Reakcje krajów na eksterytorialny charakter sankcji gospodarczych

Paradoksalnym może wydawać się fakt, że to właśnie Stany Zjednoczone ustaliły w pewnym sensie standardy reakcji na eksterytorialną politykę sankcyjną innych państw. Ramą dla działań zaradczych, stosowanych wobec przypadków nałożenia przez USA sankcji wtórnych, stała się odpowiedź rządu Stanów Zjednoczonych na bojkot Izraela przez Ligę Arabską, rozpoczęty w 1950 r. Bojkot

237 Rett R. Ludwikowski, Handel międzynarodowy, op. cit., s. 297.

238 Ibidem, s. 966.

239Sprawa dotyczyła zderzenia francuskiego statku S.S. Lotus i tureckiego Boz-Kourt na wodach międzynarodowych u wybrzeży Konstantynopola. Spór rozgrywał się między rządem Francji i Turcją o to jaki sąd ma rozpatrzeć sprawę i według jakiej jurysdykcji. Permanent Court of International Justice, seria A, Nr 10, s. 69, 7 września 1927 r., na stronie internetowej www.worldcourts.com/pcij z dnia 21 października 2009 r.

240Michael W. Gordon, The Conflict of United States Sanctions Laws with Obligations under the North American Free Trade Agreement, op. cit., s. 1280-1281.

podstawowy (nałożenie sankcji pierwotnych – primary sanctions) odnosił się do kontaktów handlowych z Izraelem i był odpowiedzią na powstanie państwa izraelskiego w 1948 r.²⁴¹ Kraje arabskie rozciągnęły zasięg embarga nie tylko na Izrael, ale również na państwa trzecie, utrzymujące z nim kontakty handlowe (sankcje wtórne – secondary sanctions) oraz na państwa handlujące z krajami trzecimi (sankcje trzeciego rzędu – tertiary sanctions)²⁴².

Na reakcje USA wobec bojkotu Ligii Arabskiej należało czekać aż 15 lat.

Pierwsze działania zostały podjęte w 1965 r. Do tego czasu przedsiębiorstwa amerykańskie, które znalazły się na czarnej liście Ligii Arabskiej, miały obowiązek poinformować o tym fakcie Departament Handlu. Rząd jedynie „zniechęcał” do uległości, oficjalnie jej nie zakazując²⁴³. Po raz pierwszy zakaz uległości wobec bojkotu izraelskiego został zaproponowany przez senatora Williamsa, który optował za wprowadzeniem tego typu poprawki do Export Control Act of 1949. Pomysł ten nie znalazł poparcia administracji Johnsona ze względu na ryzyko pojawienia się oskarżeń wobec USA o podkopywanie suwerenności innych państw i osłabienia wysiłków, zmierzających do uzyskania wsparcia dla sankcji wtórnych przeciwko reżimom komunistycznym²⁴⁴. W obliczu embarga na ropę, nałożonego w 1973 r. przez OPEC, sprawa przepisów antybojkotowych wróciła na wokandę. Administracja Forda, w obawie przed dyskryminacją amerykańskich obywateli i podmiotów gospodarczych w wyniku działań Ligii Arabskiej, rozszerzyła obowiązek raportowania przypadków wymuszania uległości wobec bojkotu zgodnie z przepisami z 1965 r., jak również zakazała dyskryminacyjnego traktowania obywateli USA ze względu na rasę, wyznanie, płeć i pochodzenie. Prezydent Ford ograniczał się do krytyki eksterytorialnego charakteru arabskich sankcji, opowiadając się za rozwijaniem stosunków

241 Centralne Biuro Bojkotowe (Central Boycott Office) zostało założone w Damaszku w 1951 r. i miało ono koordynować nakładanie restrykcji gospodarczych na podmioty objęte sankcjami. Przepisy bojkotowe – Unified Law on the Boycott of Isreael, zostały przyjęte w 1954 r.

