Urzędnicy państwowi i samorządowi

1. Przepisy ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, pozwalające na wyłączenie pracowników Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego z korpusu służby cywilnej

Na wniosek Stowarzyszenia Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Pub-licznej Rzecznik złożył⁴³⁴ wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją niektórych artykułów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym⁴³⁵. Przedmiotowa ustawa pozwala na wyłączenie pracowników Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego z korpusu służby cywilnej. Zdaniem Rzecznika z prze-pisów ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym wynika status Komisji Nadzoru Finansowego jako centralnego organu administracji. Skoro Komisję kwalifikujemy w kategorii administracji rządowej, to w konsekwencji Urząd Komisji będący jej apa-ratem pracy winien być uznany za urząd administracji rządowej. Biorąc powyższe pod uwagę uprawnione jest zdaniem Rzecznika stanowisko, że z art. 153 Konstytucji wynika zakaz ograniczania zakresu podmiotowego działania służby cywilnej w obrę-bie organów administracji rządowej.

Sprawa oczekuje na rozpatrzenie przez Trybunał Konstytucyjny.

434 RPO-572961-III/07 z 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 2/09.

435 Ustawa z 21 lipca 2006 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.).

13 2. Zawieszenie urzędników w pełnieniu obowiązków służbowych,

w przypadku wszczęcia wobec nich postępowania dyscyplinarnego Na tle zgłaszanych spraw, Rzecznik powziął wątpliwość co do spójności przepi-sów ustawy o pracownikach sądów i prokuratury⁴³⁶ i ustawy o pracownikach urzędów państwowych⁴³⁷, dotyczących okresów zawieszenia urzędników w pełnieniu obowiąz-ków.

Przepisy ustawy o pracownikach sądów i prokuratury nie przewidują postępo-wania dyscyplinarnego za naruszenie obowiązków pracowniczych. Art. 18 stanowi jednak, iż w sprawach nie uregulowanych ustawą, do pracowników sądów i prokura-tury stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych, a w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie – przepisy Kodeksu pracy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, urzędnicy państwowi mianowani ponoszą odpowiedzialność porządkową lub dyscyplinarną za naruszenie obowiązków pracownika. Kierownik urzędu może zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych urzędnika państwowego mianowanego, jeżeli zostało wszczęte przeciw-ko niemu postępowanie dyscyplinarne. Zawieszenie nie może jednak trwać dłużej niż trzy miesiące (art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych).

Natomiast art. 12b i 12c ustawy o pracownikach sądów i prokuratury przewidują, że w sytuacji zarzucenia urzędnikowi popełnienia umyślnego przestępstwa ścigane-go z oskarżenia publiczneścigane-go lub umyślneścigane-go przestępstwa skarboweścigane-go, zawieszenie urzędnika w pełnieniu obowiązków służbowych jest obligatoryjne, a przy zarzuceniu nieumyślnego przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego lub nieumyślnego przestępstwa skarbowego – fakultatywne i następuje do czasu prawomocnego zakoń-czenia postępowania. Rzecznik zwrócił się⁴³⁸ do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o rozważenie potrzeby wystąpienia z inicjatywą legislacyjną mającą na celu wprowa-dzenie odpowiedniego zapisu w ustawie o pracownikach sądów i prokuratury, któ-ry zlikwidowałby kolizję w zakresie okresów zawieszania urzędników mianowanych w pełnieniu obowiązków, w przypadku jednoczesnego wszczęcia wobec nich postę-powania karnego i postępostę-powania dyscyplinarnego.

W odpowiedzi Minister wyjaśnił⁴³⁹, że zarówno ustawa o pracownikach urzę-dów państwowych, jak i ustawa o pracownikach sąurzę-dów i prokuratury stanowią o za-wieszeniu urzędnika w pełnieniu obowiązków, jednakże przesłanki tego zawieszenia są w obu ustawach całkowicie odmienne, wydaje się więc, iż nie można uznać, że za-chodzi pomiędzy nimi kolizja. Niezależnie od powyższego, zdaniem Ministerstwa, ustawa o pracownikach sądów i prokuratury wymaga istotnych zmian. Dlatego pro-wadzone są prace nad nową ustawą, która regulowałaby kompleksowo zagadnienia stosunku pracy osób zatrudnionych w sądach i prokuraturach, w sposób bardziej

436 Ustawa z 18 grudnia 1998 r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1125 z późn. zm.).

437 Ustawa z 16 września 1982 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.).

438 RPO-613111-III/09 z 4 maja 2009 r.

439 Pismo z 4 czerwca 2009 r.

14

czytelny i bez odsyłań do innych ustaw, poza konkretnymi i nielicznymi odesłaniami do Kodeksu pracy.

