Podział sankcji gospodarczych według kryterium jednostki inicjującej

W przypadku pierwszego wymiaru, jednostek, których dotyczy kwestia zastosowania sankcji, należy spojrzeć na problem sankcji z dwóch punktów widzenia, tj. od strony kraju-inicjatora i kraju-celu. Askari et al wymieniają następujące jednostki, inicjujące nałożenie sankcji:

• prezydent, rząd narodowy

• władze lokalne (stany, prowincje, województwa itp.)

• grupy interesu

• NGOs (organizacje nonprofit, kościoły i związki wyznaniowe, zrzeszenia, uczelnie)

• organizacje międzynarodowe (ONZ, NATO, WTO)

• organizacje wielostronne (organizacje ochrony praw człowieka, partie polityczne)

• organizacje regionalne (OAPEC, UE).

Prezydent USA cieszy się szeroką władzą w gestii nakładania sankcji gospodarczych, w szczególności, jeśli chodzi o kwestię bezpieczeństwa narodowego i żywotnych interesów państwowych, realizowanych w ramach polityki zagranicznej.

Nie oznacza to jednak, że działa poza wiedzą i zgodą Kongresu¹⁰². Prezydent nakłada sankcje gospodarcze na mocy odpowiednich ustaw, wśród których najważniejsze to:

101 Hossein G. Askari, John Forrer, Hildy Teegen, and Jiawen Yang, Economic Sanctions. Examining Their Philosophy and Efficacy, op.cit., s. 90.

102 Rolę Prezydenta w tym zakresie polityki zagranicznej określa przede wszystkim artykuł II Konstytucji Stanów Zjednoczonych. Szerzej na ten temat w: Paweł Laidler, Konstytucja Stanów Zjednoczonych Ameryki. Przewodnik, Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2007, s. 72-88.

Trading with the Enemy Act z 1917 r.(TWEA), Export Administration Act z 1969 r.

(EAA) oraz International Emergency Economic Power Act z 1977 r. (IEEPA). Ustawy te upoważniają go do zakazu handlu, częściowego lub całkowitego, i wstrzymania transakcji finansowych z obcymi krajami, grupami i osobami indywidualnymi z tych krajów. Egzekutywa może również zadecydować o zawieszeniu lub opóźnieniu w udzieleniu pomocy zagranicznej w ramach sec. 621 Foreign Assistance Act, która daje prezydentowi USA kompetencje w zakresie administrowania programami pomocy zagranicznej. Z kolei sec. 2(b)(1) Export-Import Act z 1945 r. pozwala Prezydentowi na odmowę udzielania kredytów przez Export-Import Bank na rzecz niekomercyjnych celów, jeśli Prezydent uzna, że ta odmowa leży w interesie narodowym Stanów Zjednoczonych¹⁰³.

Polityka bezpieczeństwa wchodzi w zakres zainteresowania wielu agend, zaliczanych do struktur egzekutywy, m.in. Białego Domu, NSC, Departamentu Obrony, Departamentu Stanu, Departamentu Skarbu czy Homeland Security. Instytucje te nierzadko konkurowały ze sobą o uzyskanie akceptacji dla swoich projektów ze strony prezydenta. Prezydent na mocy art I § 7 ust. 2 uprawniony jest do składania podpisu pod wszystkimi ustawami uchwalonymi przez Kongres, co decyduje o ich wiążącym charakterze. Przysługuje mu również prawo weta. Tak sformułowane uprawnienia w ramach polityki zagranicznej stanowią słynne zaproszenie do walki między Kongresem a Prezydentem¹⁰⁴. Tworząc konstytucję, obawiano się, że legislatywa będzie dominowała w strukturze władzy. XX wiek pokazał tendencję odwrotną. Wzrost władzy Prezydenta wynikał głównie z typu osobowości prezydentów, a także z charakteru czasów, w jakich przyszło im sprawować urząd¹⁰⁵.

Kongres jednak nie utracił swoich konstytucyjnych uprawnień w kwestii kształtowania polityki zagranicznej. Jego wpływ jest szczególnie widoczny w konstruowaniu budżetu i pracach odpowiednich komisji¹⁰⁶. W ramach działalności ustawodawczej Kongres USA nadaje mandat lub zachęca do nałożenia sankcji

103 Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Schott, Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, op.cit., s. 133.

104 Łukasz Wordliczek, Kształtowanie się uprawnień prezydenta USA w polityce zagranicznej, Kraków:

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2003, s. 30.

