Ustawy Trading with Enemy Act oraz International Emergency

Trading With the Enemy Act of 1917 umożliwia rządowi USA nałożenie sankcji gospodarczych na wrogie kraje w okresie wojny. Od 1933 r. rozszerzono stosowanie przepisów ustawy również na sytuacje zagrożenia interesów kraju. Ustawa nadaje Prezydentowi szerokie kompetencje w zakresie regulowania wymiany zagranicznej, transakcji dokonywanych w złocie i srebrze, a także transferów własności.

TWEA była stosowana szeroko w czasie II wojny światowej wobec krajów Osi i krajów

przez nie okupowanych. Szczególną wagę przywiązywano do zastosowania restrykcji finansowych.

Po zakończeniu II wojny światowej dalej wykorzystywano przepisy TWEA.

Stała się ona podstawą nałożenia sankcji na ChRL i KRLD podczas konfliktu koreańskiego w latach 50.¹⁵⁶. W 1977 r. postanowiono ograniczyć zakres stosowania TWEA jedynie na czas prowadzenia wojny, a dla stanów zagrożenia narodowego obowiązywałyby reguły zawarte w nowej ustawie - International Emergency Economic Powers Act of 1977¹⁵⁷.

Przesłanką do zmian ram prawnych polityki sankcyjnej stała się rewizja funkcjonujących od 40 lat w niezmienionej formie regulacji, dotyczących stanu zagrożenia narodowego (national emergency), przeprowadzona przez Kongres w 1973 r.¹⁵⁸ Do zbadania sprawy powołano specjalną komisję - Special Committee on the Termination of the National Emergency –, której prace przyniosły interesujące wnioski.

Okazało się, że większość amerykańskiego społeczeństwa przeżywa całe swoje życie w kraju dotkniętym ciągłym zagrożeniem. Przez te 40 lat wszelkie procedury rządowe na mocy odpowiednich przepisów były dostosowywane, a konstytucyjne wolności ograniczane, dla sytuacji zagrożenia narodowego¹⁵⁹. Kongres uznał wyniki prac komisji za dowód nadużywania władzy przez egzekutywę i we wrześniu 1976 r. przyjął National Emergencies Act (NEA)¹⁶⁰. NEA określała procedury ogłaszania stanu zagrożenia interesów USA oraz rodzaj możliwych do podjęcia w tym zakresie działań.

156 Ogłoszona 16 grudnia 1950 r. przez prezydenta Trumana deklaracja o stanie zagrożenia narodowego dała podstawy do nałożenia sankcji na mocy TWEA, które obowiązują do dnia dzisiejszego. Michael P. Malloy, United States Economic Sanctions. Theory and Practice, op. cit., s. 160.

157 Pub. L. 95-223 (skodyfikowane w 50 U.S.C. §§1701 et seq.) TWEA pozostała w mocy jedynie wobec dwóch programów sankcyjnych, które były realizowane w momencie dokonywania zmian ustawowych.

Obydwa programy sankcyjne są realizowane po dzień dzisiejszy na mocy sekcji 5(b) TWEA: The Foreign Assets Control Regulation (FACRs), regulujący politykę sankcyjną USA wobec Korei Północnej kontynuowaną od 1950 r. (31 CFR part 500) oraz The Cuban Assets Control Regulations (CACRs), nakładający sankcje gospodarcze na Kubę począwszy od 1963 r. (31 CFR part 515).

158 Istniejące przepisy gwarantowały szerokie kompetencje Prezydentowi w sytuacji zagraożenia bezpieczeństwa narodowego. Po zakończeniu II wojny światowej, kiedy zmienił się diametralnie stan stosunków międzynarodowych, Kongres postanowił zainteresować się bliżej tą kwestią i w razie potrzeby ograniczyć władzę Prezydenta. Oczywiście, nie planowano podważyć zapisów konstytucji Stanów Zjednoczonych regulujących zakres obowiązków Prezydenta w sytuacji zagraożenia narodowego, ale chciano przyjrzeć się bliżej okolicznościom i zasadności ogłaszania przez Prezydenta takiego stanu.

