Cele polityki sankcji ekonomicznych

Sankcje ekonomiczne nie służą realizacji celów polityki ekonomicznej.

Zaliczane są one do instrumentów nacisku polityki zagranicznej, a ich celem jest spowodowanie pewnych dysfunkcji w gospodarce danego kraju prowadzących do jego osłabienia, a w rezultacie do zmiany nieakceptowanej przez kraj nakładający sankcje postawy lub polityki.

Cele polityki sankcyjnej mogą być bardzo różnorodne. Najstarsze przesłanki nakładania sankcji obracają się najczęściej wokół walki o terytorium. Współcześnie, sankcje gospodarcze służą przede wszystkim jako ekonomiczne narzędzia powstrzymywania proliferacji broni masowego rażenia, ochrony praw człowieka, promowania i wspierania rządów demokracji oraz walki z terroryzmem. Typologia przedmiotowa celów polityki sankcyjnej wydaje się w tym przypadku zbyt okrojona, nie obejmuje ona wszystkich bieżących celów zastosowania sankcji. Bardziej adekwatny podział został zaproponowany przez Jamesa M. Lindsaya, który wśród celów ogólnych polityki sankcyjnej wymienił przede wszystkim⁶⁹:

1) Uległość (compliance) – zmuszenie kraju-celu do zmiany zachowania zgodnie z preferencjami kraju inicjującego nałożenie sankcji. W tym przypadku zakłada się, że koszty dla kraju-celu przewyższą korzyści, które wiążą się z kontynuowaniem nieakceptowanej działalności.

2) Zmiana reżimu rządzącego (subversion) – usunięcie od władzy przywódcy politycznego (bez zmiany systemu rządów) lub obalenie całego rządu. Zakłada się, że presja ekonomiczna i polityczna dezintegracja są dodatnio skorelowane, co oznacza, że wyższy poziom strat ekonomicznych powoduje wyższy poziom niepokoju politycznego.

3) Powstrzymywanie (deterrence- groźba nałożenia sankcji) – zniechęcenie kraju-celu do ponownego podejmowania nieakceptowanych działań. Groźba nałożenia sankcji ma wyrażać chęć i zdolność kraju-inicjatora do podjęcia działań sankcyjnych w przyszłości.

4) Symbolizm międzynarodowy (international symbolism) – zakomunikowanie społeczności międzynarodowej dezaprobaty dla rządzącego reżimu w kraju-celu. Kraj-inicjator może stosować sankcje by zasygnalizować swoje

69 James M. Lindsay, Trade Sanctions as Policy Instruments: A Re-examination, “International Studies Quarterly”, nr 30, 1986, s. 155-156.

stanowisko wobec reżimu rządzącego lub chronić swój prestiż na arenie międzynarodowej. Koszty związane z ich nałożeniem są nieistotne, samo działanie generuje symbolizm.

5) Symbolizm krajowy (domestic symbolism) – wzmocnienie krajowego poparcia lub uciszenie krytycyzmu wewnętrznego wobec polityki zagranicznej poprzez podjęcie zdecydowanych działań.

6) Kara (punishment) – cel ten stanowi niejako tło wszystkich wyżej wymienionych.

Nałożenie sankcji gospodarczych traktowane jest jako wymierzenie kary za nieaprobowane postawy lub zachowania kraju-celu.

Z kolei Askari et al stworzyli osobną typologię celów polityki sankcyjnej⁷⁰:

1) Polityka celu (purposeful policy) – zamierzonym wynikiem nałożenia sankcji jest wymuszenie na innym kraju przyjęcia określonego kierunku i sposobu działań.

Jest to podstawowy cel polityki sankcyjnej opisany w konwencjonalnych definicjach sankcji ekonomicznych. Wymagany sposób zachowania jest jasno określony i znany krajowi-celowi. Forma sankcji jest przewidziana w ten sposób, by spowodować znaczące straty w jego gospodarce. Oczekuje się tym samym, że presja ekonomiczna będzie na tyle dotkliwa dla określonych segmentów kraju-celu, by wpłynąć na podejmowane decyzje w zakresie zmiany zachowania.

