Prawne aspekty nakładania sankcji wtórnych

W prawodawstwie USA, dotyczącym sankcji ekonomicznych, nie ma istotnych ograniczeń prawnych, odnoszących się do kwestii eksterytorialności. Nowsze programy sankcyjne przejawiają pewną wstrzemięźliwość w nakładaniu ograniczeń i zakazów na przedsiębiorstwa, działające poza granicami USA, pozwalając im na dokonywanie niektórych transakcji. Obecnie panuje trend bardzo wąskiego definiowania sankcji ze względu na rodzaj ograniczeń, ich zasięg terytorialny, jak i zakres rzeczowy. Nic nie wskazuje na to, że bieżącą politykę sankcyjną USA znamionuje szeroka eksterytorialność zastosowania sankcji gospodarczych²²².

O zasięgu eksterytorialnym sankcji gospodarczych USA decyduje sposób definiowania terminu „osoby podległej jurysdykcji Stanów Zjednoczonych” (person subject to the jurisdiction of the United States). Szczegółowe przepisy, regulujące nakładanie i administrowanie sankcjami gospodarczymi USA, stworzone przez Office of Foreign Assets Control²²³ (OFAC) i opublikowane w Code of Federal Regulations, podają różne definicje powyższego terminu. Tabela 5 przedstawia porównanie tylko niektórych z nich:

Tabela 5. Zestawienie niektórych definicji terminu podmiotu podległego jurysdykcji USA, zawartych w Części 31 C.F.R. Money and Finance: Treasure, Regulations

Relating to Money and Finance, Office of Foreign Assets Control

Tytuł regulacji Code of Federal Regulations Definiowanie podmiotów podległych jurysdykcji USA

Foreign Assets Control Regulations

31 C.F.R. §500.329 Występuje pojęcie osoby podległej jurysdykcji USA obejmujące:

•••• obywateli i rezydentów USA przebywających w kraju i zagranicą

•••• korporacje działające na mocy przepisów USA bądź ich wyodrębnione części (political subdivision)

•••• korporacje, spółki, stowarzyszenia bez względu na lokalizację, prowadzące działalność gospodarczą i będące własnością lub kontrolowane przez podmioty podlegające jurysdykcji USA

222 Michael P. Malloy, U.S. Economic Sanctions: Theory & Practice, op. cit., s. 291.

223 Agenda Departamentu Skarbu zajmująca się administrowaniem i wdrażaniem sankcji ekonomicznych.

Cuban Assets Control

31 C.F.R. part 545 (1991) Występowało pojęcie U.S. national, definiowane jako obywatel, stały rezydent,

224 Bardzo ciekawie przedstawiała się interpretacja przepisów Iranian Assets Control Regulations (IACRs) w trakcie kryzysu teherańskiego. OFAC zwykle stało na stanowisku, że przedmiotem blokady są środki na tzw. cover accounts, czyli kontach dolarowych zagranicznych banków, obsługujących osoby z krajów, na które nałożono sankcje, trzymanych w bankach amerykańskich. Oznacza to, że OFAC miało prawo zablokować aktywa londyńskiego banku, który obsługiwał irańskie rachunki dolarowe w imieniu irańskiego Banku Melli, zgromadzone na rachunkach w banku w Nowym Jorku. Zamrożone aktywa opiewały na sumę równą kwotom ulokowanym na rachunkach irańskich jednostek w banku brytyjskim.

Wiązało się to z licznymi sprzeciwami krajów trzecich, utrzymujących kontakty gospodarcze z krajem-celem, dlatego w ramach IACRs banki krajowe zostały upoważnione do wypłat i transferów z kont nie-irańskich banków, ulokowanych w krajach trzecich, pod warunkiem, że te nie-irańskie banki nie zaliczane są do osób podlegających jurysdykcji USA [w:] Michael P. Malloy, U.S. Economic Sanctions:

Theory & Practice, op.cit., s. 294.