159 W tym czasie pozostawały w mocy cztery deklaracje zagrożenia narodowego: a) „Bank Holiday”, ogłoszona przez prezydenta Roosevelta w marcu 1933 r. w obliczu kryzysu gospodarczego i załamania rynku finansowego w 1929 r., b) Proklamacja prezydenta Trumana, wystosowana w odpowiedzi na zaangażowanie się ChRL w konflikt koreański w grudniu 1950 r., c) Deklaracja prezydenta Nixona z marca 1970 r., ogłoszona w odpowiedzi na nielegalny przestój w pracy pracowników Postal Service oraz D) deklaracja Nixona z sierpnia 1971 r., nakładająca uzupełniającą opłatę za import w odpowiedzi na krytyczny stan bilansu płatniczego.

160 Pub. L. 94-412, 90 Stat. 1255 (1976) (skodyfikowane w 50 U.S.C. §1601 et seq).

Ostatecznie w grudniu 1977 r. przyjęto IEEPA. Kompetencje zagwarantowane Prezydentowi przez odpowiednie zapisy Konstytucji dotyczące stanu wyjątkowego nie zostały ograniczone, ale przejście z TWEA do IEEPA wiązało się z wprowadzeniem nowych zasad, związanych z procedurą ogłaszania stanu zagrożenia, konsultacją zamierzonych działań z Kongresem i raportowania.

Założenia IEEPA

Regulacje IEEPA mają zastosowanie w sytuacji zagrożenia żywotnych interesów Stanów Zjednoczonych. Sekcja 202 IEEPA za stan zagrożenia uznaje zaistnienie wyjątkowej groźby dla bezpieczeństwa narodowego USA, dla realizacji wyznaczonych celów polityki zagranicznej rządu oraz dla amerykańskich interesów gospodarczych. Dodatkowo, źródła zagrożenia muszą brać swój początek poza granicami kraju¹⁶¹. Fundamentalnym założeniem IEEPA jest wymóg ogłoszenia przez Prezydenta stanu zagrożenia narodowego w odniesieniu do zidentyfikowanej groźby.

Na mocy sekcji 204 IEEPA zobowiązany on jest wypełnić szereg procedur zabezpieczających¹⁶². Wszystkie wymogi, dotyczące konsultacji i raportowania przez niego działań w sytuacji stanu wyjątkowego, nie znalazły do tej pory wykorzystania w praktyce¹⁶³.

W ramach walki z terroryzmem prezydent Bush przyczynił się do wprowadzenia zaostrzających poprawek do IEEPA. W październiku 2007 r. podpisał International Emergency Economic Powers Enhancement Act (P.L. 110-96), podnoszącą wysokość kar za złamanie warunków IEEPA¹⁶⁴. Wcześniej przyjęto również Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act of 2000 (TSRA)¹⁶⁵, uzupełniającą warunki IEEPA w kwestii eksportu produktów rolnych, leków i sprzętu medycznego. Podobnie jak IEEPA, TSRA zakłada nałożenie unilateralnych sankcji gospodarczych przez rząd USA w ramach realizacji celów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa narodowego¹⁶⁶.

16150 U.S.C. §1701(a).

162Każda nowa groźba musi być ponownie określona i wymaga nowej deklaracji. Musi on skonsultować wszelkie zaistniałe okoliczności, zanim ogłosi stan zagrożenia oraz musi przesłać do Kongresu w trybie natychmiastowym raport, omawiający cztery podstawowe warunki stanu zagrożenia: naturę groźby, wskazanie jednostek władzy (authorities), jakie zostaną zaangażowane w programie zaradczym, powody dla których wybrano właśnie te jednostki oraz kraje generujące bezpośrednio lub pośrednio zagrożenie.

Michael P. Malloy, U.S. Economic Sanctions: Theory & Practice, op. cit., s. 176.

163 Michael P. Malloy, U.S. Economic Sanctions: Theory & Practice, op. cit., s. 182-183.

164 Wysokość kar pieniężnych wzrosła z 10 000 do 250 000 USD, a w przypadku zamierzonego i świadomego złamania przepisów do 1 mln USD i/lub 20 lat pozbawienia wolności.