2) Polityka półśrodka (palliative policy) – sankcje są instrumentem sygnalizacji niezadowolenia, nieakceptacji danej polityki rządu w kraju-celu. Posiadają wartość symboliczną. Mimo, że w tym przypadku politykę sankcyjną traktuje się w kontekście symbolicznym, to jednak sankcje pociągają konsekwencje gospodarcze dla kraju-celu, dla kraju-inicjatora oraz krajów trzecich.

Ponieważ sankcje te nie zmierzają do wymuszenia zmiany zachowania rządu w kraju-celu, często nie zwraca się uwagi na skutki, które za sobą pociągają.

W swej ekstremalnej postaci polityka półśrodka staje się przeciwieństwem polityki celu, bo purytańską polityką sankcyjną, pełniącą funkcję upomnienia.

Polityka półśrodka stosowana jest w celu wyraźnego odseparowania postaw dwóch krajów, jest ona wyrazem odcięcia się jednego kraju od polityki

70 Hossein G. Askari, John Forrer, Hildy Teegen, Jiawen Yang, Economic Sanctions. Examining Their Philosophy and Efficacy, op.cit., s. 94 – 97; Por. James M. Lindsay, Trade Sanctions as Policy Instruments: A Re-examination, op.cit., s. 155-156.

drugiego. Kraj nakładający sankcje chce uniknąć jakichkolwiek powiązań z, przykładowo, niemoralnym reżimem.

3) Polityka kary (punitive policy) – w zamiarze tej polityki nie leży zmiana zachowania danego kraju, ale ostentacyjne wymierzenie kary, spowodowanie demonstracyjnej szkody dla gospodarki kraju-celu, a także innych uczestników stosunków międzynarodowych. Polityka kary może stanowić silniejszą formę polityki półśrodka lub formę ostrzeżenia na przyszłość, wobec potencjalnego nieakceptowanego zachowania. Straty ekonomiczne, powstałe w wyniku zastosowania tego rodzaju polityki, mogą być niewystarczające do zmiany zachowania kraju-celu, ale oznaczają one, że dany kraj zapłacił cenę za działania niezgodne z oczekiwaniami kraju-inicjatora. Może to sprowokować podjęcie działań retorsyjnych ze strony kraju-celu.

4) Polityka faworyta (partisan policy) – ten typ polityki zmierza do spowodowania strat lub osiągnięcia korzyści przez pewne sektory, grupy lub osoby indywidualne w kraju-celu, kraju inicjującym i/lub w krajach trzecich. Aby tego dokonać, sankcje nakładane są na konkretny wycinek handlu międzynarodowego, co gwarantuje wywarcie efektu na konkretne podmioty.

Malloy proponuje ogólny podział celów polityki sankcyjnej na dwa rodzaje⁷¹: nakazowy (directive) i defensywny (defensive). Polityka ta określana jest jako nakazowa, jeśli zmierza do zmiany zachowania kraju-celu poprzez wywieranie presji ekonomicznej. Z kolei polityka defensywna ma na celu ograniczenie lub spowolnienie rozwoju potencjału wojskowego lub strategicznego kraju-celu poprzez wzrost kosztów importu. Kolejnym celem, bardziej impresywnym i dlatego mniej poddającym się pomiarom, jest komunikatywność (symbolizm u Lindsey’a, polityka półśrodka u Askariego et al). Czynnikiem wyróżniającym ten podział od innych, wcześniej przytoczonych, jest założenie, że sankcje nie mogą być zastosowane jedynie w celu informacyjnym. Ich komunikatywność pełni funkcję dopełniającą dla polityki nakazowej lub defensywnej. W praktyce sankcyjnej USA znajdą się przykłady przeczące tej tezie, tj. sankcje nałożone na ChRL po masakrze na Placu Tiananmen w 1989 r. Program sankcji został celowo skomponowany w ten sposób, by nie powodować strat dla chińskiej gospodarki. Był to rodzaj gry skierowanej wobec krajowej i międzynarodowej opinii publicznej, domagającej się reakcji ze strony

