Pojęcie skuteczności polityki sankcyjnej

Skuteczność polityki sankcyjnej należy rozpatrywać pod kątem ich sukcesów w realizacji celów polityki zagranicznej. Askari et al słusznie oddzielają kwestię skuteczności polityki sankcyjnej od skuteczności sankcji gospodarczych⁵²¹. Jako instrument ekonomicznego nacisku mają one za zadanie zaburzyć przepływ handlowy, finansowy lub inwestycyjny w celu stworzenia na tyle dotkliwych strat, które będą w stanie skłonić podmiot-cel do zmiany zachowania. Z kolei Hufbauer et al przejawiają progresywne podejście do zagadnienia skuteczności sankcji. Proponują, by rozpatrywać nie tyle kwestię, czy sankcje gospodarcze są skuteczne, ale kiedy są skuteczne, które z celów polityki zagranicznej mają większe szanse realizacji przy zastosowaniu sankcji, które z jednostek-celów są bardziej wrażliwe na zastosowanie sankcji i w jaki sposób należy nakładać sankcje, by poprawić ich efektywność⁵²².

520 W niniejszym opracowaniu termin skuteczność będzie stosowany wymiennie z terminem efektywność ze względu na synonimiczność obydwu pojęć [w:] Mirosław Bańko (red.), Wielki słownik wyrazów obcych, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008.

521 Hossein G. Askari, John Forrer, Hildy Teegen, Jiawen Yang, Economic Sanctions. Examining Their Philosophy and Efficacy, Westport, Connecticut, London: Praeger, 2003, s. 14.

522 Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Schott, Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, 3rd ed., Washington D.C.: Peterson Institute for International Economics, November 2007, s. 55-56.

Formuła sukcesu jest prosta: koszty polityczne i ekonomiczne niepodporządkowania się wymaganiom kraju nakładającego sankcje powinny być dla podmiotu-celu większe niż koszty uległości. Problematyczną kwestią jest właściwe przewidzenia rodzajów i wielkości kosztów, jakie ponieść może podmiot objęty sankcjami oraz, co istotniejsze, określenie znaczenia, jakie ona sama im nada. Na rodzaj reakcji tego podmiotu będą miały wpływ pewne czynniki polityczne i ekonomiczne, które mogą poprawić lub osłabić skuteczność polityki sankcyjnej.

Wśród czynników politycznych znajdują się przede wszystkim⁵²³:

a) narzędzia polityki pobocznej, prowadzonej jednocześnie z polityką sankcyjną b) zakres współpracy międzynarodowej w nakładaniu sankcji ekonomicznych c) członkostwo nakładającego i kraju-celu w organizacjach międzynarodowych d) międzynarodowe wsparcie udzielane krajowi-celowi

e) bliskość relacji między nakładającym a krajem-celem przed zastosowaniem sankcji

f) ustrój polityczny kraju-celu⁵²⁴

g) istnienie dobrze zorganizowanej opozycji w kraju-celu⁵²⁵.

Sankcje ekonomiczne nigdy nie są stosowane solo w ramach polityki zagranicznej wobec danego podmiotu. Poza typowymi działaniami dyplomatycznymi, takimi jak wycofanie ambasadora, polityce sankcyjnej często towarzyszą m.in. tajne operacje, działania quasi-militarne⁵²⁶ oraz regularne działania wojskowe. Reakcja podmiotu-celu polityki sankcyjnej zależy również od stopnia jego izolacji na arenie międzynarodowej, czyli liczby krajów nakładających sankcje. Szczególne znaczenie ma tutaj zaangażowanie organizacji międzynarodowych, tj. ONZ, UE lub OAS.

Skuteczność sankcji może być podkopana poprzez wsparcie krajów trzecich udzielane krajowi-celowi. Ważnym determinantem efektywności polityki sankcyjnej jest też stopień bliskości relacji między krajem nakładającym sankcje a krajem-celem. Jeśli kraj-cel jest długotrwale izolowany, wolumen handlu dwustronnego jest niewielki lub równy zero. Stąd zostrzenie polityki sankcji handlowych mija się z celem. Dobrym

523 Podane czynniki polityczne i ekonomiczne znajdują odniesienie głównie do tradycyjnych adresatów polityki sankcyjnej, czyli państw.

524 Czynniki z podpunktów a-f podane zostały w opracowaniu Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Schott, Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, op.cit., s. 43.

525 Hossein G. Askari, John Forrer, Hildy Teegen, Jiawen Yang, Economic Sanctions. Examining Their Philosophy and Efficacy, Westport, Connecticut London: Preager, 2003, s. 61-62.