242 Niektóre z 21 krajów Ligii nigdy nie podporządkowały się do wymogów bojkotu. Wśród nich znalazły się Algieria, Mauretania, Maroko, Somalia, Sudan i Tunezja. Reżim sankcji został również podkopany przez postępujący proces pokojowy na Bliskim Wschodzie, a w szczególności podpisanie traktatu pokojowego między Egiptem i Izraelem w 1980 r., między Jordanią a Izraelem w 1994 r. oraz ogłoszeniem przez wiele krajów zasiadających w Radzie Współpracy w Zatoce (Gulf Cooperation Council) wstrzymania się od nakładania sankcji wtórnych w ramach bojkotu izraelskiego [w:] Kennan L. Teslik, Congress, the Executive Branch, and Special Interests: The American Response to The Arab Boycott of Israel, Westport, Conn.: Greenwood Press, 1982, s. 9-13.

243 Andreas F. Lowenfeld, Trade Controls for Political Ends, International Economic Law, wyd. 2, 1983, s. 315.

244 Hearings to Amend Section 2 of the Export Control Act of 1949 before Subcomm. of Senate Comm.

on Banking and Currency, 89th Cong., 7-8 (1965) (testimony of George W. Ball) [w:] Andreas F. Lowenfeld, Trade Controls for Political Ends, International Economic Law, wyd. 2, 1983, s. 329-330.

gospodarczych i politycznych tak z krajami arabskimi, jak i Izraelem. Ówczesny kandydat na prezydenta - Jimmy Carter, ostro zareagował na fordowskie próby balansowania interesów, sprowadzając debatę na temat bojkotu do kwestii moralnych, tj. dyskryminacji ze względu na wyznanie religijne²⁴⁵. Jako prezydent, Carter stał się bardziej ostrożny, podpisując antybojkotową poprawkę do EAA w 1977 r. Podkreślał, że „(...) nowe przepisy nie podważają suwerenności państw w zakresie regulowania handlu z innymi krajami ani nie są skierowane przeciwko jakiemukolwiek innemu państwu. Projekt poprawki zmierza do wyeliminowania negatywnych konsekwencji, które dotknęły społeczeństwo USA po części pochodzenia żydowskiego, wynikłych z bojkotu podjętego przez inne państwa. Jeśli pozwolimy na zaistnienie takiego precedensu, otworzymy drzwi dla podobnych działań przeciwko dowolnym grupom etnicznym, religijnym i rasowym w Stanach Zjednoczonych²⁴⁶”. W latach 1975 – 77 kwestia bojkotu Izraela była intensywnie analizowana przez Kongres, egzekutywę i liczne grupy interesów, tj.: Anti Defamation League of B’nai B’rith, American Jewish Congress, American Jewish Committee oraz stworzoną w tamtym okresie Business Roundtable, reprezentującą prezesów 180 największych amerykańskich korporacji.

Ostateczna legislacja antybojkotowa oraz dotyczące jej regulacje administracyjne stały się więc owocem niecodziennej współpracy i kompromisów pomiędzy różnorakimi grupami interesu²⁴⁷. Podstawowy mechanizm przepisów antybojkotowych nakładał na amerykańskie podmioty²⁴⁸ zakaz uczestnictwa i współpracy z krajami arabskimi w działaniach bojkotujących kontakty z Izraelem. Wyjątkiem od tej reguły stały się przypadki wykorzystania sankcji pierwotnych, nałożonych przez kraje zrzeszone w Lidze Arabskiej na Izrael²⁴⁹.

245 Zgłoszenia ze strony amerykańskich przedsiębiorców wysyłane w związku z bojkotem do Departamentu Handlu, przeczą temu przekonaniu, wskazując, iż wymagania krajów arabskich bardzo rzadko dotyczyły kwestii religijnych i rasowych, skupiały się raczej na bojkocie gospodarczym [w:] Peter L. Fitzgerald, Pierre Goes Online: Blackilisting and Secondary Boycotts in U.S. Trade Policy, Vanderbilt Journal of Transnational Law, vol. 31, Nr 1, Jan 1998, s. 55.

246 Remarks of the President upon signing H.R. 5840 Anti-Boycott Legislation, Press Release, Office of the White House Press Secretary, June 22, 1977 [w:] Kennan L. Teslik, Congress, the Executive Branch, and Special Interests, op. cit., s. 216.