71 Ibidem, s. 19-21.

Stanów Zjednoczonych w ochronie praw człowieka. Z góry wiadomo było, że taki styl działania nie wymusi na ChRL zmiany polityki wewnętrznej. W odpowiedzi reżim wykonał podobnie symboliczny gest, to jest uwolnił pewną liczbę więźniów politycznych⁷². Polityka USA w tym zakresie odzwierciedla pogląd podzielany przez wielu badaczy tematyki, że wszelka destabilizacja ChRL – polityczna, ekonomiczna czy społeczna – oznaczałaby stratę dla wszystkich krajów wspólnoty międzynarodowej, w tym również dla USA⁷³.

Charakterystyczne trendy w zastosowaniu sankcji gospodarczych, szczególnie po drugiej wojnie światowej, zostały ukształtowane przez procesy globalizacyjne i trwającą do niedawna dominację światową Stanów Zjednoczonych⁷⁴. W okresie zimnej wojny natężenie zastosowania siły ekonomicznej w realizacji celów politycznych USA zależało od postrzegania przez to mocarstwo systemu międzynarodowego i swej pozycji w gospodarce światowej⁷⁵. Skłonność do wykorzystania sankcji gospodarczych rosła w sytuacji, gdy decydenci polityczni uznawali potęgę ekonomiczną USA za niezachwianą, a stan systemu międzynarodowego za niestabilny i zagrażający bezpieczeństwu narodowemu. Zaraz po drugiej wojnie światowej rząd USA, rozkoszując się swoją militarną i ekonomiczną dominacją, świadczył pomoc finansową w ramach Planu Marshalla, dostarczał technologii i otwierał wybiórczo swój rynek z zamiarem stabilizacji krajów Europy, części Azji i wzmocnienia amerykańskich wpływów zagranicą⁷⁶. Najistotniejszymi elementami polityki zagranicznej USA w tamtym okresie były wysiłki, zmierzające do ekonomicznej izolacji Związku Radzieckiego⁷⁷. W latach 70. i 80. ubiegłego wieku priorytety polityki zagranicznej rządu USA zostały przeorientowane. Chociaż system międzynarodowy był stabilny i objęty ścisłą kontrolą, Stany Zjednoczone zaczęły obawiać się wystąpienia trendów spadkowych w swojej gospodarce w związku

72 Oficjalne dane na temat liczby uwolnionych osób nie zostały potwierdzone przez działające w ChRL organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną praw człowieka tj. Amnesty International.

73 Edward Haliżak, Zmiana układu sił USA - ChRL a transformacja porządku międzynarodowego, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, 2005, s. 123.

74 Meghan L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions. Statecraft and State Sponsors of Terrorism, op.cit., s. 11.

75 Michael Mastanduno, Economics and Security in Scholarship and Statecraft, „International Organization”, vol. 52, jesień 1998, s. 825-54.

76 Meghan L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions. Statecraft and State Sponsors of Terrorism, op.cit., s. 13.

77 Przykładem mogą być restrykcje obejmujące eksport dóbr zaawansowanych technologicznie. W latach 1980-88 USA wciąż zajmowały pozycję głównego producenta i konsumenta tego typu dóbr, o czym świadczy ich czterdziestoprocentowy udział w światowej produkcji i prawie identyczny udział w światowej konsumpcji dóbr zaawansowanych technologicznie [w:] Wojciech Bieńkowski, Reaganomika i jej wpływ na konkurencyjność gospodarki amerykańskiej, Warszawa : Wydawnictwo Naukowe PWN, 1995, s. 376.

z pojawianiem się prężnie rozwijających się gospodarek w innych częściach świata.

W tej sytuacji instrumenty ekonomiczne zaczęły służyć bardziej dla strategicznych celów ekonomicznych niż politycznych. Nowa rzeczywistość polityczna i ekonomiczna przełomu XX i XXI wieku zmieniła wachlarz celów realizowanych przez sankcje.