105 Paweł Laidler, Urząd Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych. Konflikt kompetencji, Kraków : Wydaw. Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2004, s. 36. Jak zauważa spore grono badaczy, w gruncie rzeczy funkcjonują dwie konstytucje: ta pisana przez duże „K” z 1787 r., oraz ta przez małe „k” powstała w wyniku działalności kolejnych prezydentów [w:] Łukasz Wordliczek, Kształtowanie się uprawnień prezydenta USA w polityce zagranicznej, op.cit., s. 30.

106 Andrzej Mania, The National Security Council i amerykańska polityka wobec Europy wschodniej w latach 1945-1960, Kraków : nakł. Uniwersytetu Jagiellonskiego, 1994, s. 18.

w szczególnych przypadkach. Restrykcje ekonomiczne, nakładane bezpośrednio przez Kongres, mogą być podzielone na trzy podstawowe kategorie. Po pierwsze, Kongres kieruje sankcje nie wobec konkretnych krajów, a raczej przeciwko konkretnym zachowaniom. Zachęca on organy wykonawcze do nałożenia sankcji zwykle w postaci ograniczenia przepływu pomocy zagranicznej. Po drugie, w większości przypadków Kongres pozwala prezydentowi wskazać naruszenie dokonane przez kraj-cel, a z drugiej strony dopuszcza uchylenie przez niego istniejącego reżimu sankcji, jeśli odbywa się to w dbałości o interes narodowy USA¹⁰⁷. Po trzecie, w przypadku, gdy egzekutywa nie podejmuje sugerowanych przez Kongres kroków, może on ograniczyć pomoc wojskową i gospodarczą do danych państw w przepisach ustawy budżetowej.

Prezydent, świadomy takiej alternatywy, może podjąć działania wyprzedzające, polegające na nałożeniu sankcji na mocy przepisów, określających kompetencje egzekutywy, licząc na to, że Kongres nie nałoży ostrzejszego reżimu¹⁰⁸. Poniższy wykres przedstawia udział Kongresu w inicjowaniu sankcji w latach 1940 – 1989.

107 Kongres zwykle wzywa do nałożenia sankcji wobec rządu, który skonfiskował własność USA, dokonał zamachu stanu na demokratycznie wybrany rząd, wspiera międzynarodowy terroryzm, łamie prawa człowieka, nie podjął współpracy z rządem USA w zakresie walki z handlem narkotykami oraz zaangażowany jest w rozprzestrzenianie broni masowego rażenia.

108 Przykładowo, liczne projekty ustawy budżetowej, wysuwane przez członków Kongresu, spowodowały zaostrzenie przez prezydenta Clintona sankcji wobec Iranu w 1995r. na mocy IEEPA z obawy przed przejęciem inicjatywy przez legislatywę. [w:] Ibidem, s. 134.

Wykres 3. Wzrastające zaangażowanie Kongresu w politykę sankcyjną w okresie 1940-1989

0 5 10 15 20 25 30 35 40

1940-69 1970-79 1980-89

ilość przypadków

sankcje inicjowane przez Kongres

brak udziału Kongresu w inicjowaniu sankcji

Źródło: opracowanie na podstawie Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Schott, Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, op.cit., s. 46.

W wczesnych latach powojennych poprawka do Foreign Assistance Act z 1962 r., wysunięta przez senatora Bourke B. Hickenloopera (R-IA), ponaglała podjęcie działań przez egzekutywę w wielu sprawach konfiskaty mienia USA w latach 60. Był to bardzo rzadki, jak na dwudziestolecie powojenne, przykład sankcji inicjowanych przez Kongres. Jednak w latach 70. i 80. Kongres coraz silniej nastawał na wprowadzenie sankcji gospodarczych. Przykładowo, Kongres próbował wymóc na egzekutywie wpisanie ochrony praw człowieka na stałe w zakres priorytetów amerykańskiej dyplomacji¹⁰⁹. Poprawki do Foreign Assistance Act z 1962 i Trade Act z 1974, uchwalone w tym dwudziestoleciu, nadawały mandat prawny sankcjom, nakładanym na kraje, łamiące prawa człowieka, wspierające międzynarodowy terroryzm oraz produkcję i dystrybucję narkotyków¹¹⁰.

109 Andrzej Mania, Détente i polityka Stanów Zjednoczonych wobec Europy Wschodniej styczeń 1969 - styczeń 1981, Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2003, 47 – 48.