526 Przykładowo, zwiększenie obecności wojskowej w regionie czy manewry wojskowe z sojusznikiem w regionie.

przykładem jest tutaj relacja USA – KRLD. Dodatkowo należy wziąć pod uwagę ustrój polityczny w kraju-celu. Mianowicie, demokracja sprzyja efektywności polityki sankcyjnej chociażby ze względu na partycypację społeczeństwa w sprawowaniu władzy. W tym kontekście ważnym czynnikiem jest również istnienie dobrze zorganizowanej opozycji, która jest w stanie wymóc na ekipie rządzącej zmianę polityki lub też doprowadzić do obalenia reżimu.

Wśród czynników ekonomicznych wymienić można przede wszystkim⁵²⁷:

a) koszty wynikłe z nałożenia sankcji dla kraju-celu, wyrażone w wartościach absolutnych, czyli jako część PNB [w %] oraz PNB per capita

b) relacje handlowe pomiędzy krajem nakładającym a krajem-celem mierzone wolumenem handlu dwustronnego, wyrażone jako część ogólnych przepływów handlowych kraju-celu [w %]

c) wielkość relatywna gospodarki obydwu krajów mierzona stosunkiem PNB kraju nakładającego sankcje do PNB kraju – celu

d) kondycję gospodarki i stabilność polityczną

e) rodzaj zastosowanych sankcji, tj. eksportowych, importowych, finansowych f) koszty wynikłe z nałożenia sankcji dla kraju nakładającego sankcje

g) dominację handlowa kraju nakładającego sankcje⁵²⁸

h) stopień zależności kraju-celu od kraju-inicjatora sankcji, i vice-versa⁵²⁹.

527 Ibidem, s. 55-56.

528Sankcje wtórne nakładane przez USA będą bardziej skuteczne, jeśli wzrasta handlowa dominacja amerykańskich przedsiębiorstw i/lub rynków zbytu [w:] George E. Shambaugh, States, Firms, and Power. Succesful Sanctions in United States Foreign Policy, New York: State University of New York Press, 1999, s. 14-15.

529 Zdolność USA do zastosowania sankcji wobec podmiotu – celu jest wprost proporcjonalna do zależności tego podmiotu od USA i odwrotnie proporcjonalna do zależności USA od tego podmiotu.

Poprzez zależność należy rozumieć wartość, jaką podmioty jednego kraju (rządy, przedsiębiorstwa) przywiązują do relacji z innym krajem (użyteczność netto + koszty uległości). Rządy narodowe i przedsiębiorstwa mogą być zależne od dostaw/rynków zagranicznych, ale z drugiej strony mogą one posiadać inne priorytety. Przedsiębiorstwa w swej działalności motywowane są przede wszystkim chęcią zysku ekonomicznego, rządy na pierwszym miejscu stawiają natomiast zapewnienie bezpieczeństwa narodowego. Rządy są bardziej wrażliwe na groźby, zwiastujące ograniczenie źródeł dostaw dóbr kluczowych, przedsiębiorstwa bardziej natomiast dbają o rynki zbytu. Przykładem może być przeorientowanie polityki Szwecji, która początkowo nie popierała działalności COCOM. W sytuacji, gdy USA zagroziły jej wstrzymaniem sprzedaży rakiet powietrze-powietrze AIM 9 Sidewinder oraz sprzętu wojskowego i elektronicznego, Szwecja zmieniła swoje podejście do kontroli eksportu w ramach COCOM. Przedsiębiorstwa dążące do maksymalizacji zysku nie dają preferencji interesom narodowym.

Nawet tzw. national champions, przedsiębiorstwa-filary gospodarki krajowej, cieszące się preferencyjnym traktowaniem ze strony rządu, mogą zadziałać niezgodnie z jego wskazówkami.

Przykładowo, w obliczu sankcji wtórnych USA Michelin przeniósł produkcję poza granice Francji, mimo obietnic protekcji i pomocy finansowej ze strony rządu krajowego. Volkswagen mimo nacisków przeniósł produkcję do Brazylii. Dlatego w 1994r. Sekretarz Handlu Jeffrey Garten, zamiast grozić nałożeniem sankcji na Japonię, prowadził rozmowy bezpośrednio z przedstawicielami przemysłu

Głównym czynnikiem ekonomicznym determinującym skuteczność polityki sankcyjnej są koszty związane z nałożeniem sankcji, tak dla kraju-celu, jak i kraju stosującego politykę sankcyjną. Nawet początkowo łagodny program sankcji niesie ryzyko potencjalnego zaostrzenia nacisku. To, czy groźba taka skłoni kraj-cel do zmiany zachowania zależy od wielkości obydwu gospodarek i wolumenu wzajemnego handlu. Z tym nierozerwalnie związany jest stan gospodarki i stabilność polityczna kraju-celu, a także rodzaj zastosowanych sankcji.

W wielu przypadkach kraje nakładające sankcje zastosowały je bez adekwatnego przeanalizowania ich potencjalnego wpływu w celu zaspokojenia wymagań społecznych odnośnie podjęcia działań wobec agresywnej polityki innych krajów. Obecnie zaawansowane planowanie polityki sankcyjnej jest normą. Planowanie post-sankcyjne jest jednak wciąż nieefektywne, co jasno potwierdzają przypadki nałożenia sankcji gospodarczych na Irak i Haiti⁵³⁰.