Wzrastająca integracja gospodarek, a co za tym idzie rosnąca współzależność krajów, wynikająca z międzynarodowych przepływów kapitałowych, groziła wystąpieniem efektu domina w przypadku kryzysu gospodarczego w którymkolwiek z krajów⁷⁸. Widmo rozprzestrzeniającej się regionalnej, ekonomicznej i politycznej destabilizacji wzmogło czujność rządu USA w zakresie polityki wewnętrznej innych krajów. Od 1990 r. większość sankcji, nałożonych poza auspicjami ONZ, zakładała ingerencję w sprawy wewnętrzne suwerennych państw. Dla porównania, w okresie 1914 – 1990 Stany Zjednoczone stosowały sankcje gospodarcze, by wymusić zmianę polityki zagranicznej innych rządów lub by zdestabilizować rządzące reżimy⁷⁹. Poniższy wykres jest doskonałą ilustracją liczbową ich zastosowania w latach 1914-1999.

Wykres 1. Liczba epizodów zastosowania sankcji gospodarczych w latach 1914-1999

Źródło: opracowanie własne na podstawie informacji zawartych w prezentacji multimedialnej Kimberly A. Elliott, Economic Sanctions as a Foreign Policy Tool, Institute for International Economics and Center for Global Development, Washington D.C., April 2006, dostępnej na stronie internetowej www.iie.com/publications/papers/elliott0406.pdf z dnia 28 lipca 2008.

78 Najlepszym przykładem może być tutaj azjatycki kryzys finansowy z 1997 r.

79 Wyjątkiem są tutaj decyzje administracji Cartera w latach 70. odnośnie stosowania sankcji ekonomicznych w priorytetowym celu polityki zagranicznej, tj. w ochronie praw człowieka. [w:] Meghan L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions. Statecraft and State Sponsors of Terrorism, op.cit., s. 324.

0 10 20 30 40 50 60 70

1914-44 1945-59 1960-69 1970-79 1980-89 1990-99

liczba epizodów sankcyjnych

sankcje nałożone przez inne kraje

sankcje multilateralny nałożone z udziałem USA

sankcje unilateralne USA

Polityka sankcyjna kłóciła się również z procesami liberalizacji handlu międzynarodowego. Liberalizacja handlu była i jest dla USA kwestią szczególnie istotną, zważywszy na rosnącej zależności pomiędzy poziomem PKB a produkcją eksportową. Rozmaite techniki hamujące amerykański eksport spowodowały w połowie lat 90. straty szacowane na 40 mld USD. Restrykcje eksportowe nakładane ze względu na cele polityczne, spowodowały straty rzędu 2/3, a nawet ¾ wartości handlu w tym okresie⁸⁰. Polityka sankcyjna lat 90. straciła także swój charakter ideologiczny, tj. polityki walki z komunizmem⁸¹. Sankcje zaczęły nabierać charakteru narzędzi demokratyzacji, czego przykładem może być chociażby rosnące wykorzystanie tzw.

sankcji sekcji 508⁸², odzwierciedlających zimnowojenne, bardziej preferencyjne traktowanie przez USA młodych, kruchych demokracji niż stabilnych reżimów wojskowych.

Kolejną zmianę przyniósł XXI w., a w szczególności zamach na WTC i Pentagon, zorganizowany przez Al-Kaidę we wrześniu 2001 r. Po upadku Związku Radzieckiego Stany Zjednoczone nie potrafiły zidentyfikować swoich wrogów i skupiły się na analizowaniu nieprecyzyjnych i niemożliwych do realizacji gróźb. Na dwóch przeciwległych biegunach spektrum wrogów i przyjaciół USA uplasowały się państwa, zaliczane do tzw. rogue states i państwa członkowskie NATO. Ustalenie statusu pozostałych było bardziej skomplikowane. Ta niepewność źródeł zagrożenia i niejasne postrzeganie wrogów i przyjaciół złożyły się na charakteryzujące się chaotycznością wykorzystanie sankcji gospodarczych w realizacji celów polityki zagranicznej USA.