247 Andreas F. Lowenfeld, Trade Controls for Political Ends, op. cit., s. 347-350.

248 Chodziło o podmioty, mieszczące się w definicji „U.S. person”, zawartej w TWEA, wliczającej do jednostek podległych amerykańskiej jurysdykcji jednostki podległe zagranicznej kontroli.

249 Peter L. Fitzgerald, Pierre Goes Online: Blackilisting and Secondary Boycotts in U.S. Trade Policy, op. cit., s. 59-60.

Wzorując się na działaniach legislacyjnych USA, rząd Kanady przyjął podobne przepisy w ramach Foreign Extraterritorial Measures Act of 1985²⁵⁰ w reakcji na nałożenie przez Stany Zjednoczone sankcji wtórnych na zagraniczne podmioty, utrzymujące kontakty gospodarcze z reżimem Castro²⁵¹. FEMA zobowiązywała kanadyjskie podmioty gospodarcze do niepodporządkowywania się przepisom USA i do zgłaszania Prokuratorowi Generalnemu wszelkich zaleceń odnośnie kontaktów z Kubą, kierowanych przez amerykański rząd. FEMA funkcjonowała jako instrument ochrony nie tylko przed wysiłkami ze strony innych państw zmierzającymi do wymuszeń uległości, ale również przed nakładaniem różnego rodzaju kar za jej brak.

Podstawowe techniki, blokujące działania USA zawarte w FEMA, to przede wszystkim:

a) zakaz udzielenia jakichkolwiek wyjaśnień, udostępniania informacji, wymaganych przez zagraniczne sądy²⁵², b) zakaz uznawania i wykonywania postanowień zagranicznych jednostek, jeśli ich realizacja podważałaby suwerenność Kanady²⁵³, lub obniżenie sumy roszczeń finansowych ze strony zagranicznych podmiotów gospodarczych w związku z niewywiązaniem się z kontraktu²⁵⁴, oraz c) nadanie prawa do rekompensaty, związanej z nałożeniem kary pieniężnej przez USA za niewywiązanie się z warunków umowy²⁵⁵.

Legislacja antysankcyjna UE²⁵⁶ i Meksyku²⁵⁷ wykazuje silne wypływy kanadyjskich przepisów. Podobnie jak FEMA regulacje europejskie i meksykańskie:

a) wymagają raportowania ze strony podmiotów gospodarczych wszelkich wymogów, stawianych przez rząd innego państwa odnośnie handlu z krajem trzecim²⁵⁸, b) zakazują wydawania dokumentów oraz udzielania jakichkolwiek informacji podmiotom czy

250 Foreign Extraterritorial Measures Act (FEMA), R.S.C., ch. F-29, § 5(1) (1985). FEMA oparta była również na brytyjskich regulacjach zawartych w Protection of Trading Interests Act z 1980.

251 Amerykańska polityka wobec Kuby uległa zaostrzeniu po pierwsze na mocy Cuban Democracy Act, a następnie Libertad. W związku z tym polityka Kanady poszła według tego samego kursu, poddając zaostrzeniu warunki FEMA pod koniec 1996 r. [w:] Peter L. Fitzgerald, Pierre Goes Online: Blackilisting and Secondary Boycotts in U.S. Trade Policy, op. cit., s. 61.

252 FEMA, § 3.

253 FEMA, § 8(1)(b).

254 FEMA, § 7.1.

255 Czemu podstawy daje klauzula clawback, FEMA, § 9.

256 Council Regulation 2271/96, 1996 O.J. (L 309) 1.

257 Władze meksykańskie uchwaliły Ley de Protección al Comercio y la Inversión de Normas Extranjeras que Contravengan el Derecho Internacional, D.O., 22 de Octubre de 1996 (Law to Protect Trade and Investment from Foreign Laws that Contravene International Law).

