub procedur rozstrzygania sporów WTO³²⁹. Kanada i Meksyk liczyły na to, że decyzja WTO dostarczy wskazówek prawnych dla stworzenia właściwej rezolucji NAFTA w kwestii sporu na temat sankcji wtórnych USA. Tak jednak się nie stało. Kraje UE w swej skardze zamieściły dosyć okrojone i nietrafione argumenty, które okazały się niewystarczające do uznania regulacji ustawy Libertad za niezgodnych z regulacjami WTO. Kanada i Meksyk, podobnie jak kraje UE, skorzystały z uchyleń warunków Libertad, na które zdecydowała się administracja Clintona.

Międzynarodowy opór i działania odwetowe, podejmowane w odpowiedzi na eksterytorialny charakter polityki sankcyjnej USA, nie są nowym i rzadkim zjawiskiem.

Clark i Wang twierdzą, że nakładanie przez USA sankcji wtórnych zdaje się być niszczące dla samych Stanów Zjednoczonych. Po pierwsze i najważniejsze, sankcje stały się przeszkodą w utrzymywaniu globalnego przywództwa i międzynarodowej współpracy potrzebnej dla zapewnienia bezpieczeństwa narodowego i zwalczania terroryzmu. Po drugie, konflikty z rządami głównych gospodarek świata, tj. Unia Europejska, stawiają amerykańskie przedsiębiorstwa, prowadzące działalność zagraniczną, w sytuacji bez wyjścia. Podporządkowanie się krajowym przepisom sankcyjnym grozi odpowiedzialnością karną na mocy przepisów kraju prowadzenia działalności, a złamanie tych przepisów równa się postępowaniu przed amerykańskim

327Michael W. Gordon, The Conflict of United States Sanctions Laws with Obligations under the North American Free Trade Agreement, „Stetson Law Review”, vo. XXVII, 1998, s. 1301-1302.

328 Obecnie DSB nie jest wystarczająco efektywny w rozstrzyganiu sporów, dotyczących np. inwestycji zagranicznych czy usług transportu lądowego, które leżą w zakresie regulacji NAFTA [w:] David A. Gantz, The United States and NAFTA Dispute Settlement: Ambivalence, Frustration and Occasional Defiance [w:] Cesare Romano (ed.), The Sword And the Scales: The United States And International Courts And Tribunals, Arizona Legal Studies Discussion Paper No. 06-26, 2009, s. 362 – 363, dostępny na stronie internetowej http://ssrn.com z dnia 17 października 2009 r.

329 Wynika to z zapisu NAFTA, mówiącym o podległości stron Porozumienia regulacjom GATT, Art. 103(1), Część I, North American Free Trade Agreement.

sądem³³⁰. Wykorzystywana przez rząd USA strategia uchyleń niektórych kontrowersyjnych przepisów sankcyjnych potwierdza fakt, że zastosowanie sankcji wtórnych w polityce zagranicznej USA nie tylko nie gwarantuje skuteczności w osiąganiu celów politycznych, ale wiąże się ryzykiem kosztownego odwetu ze strony zagranicznych partnerów handlowych.

330 H.L Clark., L. W. Wang, Foreign Sanctions Countermeasures and Other Responses to U.S.

Extraterritorial Sanctions, op. cit., dostępny na stronie internetowej www.usaengage.org z dnia 4 lutego 2011 r.

Rozdział 3. Mechanizm administrowania programem sankcji

i egzekwowania przepisów sankcyjnych USA