Skuteczną może okazać się już sama groźba ich nałożenia, tak jak to miało miejsce w przypadku groźby zastosowania sankcji wtórnych na kraje trzecie, biorące udział w rozbudowie sektora energetycznego Iranu i utrzymujące relacje handlowe z Kubą czy ZSRR w latach 80. Zgodnie z teorią gier nieskuteczność polityki sankcyjnej nie oznacza, że sankcje nie powinny być nakładane, jeśli kraj-cel nie ulegnie pod wpływem gróźb. Powinny one być więc nakładane nawet w świadomości, że odniosą porażkę, w przeciwnym przypadku podmioty - cele będą uznawać każdą groźbę ich nałożenia za blef. Efektywność sankcji, zdaniem niektórych badaczy, powinna być oceniana nie na podstawie tego, czy ich nałożenie zmieniło zachowanie danego podmiotu, ale raczej czy zmieniła je groźba ich nałożenia⁵³¹.

Jest wiele przyczyn nieskuteczności polityki sankcyjnej. Po pierwsze, sankcje stosowane są w zbyt ograniczonym zakresie w realizacji celów polityki zagranicznej.

samochodowego i telekomunikacyjnego. Mimo sprzeciwu japońskiego rządu wynegocjował on zakup większej ilości sprzętu amerykańskiej produkcji przez Nippon Telegraph i Telephon Corporation i części zamiennych przez Toyotę, Nissana i Hondę, zabezpieczając miejsca pracy w USA. Podobne praktyki miały miejsce wobec przedsiębiorstw Kanady, Meksyku i krajów europejskich w ramach ograniczonego sankcjami handlu z ZSRR w latach 80.i Kubą w latach 90. Działania tego typu pociągają jednak za sobą ryzyko przesunięcia handlu do krajów-trzecich lub przeprojektowania produkcji w oparciu o części produkowane przez innych dostawców. Jako przykład takich działań może służyć zmiana projektu konstrukcji samolotów brytyjskiego Viscount Aircraft w celu wykluczenia konieczności zakupu sprzętu radarowego z USA w obliczu sankcji wtórnych na handel z ZSRR. George E. Shambaugh, States, Firms, and Power, op. cit.,s.17-21.

530 Hossein G. Askari, John Forrer, Hildy Teegen, Jiawen Yang, Economic Sanctions, op.cit., s. 157.

531 Lacy D., Niou E.M., A Theory of Economic Sanctions and Issue Linkage: The Role of Preferences, Information, and Threats, “The Journal of Politics”, Vol. 66, No 1, February 2004, s. 39.

Z jednej strony koszty podporządkowania mogą znacznie przewyższać straty spowodowane nałożeniem sankcji. Z drugiej jednak strony, gwarantowany sukces może przerodzić się w porażkę, jeśli zastosowany reżim sankcji okaże się zbyt słaby.

Po drugie, niektóre programy sankcyjne wymykają się ocenie pod względem skuteczności ze względu na symboliczny charakter celów, które mają realizować.

Polityka sankcyjna służy wyrażeniu dezaprobaty wobec polityki kraju-celu lub nałożenie sankcji staje się swoistą karą za podjęcie określonych działań. W takim przypadku nie można rozważać kwestii ich skuteczności, ponieważ nie chodzi tu o rezultat polityki, ale o sam fakt jej zastosowania⁵³².

Po trzecie, skuteczność polityki sankcyjnej może zostać osłabiona niekonsekwencją działań, prowadzonych przez kraj nakładający sankcje, który z jednej strony stosuje instrumenty nacisku ekonomicznego, a z drugiej stara się zachować nienaruszone relacje z krajem-celem. Wykluczające się cele gospodarcze i polityczne nie tylko utrudniają stworzenie odpowiedniego programu sankcyjnego, ale również dezorientują strategię polityki zagranicznej⁵³³. Przykładem może być polityka sankcyjna USA wobec Iranu lub Syrii, w ramach której następowało wzmacnianie programów sankcyjnych z jednoczesnym uchylaniem sankcji.

Po czwarte, rezultat nałożenia sankcji na kraj-cel może również stać się odczuwalny dla gospodarek krajów trzecich. Wynikłe z tego tytułu straty należy wliczyć do negatywnych efektów polityki sankcyjnej.

Skuteczność tej polityki może zostać silnie ograniczona również przez wahania gospodarczych wskaźników globalnych, tj. stóp procentowych, kursów walut, popytu globalnego itp. W dobie globalizacji kraje nakładające sankcje nie są już w stanie wpływać na gospodarki innych krajów w stopniu gwarantującym realizację ich celów politycznych⁵³⁴.