258 Ley de Protección al Comercio y la Inversión de Normas Extranjeras que Contravengan el Derecho Internacional, art. 3 oraz Council Regulation 2271/96, art. 2, 1996 O.J. (L 309) 1. Rozporządzenie Komisji Europejskiej zobowiązywało przedsiębiorstwa UE do raportowania na temat rodzaju i wysokości strat, powstałych pośrednio i bezpośrednio w wyniku nałożenia przez Stany Zjednoczone sankcji wtórnych.

rządowi innego państwa w zakresie działań, wcielających w życie program sankcji wtórnych²⁵⁹, c) zakazują uznawania i stosowania się do wyroków zagranicznych sądów lub innych orzeczeń w zakresie sankcji wtórnych²⁶⁰ oraz d) zawierają klauzulę clawback, dopuszczającą rekompensatę kar pieniężnych, nałożonych na krajowe podmioty w związku z niewywiązaniem się z zawartej umowy²⁶¹. Z kolei przepisy meksykańskie dopuszczają nałożenie sankcji na zagraniczne jednostki, które łamią przyjętą legislację antysankcyjną, a ich działania mają istotny wpływ na sytuację w Meksyku. Rozporządzenie Komisji Europejskiej pozostawiło decyzję o nałożeniu sankcji krajom członkowskim, zachęcając je do podjęcia innych, dodatkowych środków zabezpieczających interesy przedsiębiorstw, które rządy uznają w danej sytuacji za stosowne²⁶².

Klauzula rekompensacyjna clawback nie jest kanadyjskim ani europejskim pomysłem. Została zaczerpnięta z przepisów Wielkiej Brytanii, zawartych w Protection of Trading Interests Act z 1980. Ustawa ta została przyjęta w odpowiedzi na eksterytorialny charakter przepisów antytrustowych Stanów Zjednoczonych, skierowanych przeciwko Wielkiej Brytanii. Zakładała ona wzmocnienie obrony przeciwko wysiłkom innych państw (np. Stanów Zjednoczonych), zmierzającym do unilateralnego wcielania w życie swojej polityki gospodarczej przeciwko Wielkiej Brytanii poprzez wstrzymanie udostępniania informacji, zakaz uznawania wyroków sądów oraz wstrzymanie ściągalności kar pieniężnych za niewywiązanie się z warunków umowy w odpowiedzi na prywatną i rządową działalność antytrustową²⁶³. Pierwszy raz regulacje Protection of Trading Interests Act zostały wykorzystane wobec amerykańskich sankcji wtórnych, nałożonych przez prezydenta Reagana na państwa utrzymujące kontakty handlowe z ZSRR w 1982 r. Reagan, nie doczekawszy się europejskiego poparcia dla sankcji nałożonych na ZSRR z powodu wprowadzenia w Polsce stanu wojennego²⁶⁴, zdecydował się na nałożenie sankcji gospodarczych na

259 Ibidem, art. 5, 1996 O.J. (L 309) 1.

260 Ibidem, art. 4, 1996 O.J. (L 309) 1.

261 Ibidem, art. 6, 1996 O.J. (L 309) 1. Rekompensata może przyjąć formę przejęcia lub sprzedaży udziałów będących w posiadaniu kontrahenta, włączając udziały w spółkach zawiązanych w krajach UE, odpowiednio w Meksyku.

262 Council Regulation 2271/96, art. 9, 1996 O.J. (L 309) 1. Rozporządzenie wymagało, by podjęte środki były „efektywne, proporcjonalne i zniechęcające do dalszych naruszeń przepisów”.

263 Przemówienie brytyjskiego Sekretarza Stanu ds. Handlu, 973 Parl. Deb., H.C. (5th ser.) 1533 (1979).

264 Sankcje obejmowały przede wszystkim: embargo na sprzęt potrzebny do wydobycia i transportu ropy i gazu ziemnego, embargo na eksport technologii, zawieszenie negocjacji długoterminowego porozumienia dotyczącego eksportu zboża, zawieszenie negocjacji związanych z zawarciem amerykańsko-radzieckiego porozumienia morskiego (U.S. – Soviet Maritime Agreement) oraz