16522 U.S.C § 7201.

16622 U.S.C. § 7201, Sec. 902 (6) i (7).

Sankcje zostały nakierowane na reżimy wspierające międzynarodowy terroryzm, tj. Kubę oraz reżim talibski¹⁶⁷. Rząd USA może udzielić maksymalnie rocznej licencji na eksport wyszczególnionych towarów do tych krajów. Przepisy te nie znajdują zastosowania w przypadku eksportu do Syrii, KRLD oraz podmiotów pochodzących z tych krajów¹⁶⁸. W zestawie możliwych do zastosowania sankcji znalazły się: zakaz wszelkich działań wspierających eksport, w tym również udzielania kredytów i gwarancji eksportowych dla obrotu z Kubą, Iranem, Libią, Koreą Północną i Sudanem¹⁶⁹ oraz zakaz finansowania sprzedaży produktów rolnych na Kubę¹⁷⁰. Prezydent może uchylić stosowanie ograniczeń zawartych w TSRA w stosunku do Iranu, Libii, KRLD i Sudanu, jeśli leży to w interesie narodowym USA lub decyzja motywowana jest względami humanitarnymi¹⁷¹.

IEEPA znalazła zastosowanie w większości reżimów sankcyjnych, podjętych przez rząd USA, począwszy od sankcji nałożonych na Iran w okresie kryzysu teherańskiego, poprzez m.in. sankcje nałożone na Libię w 1986 r., Panamę w 1988 r., Irak, Haiti oraz Jugosławię¹⁷². W późniejszym okresie IEEPA służyła jako podstawa prawna do ich nakładania w ramach całościowych programów sankcyjnych m.in.

w programie walki z terroryzmem, z proliferacją broni masowego rażenia, programie antynarkotykowym.

167Rozciągnięcie sankcji unilateralnych na Talibów i kontrolowane przez nich terytorium Afganistanu zostało dokonone na mocy poprawki, wprowadzonej w 2001 r. przez Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act (USA PATRIOT Sec.

221 dotyczy w całości sankcji handlowych). Dodatkowo sekcja 221 Patriot Act nakłada restrykcje handlowe na eksport produktów rolnych, leków i sprzętu medycznego, jeśli sprzedaż tych towarów prowadziłaby do ułatwienia produkcji nie tylko broni masowego rażenia, ale również rakiet do przenoszenia takich ładunków (Sec. 904(2)(C) TSRA of 2000).

USA Patriot Act of 2001 zakłada również, że żaden z warunków TSRA nie powinien ograniczać wprowadzania oraz zakresu kar, przewidzianych za nielegalny eksport produktów rolnych, leków lub sprzętu medycznego dla (USA Patriot Act Sec.221 (b)): 1) Zagranicznych organizacji, grup i osób wymienionych w EO 12947 ze stycznia 1995 r. oraz EO 13224 z września 2001 r.; 2) Zagranicznych organizacji terrorystycznych, określonych przez Antiterrorism and Effective Death Penalty Act of 1996 (Public Law 104–132); 3) Jednostek zaangażowanych w przemyt narkotyków, wymienionych w EO 12978 z października 1995 r. oraz w Foreign Narcotics Kingpin Designation Act (Public Law 106–120);

lub 4) Jakichkolwiek zagranicznych organizacji, grup czy osób, podlegających restrykcjom ze względu na udział w proliferacji broni masowego rażenie i rakiet.

168Rozciągnięcie programu sankcji na inne jednostki prócz państwa jest również zasługą wprowadzenia poprawki przez sekcję 221 Patriot Act. Odzwierciedla to trend indywidualizowania celów sankcyjnych rządu USA (Sec.906(a)(2) TSRA of 2000).

16922 U.S.C. § 7201, Sec. 908(a)(1).

170Chyba, że płatność dokonywana jest z góry w gotówce albo finansowanie przeprowadzone jest przez instytucję finansową z kraju trzeciego, wyłączając podmioty amerykańskie i kubańskie - Sec.

908(b)(1)(a) i (b).

171Ibidem, sec. 908 (a)(3).

172Sankcje unilateralne USA poprzedziły działania sankcyjne w ramach ONZ wprowadzone na mocy UN Participation Act z 1945 r.

2.1.2 Procedury nakładania i stosowania sankcji multilateralnych na mocy Rozdziału