225 W praktyce ograniczono jednak zakres kontroli, np. zagraniczne oddziały i spółki amerykańskich banków i innych instytucji finansowych, w których zdeponowane są irańskie aktywa finansowe, zobowiązane są do zamrożenia tychże aktywów jedynie wówczas, gdy są to rachunki dolarowe [w:] Peter L. Fitzgerald, Pierre Goes Online: Blackilisting and Secondary Boycotts in U.S. Trade Policy,

„Vanderbilt Journal of Transnational Law”, vol. 31, Nr 1, styczeń 1998, s. 40.

226 Stąd zagraniczne spółki zależne nie były objęte reżimem sankcji. Dodatkowo, zakaz przyjmowania depozytów rządu RPA nie odnosił się do zagranicznych oddziałów instytucji finansowych USA.

227 Sankcje nie dotyczyły oddziałów zlokalizowanych w krajach trzecich.

Democratic Republic Of The Congo

Sanctions Regulations

31 C.F.R. § 547.312

Iraqi Sanctions Regulations

31 C.F.R. § 575.321

Former Liberian Regime Of Charles Taylor Sanctions Regulations

31 C.F.R. § 593.313

Źródło: opracowanie własne na podstawie przepisów 31 C.F.R. § 500 – 599 zamieszczonych na stronie internetowej http://ecfr.gpoaccess.gov z dnia 21 października 2009 r. oraz Michael P. Malloy, U.S.

Economic Sanctions: Theory & Practice, op. cit., s. 294 (odnośnie przepisów już nieaktualnych tj.

Panamanian Transactions Regulations, Libyan Sanctions Regulations, South African Transactions Regulations).

W programach sankcyjnych, dotyczących walki z terroryzmem, z handlem narkotykami czy z rozprzestrzenianiem broni masowego rażenia, definicja osoby podległej jurysdykcji USA (U.S. person) brzmi identycznie jak w przepisach, dotyczących programów sankcji nałożonych na Myanmar, Zimbabwe czy Sudan²²⁸.

Wymienione w tabeli 2.1 regulacje odzwierciedlają wysiłki rządu USA, zmierzające w kierunku zmiany podejścia do kwestii zasięgu własnej jurysdykcji.

Mimo, że język IEEPA wciąż nadaje szerokie kompetencje prezydentowi w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa i interesów narodowych USA, sankcje nakładane na mocy tej ustawy ograniczają zakres pojęciowy definicji osoby podległej jurysdykcji Stanów Zjednoczonych do terminu, wyłączającego zagraniczne spółki zależne amerykańskich korporacji²²⁹. W praktyce ustaliła się zasada, że zagraniczne spółki zależne nie podlegają jurysdykcji USA, podczas gdy zagraniczne oddziały amerykańskich korporacji traktowane są na takich samych zasadach jak krajowe przedsiębiorstwa, działające na terenie USA²³⁰. Peter L. Fitzgerald twierdzi, że podjęte przez USA działania, zmierzające do ograniczenia eksterytorialnego zasięgu regulacji sankcyjnych, motywowane są dwoma czynnikami: a) bardziej ograniczonymi celami politycznymi, leżącymi u podstaw programów sankcyjnych, w szczególności tych, które dotyczą celów w tej samej hemisferze, np. wobec Nikaragui, Panamy, Haiti, handlarzy narkotykami; oraz b) polityką sankcyjną ONZ: wiele przypadków, które kwalifikowałyby się do zastosowania szerszego programu sankcji, było lub jest

228 Terrorism Sanctions Regulations, 31 C.F.R. § 595.315, Weapons Of Mass Destruction, Proliferators Sanctions Regulations, 31 C.F.R. § 544.312, Rough Diamonds Control Regulations, 31 C.F.R. § 592.312, Narcotics Trafficking Sanctions Regulations, 31 C.F.R. § 536.316.

229 Peter L. Fitzgerald, Pierre Goes Online: Blackilisting and Secondary Boycotts in U.S. Trade Policy, Vanderbilt Journal of Transnational Law, vol. 31, Nr 1, Jan 1998, s. 39.