110 Za czasów administracji Cartera Kongres silnie naciskał na zaostrzenie kontroli eksportu do Iraku – poprawka Fenwicka do Export Administration Act –, ponieważ Irak uznany został za kraj wspierający działalność terrorystyczną. Kongres wykazał się również niezwykłą asertywnością nie tylko nie dopuszczając do rozluźnienia reżimu sankcji nałożonego przez prezydenta Reagana na Południową Afrykę (IEEPA), ale dokładając nowe formy sankcji. [w:] Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Schott, Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, op.cit., s. 135.

W latach 90. nastąpiła silna intensyfikacja działań Kongresu, podejmowanych w ramach polityki sankcyjnej¹¹¹. Zakończenie zimnej wojny przesunęło zagrożenie ze strony bloku państw komunistycznych na nowych graczy. Na arenie międzynarodowej swoją obecność zaznaczyły wtedy inne państwa, tj. ChRL, Wielka Brytania i Francja.

W USA wzmocniły swoją pozycję grupy, będące w stanie wpływać na kształt polityki zagranicznej¹¹². Silniejsze grupy nacisku z powodzeniem mobilizowały członków Kongresu i urzędników szczebla stanowego do podejmowania inicjatywy ustawodawczej. W wyniku nasilającej się presji pojawiły się nowe programy sankcji gospodarczych lub zaostrzono już istniejące, funkcjonujące wobec Iranu, Libii, Kuby, Myanmaru, Nigerii i Sudanu. Poniższy wykres przedstawia porównanie liczby sankcji, inicjowanych przez egzekutywę i legislatywę w latach 1990-2002¹¹³.

Wykres 4 Sankcje nakładane przez Stany Zjednoczone na aktorów państwowych w latach 1992-2002.

Źródło: Meghan L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions. Statecraft and State Sponsors of Terrorism, op.cit., s. 20.

111 Rosnący trend w ilości nakładanych sankcji ogółem był tak charakterystyczny dla lat 90., że określono ten czas mianem „dekady sankcji”.

112 Wypłynęły również nowe kwestie, którymi miały wejść głębiej w obszar zainteresowania amerykańskiej dyplomacji np. konflikty etniczne, wojny domowe oraz ochrona praw człowieka i rządów demokracji.

113 Dokładnie do września 2002. Pominięto w danych sankcje multilateralne nakładane w tych latach przez ONZ.

0 2 4 6 8 10 12

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

liczba sankcji sankcje inicjowane

przez egzekutywę i legislatywę sankcje inicjowane przez legislatywę

sankcje inicjowane przez egzekutywę

Kongres uchwalił Helms-Burton Act z 1996 r., skierowany wobec Kuby (Libertad)¹¹⁴, oraz Iran and Libya Sanctions Act z 1996 r. (ILSA), dopuszczające nałożenie sankcji wtórnych (tzw. secondary sanctions) na kraje trzecie, które nie podporządkowałyby się restrykcjom handlowym i finansowym, nałożonym przez USA na kraje-cele¹¹⁵. W 1998 r. poprawka Glenna do Arms Export Control Act z 1976 r.

dostarczyła podstawę prawną, dopuszczającą nałożenie sankcji na Indie i Pakistan (bez możliwość uchyleń prezydenckich) w konsekwencji dokonania przez obydwa te kraje prób broni jądrowej. Rok później Kongres przywrócił prezydentowi prawo stosowania uchyleń, a po wydarzeniach z 11 września 2001 r. sankcje nałożone na Indie i Pakistan zostały zniesione w ramach formowania kampanii antyterrorystycznej. W 1998 r.

kolejna ustawa International Religious Freedom Act groziła nałożeniem sankcji na reżimy zaangażowane w prześladowania religijne. Potencjalnie do nałożenia sankcji według tych przepisów kwalifikowało się ok. 77 krajów, jednakże efekty działania tej ustawy były ograniczone, ponieważ kolejni prezydenci wykorzystywali możliwość uchyleń, by uniknąć nałożenia sankcji¹¹⁶. W 2000r. na mocy The Victims of Trafficking and Violence Protection Act wycofywano określone typy pomocy zagranicznej z krajów, które nie współpracowały lub niewystarczająco współpracowały z USA w walce z handlem żywym towarem¹¹⁷.

Począwszy od późnych lat 80. na kształt i na kierunek polityki zagranicznej miały wpływ również władze stanowe i lokalne USA. Sukcesy ruchu antyrasistowskiego w tej dekadzie¹¹⁸, popchnęły władze stanowe i lokalne do kontynuowania polityki sankcyjnej w latach 90. wobec krajów łamiących prawa człowieka, tj. Myanmaru, Nigerii i Indonezji¹¹⁹. Władze stanowe i lokalne próbują wpłynąć na zachowania innych krajów poprzez sankcje, nakładane na zagraniczne przedsiębiorstwa, działające na ich terenie, wykorzystując w tym celu portfolia

114 Znaną również jako Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act z 1996 (Title 22, sec. 6021-6091, P.L. 104-114).