80 Rett R. Ludwikowski, Regulacje handlu i biznesu międzynarodowego, t. I, Handel międzynarodowy, Warszawa : Dom Wydawniczy ABC, 1996, s. 213.

81 Meghan L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions. Statecraft and State Sponsors of Terrorism, op.cit., s. 15.

82 Sec. 508, The Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act, 1990 (Public Law 101–167) wyklucza udzielanie pomocy finansowej, przewidzianej w tej ustawie dla krajów, w których obalono demokratycznie wybrany rząd w wyniku zamachu stanu lub stosownego dekretu.

Przepisy tej sekcji nie odnoszą się do pomocy finansowej, przeznaczonej na promocje rządów demokracji lub publicznej partycypacji w procesach demokratycznych. Mimo, iż przepisy The Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act zostały uchwalone 19 grudnia 1985 r. jako część Public Law 99-190, która była rezolucją do ustawy budżetowej na rok 1986 r., weszły one w życie dopiero w 1990 r., kiedy część sił zbrojnych Sudanu dokonała zamachu stanu na rząd premiera Sadika al-Mahdiego. [w:] Meghan L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions. Statecraft and State Sponsors of Terrorism, op.cit., s. 15.

Wykres 2. Sankcje gospodarcze nakładane przez USA w latach 90. na tle światowej polityki sankcyjnej

Źródło: opracowanie własne na podstawie informacji zawartych w prezentacji multimedialnej Kimberly A. Elliott, Economic Sanctions as a Foreign Policy Tool, Institute for International Economics and Center for Global Development, Washington D.C., April 2006, dostępnej na stronie internetowej www.iie.com/publications/papers/elliott0406.pdf z dnia 28 lipca 2008.

Po ataku na WTC i Pentagon prezydent Bush wezwał inne kraje do przyłączenia się do międzynarodowej walki z terroryzmem. Wydarzenia te przeformułowały priorytety polityki zagranicznej USA. Mimo ciągłego nacisku na promocję demokratyzacji i ochrony praw człowieka, zwalczanie terroryzmu i ograniczenie proliferacji broni masowego rażenia wysunęły się na pierwsze miejsce zostawiając wszystkie inne kwestie daleko za sobą. Meghan O’Sullivan twierdzi, że to przesunięcie w priorytetach polityki zagranicznej Stanów Zjednoczonych niekoniecznie zmieni częstotliwość zastosowania sankcji, ale na pewno wpłynie na zakończenie epizodu, w którym zostały użyte. Przewiduje ona również, że Stany Zjednoczone wstrzymają się z nakładaniem sankcji gospodarczych na kraje słabe, upadające. Rząd USA będzie musiał się liczyć nie tylko z konsekwencjami strategicznymi, ale również humanitarnymi zastosowania instrumentów nacisku ekonomicznego. M. O’Sullivan wskazuje na możliwość wzrostu częstotliwości i intensywności sankcji, nakierowanych na ugrupowania terrorystyczne, a także osoby, grupy i instytucje, wspomagające

0 5 10 15 20 25

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

przypadki nałożenia sankcji gospodarczych

Sankcje nakładane przez wszystkie kraje Sankcje unilateralne nakładane przez USA

międzynarodowy terroryzm⁸³. Nie neguje również wzrostu popularności sankcji wtórnych, wykorzystywanych przez USA i ONZ w walce z terroryzmem⁸⁴.

Powyższe rozważania pozwalają twierdzić, że sankcje gospodarcze są wciąż jednym z najpopularniejszych instrumentów polityki zagranicznej, wykorzystywanym przez USA, i pozwalają również przewidywać, że będą służyły realizacji przyszłych celów politycznych. Pomimo kontrowersji, związanych z oceną skuteczności zastosowania sankcji w sytuacji konfliktów zbrojnych i sporów, sankcje mogą być wciąż używane jako instrument nacisku bądź kary za nieakceptowane zachowanie w granicach suwerennych państw, jak i na arenie międzynarodowej.