230 Ibidem, s. 41.

przedmiotem sankcji multilateralnych w ramach ONZ (np. Rodezja, Irak, była Jugosławia, Angola i w mniejszym zakresie Libia i Iran )²³¹. W przypadkach współpracy międzynarodowej w nakładaniu sankcji gospodarczych nie ma potrzeby stosowania unilateralnych instrumentów o eksterytorialnym zasięgu.

Wyłączenie spod amerykańskiej jurysdykcji zagranicznych spółek zależnych było odpowiedzią rządu USA na liczne zarzuty łamania przepisów prawa międzynarodowego, które zakłada, że jurysdykcja danego kraju powinna być sprawowana według zasady terytorialności i narodowości. Zasada terytorialności mówi, że jurysdykcja danego państwa rozciągnięta jest na cały obszar jego terytorium i dotyczy każdego podmiotu, bez względu na jego narodowość, który przebywa lub funkcjonuje w jego granicach. Z kolei zasada narodowości przejawia się w podległości każdego obywatela danego państwa jego jurysdykcji bez względu na to, gdzie się znajduje lub gdzie prowadzi działalność.

Przepisy prawa międzynarodowego dopuszczają rozciągnięcie jurysdykcji za granicę państwa w trzech podstawowych przypadkach: a) gdy podmiot zagraniczny zamierzał działać lub działał na szkodę danego państwa, bez względu na to czy zrealizował swoje zamierzenia, oraz czy osiągnęły one swój cel²³²; b) w celach ochrony bezpieczeństwa narodowego, pod warunkiem, że zagrażająca działalność będzie uznana za działalność przestępczą przez członków wspólnoty międzynarodowej;

c) zamiaru ukarania aktów przemocy takich jak piractwo, terroryzm lub zbrodnie przeciwko ludzkości, uznanych ogólnie za niebezpieczne dla wszystkich podmiotów międzynarodowych (zasada uniwersalności uznająca prawa wszystkich członków wspólnoty międzynarodowej).

Przepisy polityki sankcji wtórnych trudno pogodzić z dwiema pierwszymi zasadami: terytorialności i narodowości. W obliczu dwuaspektowego charakteru jurysdykcji danego państwa pojawia się pytanie, czy polityka sankcji wtórnych Stanów Zjednoczonych, nakładanych na przedsiębiorstwa działające w krajach trzecich (podważenie zasady terytorialności) lub na zagraniczne spółki zależne amerykańskich korporacji (podważenie zasady narodowości), może zostać uznana ze legalną.

Najwięcej kontrowersji wzbudziły sankcje wtórne nakładane na kraje trzecie na mocy Libertad oraz ILSA. Obydwa przypadki analizuje Jeffrey A. Meyer, proponując proste

231 Ibidem, s. 41.

232 Zasada ta nosi nazwę objective terrinational principle (effects doctrine) [w:] George E. Shambaugh, States, Firms, and Power. Successful Sanctions in United States Foreign Policy, New York: State University of New York, 1999, s. 217.

rozwiązanie konfliktu jurysdykcji. Wprowadza on termin terranarodowość²³³ (terrinationality) dla określenia kontroli, jaką sprawuje dany kraj na swoim terytorium oraz poza granicami w przypadku, gdy zewnętrzne czynniki (rozumiane jako działalność innych podmiotów podlegających jurysdykcji USA) wpływają lub mogą wpłynąć na sprawy wewnętrzne kraju²³⁴. Sankcje wtórne, nakładane zgodnie z zasadą terranarodowości, łączą zasięg kontroli sprawowanej wobec podmiotów krajowych oraz kontroli działalności prowadzonej w granicach USA²³⁵. Przykładem sankcji wtórnych, zgodnych z zasadą terranarodowości, jest zakaz utrzymywania kontaktów handlowych z przedsiębiorstwami chińskimi, prowadzącymi interesy w Sudanie, nałożony na przedsiębiorstwa amerykańskie przez rząd USA. Takie działania rządu powinny zostać uznane za absolutnie legalne w przeciwieństwie np. do zakazu utrzymywania kontaktów gospodarczych z sudańskimi partnerami, zastosowany wobec przedsiębiorstw z ChRL²³⁶.