115 Sankcje wtórne zwykle wywoływały oburzenie i ostry sprzeciw krajów trzecich, w szczególności sprzymierzeńców Stanów Zjednoczonych. Prezydent uchylał sankcje wtórne w imię obrony interesu narodowego, by uniknąć rozpadu sojuszy międzynarodowych o kluczowym znaczeniu dla USA, np.

z krajami UE.

116 Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Schott, Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, op.cit., s. 136.

117 Meghan L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions. Statecraft and State Sponsors of Terrorism, op.cit., s. 19.

118 W ramach działań tego ruchu 23 stany i 80 miast zastosowało bojkot towarów, pochodzących z Południowej Afryki, w imię protestu przeciwko segregacji rasowej.

119 Obecnie przedmiotem protestów jest ludobójstwo dokonane w Darfurze.[w:] Gary C. Hufbauer, Jeffrey J. Schott, Kimberly A. Elliott, Barbara Oegg, Economic Sanctions Reconsidered, op.cit., s. 136.

funduszy emerytalnych i regulacje dotyczące zakupów publicznych¹²⁰. Legalność takich działań często poddawana była ostrym dyskusjom, była ona również przedmiotem procesów sądowych. Urzędnicy stanowi i lokalni argumentowali w swej obronie, że podatnicy mają prawo decydować, jak są wydawane ich pieniądze. Przepisy konstytucji, mimo iż szanowały prawa władz stanowych na wielu płaszczyznach, przyznawały jednak kompetencje w kwestii spraw zagranicznych i handlu zagranicznego prezydentowi i Kongresowi.

W latach 90. wzrósł również wpływ grup interesu na politykę zagraniczną USA, w szczególności lobby etnicznych i religijnych. Po części wynikało to z wykształcenia się po zakończeniu zimniej wojny bardziej bezpiecznego środowiska międzynarodowego, które ułatwiało ich powstawanie i rozwój; ich działalność nie była ograniczana priorytetami polityki zimnowojennej. Dodatkowo rozwojowi lobby sprzyjały zmiany technologiczne. Dostępność i przyspieszenie transferu informacji umożliwiało stworzenie międzynarodowych sieci, które łączyły grupy o podobnych zapatrywaniach w kraju i za granicą, zwiększając ich siłę wpływu w Waszyngtonie¹²¹. Godnym odnotowania jest sukces The American Israel Public Affairs Committee w kształtowaniu sankcyjnego podejścia do sprawy irańskiej w latach 90. oraz Families of Pan Am 103 w kwestii polityki Stanów Zjednoczonych wobec Libii.

Globalne zmiany polityczne i ekonomiczne nie tylko otwarły drogę intensyfikacji stosowania sankcji, ale jednocześnie ugruntowały wobec nich krajową opozycję, szczególnie wśród amerykańskich przedsiębiorców. Postępująca polityka sankcyjna Kongresu zainspirowała powstanie USA*Engage, organizacji walczącej o interesy przedsiębiorców. Swój opór wobec sankcji unilateralnych USA uzasadniała ona kosztami, które niosą za sobą sankcje dla amerykańskiej gospodarki¹²². Przedsiębiorcy zaczęli borykać się z szybkimi zmianami gospodarczymi wywołanymi procesami globalizacyjnymi, tj. wzrastającą współzależnością gospodarek światowych, szybkością dokonywania transakcji, zbyt wolnym przepływem technologii, co w duecie

120 Ankieta przeprowadzona przez Organization for International Investment w 2001 r. ujawniła, że w latach 90. przyjęto 33 przepisy prawa, dotyczące stanowych i lokalnych zakupów rządowych. Niektóre z tych przepisów zakazywały agencjom publicznym zakupu dóbr i usług od przedsiębiorstw, prowadzących działalność z partnerami w krajach-celach, na które nałożono sankcje. Jeśli zaś chodzi o fundusze emerytalne, to niektóre przepisy wymagały, by publiczne i prywatne fundusze nie wykupywały jednostek przedsiębiorstw i instytucji, dokonujących transakcji handlowych lub/i finansowych z krajem-celem.[w:] State and Municipal Sanctions Report, 23 maja 2001 r., dostępny na stronie internetowej www.ofii.org z dnia 22 lipca 2008 r.