zagraniczne przedsiębiorstwa posiadane lub kontrolowane przez amerykańskie podmioty bez względu na ich lokalizację i geograficzny zasięg działalności. W wyniku tych decyzji w trudnym położeniu znalazło się brytyjskie przedsiębiorstwo John Brown Engineering (JBE), wytwarzające turbiny przemysłowe zawierające wirniki produkowane przez General Electric (GE). W październiku 1981 r. JBE podpisało kontrakt z radziecką centralą handlową V/O Machinoimport na dostawę turbin gazowych wartych 61 mln USD oraz zobowiązało się do serwisowania i dostarczenia części zamiennych, szacując wartość usług dodatkowych na 42 mln USD²⁶⁵. W wyniku wprowadzonych przez rząd USA ograniczeń, GE zobowiązało się do wstrzymania dostawy wirników i technologii wirnikowych dla JBE, jeśli zostałyby one użyte do produkcji turbin gazowych z przeznaczeniem do ZSRR. Ze względu na fakt, że JBE było wiodącym eksporterem w Wielkiej Brytanii i liczącym się pracodawcą w Szkocji, rząd brytyjski nakłaniał korporację do częściowego wypełnienie warunków kontraktu zawartego z ZSRR²⁶⁶. Koszt znalezienia alternatywnych źródeł dostaw lub rozwinięcie produkcji krajowej wirników okazał się bardziej opłacalny dla JBE, niż wycofanie się z projektu budowy gazociągu jamalskiego. Sankcje wtórne Stanów Zjednoczonych okazały się w tym przypadku nieskuteczne²⁶⁷.

Przedsiębiorstwa zagraniczne, które nie zastosowały się do przepisów USA w zakresie sankcji wtórnych, musiały liczyć się przede wszystkim z umieszczeniem na liście SDN, odcięciem od dostaw amerykańskich dóbr, usług i technologii, zamknięciem amerykańskiego rynku zbytu na towary, usługi i technologię

zawieszenie lotów Aeroflotu do Stanów Zjednoczonych [w:] Lisa Martin, Coersive Cooperation, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1992, s. 211.

265 Wartość podpisanego kontraktu (103 mln USD) stanowiła 66% przychodów korporacyjnych na rok 1981 [w:] George E. Shambaugh, States, Firms, and Power. Successful Sanctions in United States Foreign Policy, op. cit., s. 94.

266 JBE przed wprowadzeniem sankcji posiadało 6 wirników GE, a potrzebowało 21 by dotrzymać warunków kontraktu. Za namową rządu Wielkiej Brytanii korporacja zdecydowała się na sprzedaż tych 6, co w rezultacie doprowadziło do umieszczenia przedsiębiorstwa na liście podmiotów, łamiących przepisy kontroli eksportu USA i wstrzymania dostaw. Przedsiębiorstwo wnioskowało do Departamentu Handlu USA,,,, o uchylenie decyzji o wstrzymaniu dostaw pozostałych wirników, podpierając się zasadą, że prawo nie powinno działać wstecz. JBE podpisało kontrakt z GE na 3 miesiące przed wprowadzeniem embarga. [w:] George E. Shambaugh, States, Firms, and Power. Successful Sanctions in United States Foreign Policy, op. cit., s. 96.

267 Podobne doświadczenia dotknęły korporację Dresser-France, spółkę zależną Dresser Industries of the United States, produkującą kompresory, duńską Compagnie Europeenne des Pertoles, wytwarzającą geotelefony oraz japońską Toshibę czy francuskiego Thompsona w ramach Operacji Exodus, prowadzonej od 1981 przez administrację Reagana. Operacja Exodus miała na celu zaostrzenie kontroli eksportowej dóbr i technologii wrażliwych do krajów bloku sowieckiego. Restrykcje obejmowały w szczególności eksport mikroelektronicznych systemów i komputerów, sprzętu telekomunikacyjnego, laserów, wojskowych urządzeń naprowadzających oraz dóbr i technologii, umożliwiających ich produkcję.

produkowane przez te przedsiębiorstwa oraz z nałożeniem kary finansowej. Z kolei zarządy amerykańskich korporacji w Europie staneły przed następującym dylematem:

zy narazić się na sankcje kraju prowadzenia działaności, czy na procesy sądowe ze strony udziałowców za zarządzanie przedsiębiorstwem niezgodnie z najlepszym pojęciem jego interesu finansowego. Niektóre z nich próbowały wprowadzić do swych szeregów jedynie obywateli nieamerykańskich, inne starały się uwzględnić w umowach klauzulę stanu wyższej konieczności. Pierwsze rozwiązanie nie pozwalało na uniknięcie odpowiedzialności cywilnej i administracyjnej w Stanach Zjednoczonych, drugie było często nieakceptowane przez prawo korporacyjne kraju działalności²⁶⁸.