W analogiczny sposób Meyer rozpatruje legalność przepisów Helms-Burton Act. Uznaje on, że możliwość wytoczenia procesu przed amerykańskimi sądami osobom, dokonującym obrotu czy osiągającym korzyści z posiadania własności skonfiskowanej przez reżim Castro (Sekcja III), wymyka się ramom zasady terrinationality. Władze sądownicze USA w tym przypadku przekraczają zakres swojej kontroli i obejmują nią zagraniczne jednostki (osoby indywidualne i przedsiębiorstwa).

Z kolei przepisy CLDSA, zakazujące amerykańskim podmiotom utrzymywania kontaktów handlowych z osobami zamieszczonymi na „czarnej liście” osób osiągających zyski z własności zawłaszczonej przez reżim kubański uznawane są jako w pełni legalne. Uzasadnione jest również zamrożenie aktywów osób, objętych sankcjami lub utrzymujących kontakty z osobami korzystającymi ze skonfiskowanej własności obywateli USA, ulokowanych w amerykańskich bankach (Sekcja IV). Mimo, iż prezydent Clinton odroczył kilkakrotnie stosowanie Sekcji III Helms-Burton Act, to Sekcja IV stała się w pełni wykonalna. Departement Stanu jeszcze w tym samym roku, w którym ustawa została opublikowana w Rejestrze Federalnym, rozpoczął wysyłanie listów ostrzegwaczych do takich przedsiębiorstw jak: Sheritt Int. (kanadyjski sektor

233 Jeffrey Meyer, Second Thoughts on Secondary Sanctions, op. cit., s. 908 dostępny na stronie internetowej SSRN: http://ssrn.com/ z dnia 19 maja 2009 r.

234Choć uznaje się, że efekt wpływu czynników zewnętrznych na sytuację na terytorium danego kraju pozostaje słabszą bazą niż zastosowania zasady terytorialności. Restatement (Third) of Foreign Relations Law § 402 cmt. a, b (1987).

235 Zasada terranarodowości może odnosić się do sankcji pierwotnych jak i wtórnych.

236 Jeffrey Meyer, Second Thoughts on Secondary Sanctions, op.cit., s. 908.

górniczy), Grupos Domos (meksykański sektor telokomunikacyjny), STET (włoski sektor telokomunikacyjny), B.M. Group (izraelski sektor rolniczy) oraz Motores Int.

(panamski sektor samochodowy)²³⁷.

Iran and Libya Sanctions Act wypada lepiej pod względem wypełniania zasady terranarodowości. Większość z zastosowanych sankcji ogranicza działalność handlową podmiotów amerykańskich np. poprzez zakaz udzielania pożyczek przez amerykańskie banki irańskim jednostkom lub zakaz eksportu do Iranu. Z kolei bezpodstawny wydaje się Mayerowi zapis, ograniczający zagraniczne inwestycje w irański sektor paliwowy²³⁸.

Mimo pojawiających się wciąż nowych argumentów, potwierdzających legalność sankcji wtórnych, ich zastosowanie prowokuje liczne spory na arenie międzynarodowej, tak polityczne jak i prawne. Począwszy od głośnej sprawy, dotyczącej eksterytorialnej jurysdykcji w stosunkach międzynarodowych prowadzonej przez Stały Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowej (Permanent Court of International Justice – PCIJ)²³⁹ do czasów współczesnych, w przepisach prawa międzynarodowego nie ma jednak paragrafu wyraźnie zakazującego państwom rozciągania swojej legislacji i jurysdykcji poza granice własnego terytorium. Zdaniem PCIJ państwa powinny podejmować najwłaściwsze, ich zdaniem, działania w kwestii rozciągania swojej jurysdykcji poza granice własnego terytorium. Stąd też w przepisach prawa międzynarodowego jest dopuszczalna ograniczona eksterytorialność stanowionych przepisów krajowych²⁴⁰.