121 Wolfgang H. Reincke, The Other World Wide Web: Global Public Policy Networks, „Foreign Policy”, zima 1999/2000, s. 44-57.

122 Meghan L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions. Statecraft and State Sponsors of Terrorism, op.cit., s. 21.

z sankcjami gospodarczymi, nałożonymi przez rząd, podnosiło koszty ich działalności, zamykając rynki zbytu w krajach objętych sankcjami, i groziło zerwaniem kontaktów handlowych¹²³.

Opozycję wobec stosowania sankcji budowały także różne organizacje humanitarne i religijne¹²⁴. W swej argumentacji przeciwko implementacji sankcji gospodarczych opierały się przede wszystkim na humanitarnych konsekwencjach zastosowania takiej formy nacisku ekonomicznego oraz na kwestii naruszania prawa międzynarodowego. Dodatkowo coraz większa liczba naukowców i byłych polityków wyrażała swoje obawy odnośnie szkodliwości agresywnej polityki sankcyjnej dla polityki zagranicznej Stanów Zjednoczonych¹²⁵. Reasumując powyższe, nielinearny trend zastosowania sankcji na przełomie wieków XX i XXI może być wyjaśniony faktem umacniania się wpływów grup społecznych o konkurujących ze sobą interesach.

Ta nowa jakość grup nacisku została uzyskana dzięki procesom globalizacyjnym, nowej pozycji USA w systemie międzynarodowym oraz dzięki możliwościom, jakie stworzyła im era postzimnowojenna w tworzeniu polityki zagranicznej. Podczas gdy silny wzrost liczby sankcji, przyjętych w pierwszej połowie lat 90., odzwierciedla poszerzenie globalnych interesów USA i ewolucję innych aktorów stosunków międzynarodowych i dodatkowych form sankcji, tak druga połowa dekady wskazuje na umacniającą się pozycję lobby religijnych, etnicznych oraz innych uczestników krajowej sceny politycznej¹²⁶.

Zakończenie zimnej wojny, które nastąpiło po upadku Związku Radzieckiego, pozwoliło również na aktywizację polityki sankcyjnej organizacji międzynarodowych, w szczególności ONZ. Rozdział VII Karty Narodów Zjednoczonych dopuszcza zastosowanie multilateralnych sankcji gospodarczych w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa i pokoju międzynarodowego¹²⁷, jednakże hamującym czynnikiem szybkiego reagowania są trudności w uzyskaniu konsensus w szeregach stałych członków Rady Bezpieczeństwa ONZ. Nie zmienia to jednak faktu, że w dekadzie lat 90. ONZ nałożyła większą liczbę sankcji niż w ciągu 45 lat wcześniej. Przed 1990 r.

123 Kraje objęte sankcjami tworzyły lub wzmacniały powiązania z przedsiębiorcami europejskimi i azjatyckimi, co stało na przeszkodzie późniejszemu odnowieniu kontaktów, kiedy sankcje zostałyby zniesione lub wygasłyby. [w:] Donald L. Losman, Economic Sanctions: An Emerging Business Menace,

„Business Economics”, vol. 33, April 1998, s. 37-42.

124 Wśród tych organizacji znalazły się np. Voices in the Wilderness, Campaign against Sanctions on Iraq, Christian Aid.

125 Meghan L. O’Sullivan, Shrewd Sanctions. Statecraft and State Sponsors of Terrorism, op.cit., s. 22.

126 Ibidem, s. 23.

127 Art. 41, rozdz. VII Karty Narodów Zjednoczonych.

Rada Bezpieczeństwa zgodziła się na ich nałożenie sdwukrotnie, na reżim białej mniejszości w Rodezji i Republice Południowej Afryki. Po 1990 r. ONZ prowadziło dużo aktywniejszą politykę sankcyjną, choć jej charakter zmienił się istotnie po dramatycznych konsekwencjach humanitarnych po nałożeniu sankcji gospodarczych na Irak i Haiti¹²⁸. W drugiej połowie lat 90. ONZ zrezygnowało ze stosowania całkowitego embarga handlowego na rzecz wykorzystania pewnych form tzw. sankcji nakierowanych (smart sanctions, targeted sanctions) - embarga na broń, restrykcji dotyczących podróżowania lub zamrożenia aktywów finansowych. Restrykcje mogą także dotyczyć eksportu specyficznych i lukratywnych dóbr, np. diamentów, pochodzących z regionów Angoli czy Sierra Leone, kontrolowanych przez rebeliantów¹²⁹.

1.4.2 Podział sankcji gospodarczych według kryterium adresata zastosowania sankcji