3. Niedostosowanie regulacji przewidzianej w ustawie o pracownikach urzędów państwowych do standardów w zakresie uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem

Na podstawie napływającej korespondencji Rzecznik podjął problem niedosto-sowania regulacji przewidzianej w ustawie o pracownikach urzędów państwowych do powszechnie obowiązujących standardów w zakresie uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, powodującego dyskryminację pracowników w stosun-ku do pracownic. Otóż art. 29 ust. 2 tej ustawy dopuszcza możliwość zatrudnienia urzędnika państwowego poza normalnymi godzinami pracy, jeżeli wymagają tego potrzeby urzędu, a w wyjątkowych wypadkach także w nocy oraz w niedziele i święta.

Zasada ta nie dotyczy kobiet w ciąży oraz kobiet opiekujących się dziećmi w wieku do ośmiu lat (art. 29 ust. 3 ustawy). Powszechnie obowiązujące przepisy gwarantu-ją pracownikowi opiekugwarantu-jącemu się dzieckiem do ukończenia przez nie 4 roku życia, prawo do decydowania o wykonywaniu pracy w godzinach nadliczbowych, w po-rze nocnej, w systemie ppo-rzerywanego czasu pracy, jak również o delegowaniu poza stałe miejsce pracy (art. 178 § 2 Kodeksu pracy). Przepisy te nie uzależniają zatem tego uprawnienia od płci pracownika. Rzecznik zwrócił się⁴⁴⁰ do Ministra Spraw We-wnętrznych i Administracji z prośbą o podjęcie czynności legislacyjnych, mających na celu zmianę zakresu podmiotowego przepisu art. 29 ust. 3 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, w celu wyeliminowania z niego czynnika dyskryminującego pracowników ze względu na płeć.

W odpowiedzi poinformowano⁴⁴¹ Rzecznika, że w Ministerstwie podjęto decyzję o rozpoczęciu prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o pracownikach urzędów państwowych, w zakresie wskazanym w wystąpieniu Rzecznika.

4. Ograniczenie uprawnień pracowników placówek zagranicznych do świadczeń socjalnych

W wystąpieniu Rzecznik przedstawił problem, jaki wyniknął na tle skarg w związ-ku z brzmieniem art. 4 pkt 6 ustawy o służbie zagranicznej⁴⁴². W świetle brzmienia tego przepisu, za członków rodziny osoby wchodzącej w skład służby zagranicznej uważa się współmałżonka, dzieci własne, przysposobione oraz inne dzieci wzięte na utrzymanie i wychowanie w ramach rodzin zastępczych, w wieku do lat 18 bądź będące w wieku określonym odrębnymi przepisami dotyczącymi zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych, a także osoby niepełnosprawne wymagające stałej opieki człon-ka służby zagranicznej. Przyjęta w tej ustawie definicja członków rodziny poprzez

440 RPO-613209-III/09 z 16 kwietnia 2009 r.

441 Pisma z 15 maja 2009 r. i z dnia 23 lipca 2009 r.

442 Ustawa z 27 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 128, poz. 1403 z późn. zm.).

1

pominięcie dzieci własnych małżonka różni się od definicji członków rodziny prze-widzianej w innych unormowaniach dotyczących tzw. służbowych stosunków pracy regulowanych w odrębnych przepisach – pragmatykach służbowych oraz w prawie zabezpieczenia społecznego. Przekłada się to w konsekwencji na ograniczenie upraw-nień pracowników placówek zagranicznych znajdujących się w takiej sytuacji rodzin-nej do świadczeń socjalnych, o jakich mowa w szczególności w art. 29 ustawy o służ-bie zagranicznej. Analizując ten problem, Rzecznik powziął wątpliwość, czy regulacja zawartą w art. 4 pkt 6 ustawy o służbie zagranicznej jest zgodna z wymogami konsty-tucyjności, w związku z powyższym zwrócił się⁴⁴³ do Ministra Spraw Zagranicznych z prośbą o przedstawienie stanowiska w powyższej sprawie.

Minister podzielił⁴⁴⁴ wątpliwości Rzecznika i zapewnił, że kwestia poruszo-na w wystąpieniu Rzecznika została odpowiednio ujęta w założeniach do projektu nowelizacji ustawy o służbie zagranicznej, które zostaną skierowane do uzgodnień międzyresortowych oraz do opinii Rzecznika. Do czasu stosownej nowelizacji ustawy możliwa byłaby odpowiednia wykładnia przepisu art. 4 pkt 6 omawianej ustawy, eli-minująca ryzyko naruszenia Konstytucji.

5. Rekompensowanie pracy pracowników samorządowych w godzinach nadliczbowych

W korespondencji napływającej od pracowników samorządowych Rzecznik spotykał się z zarzutami, iż przepisy ustawy o pracownikach samorządowych⁴⁴⁵ re-gulują kwestię rekompensowania pracy w godzinach nadliczbowych w sposób mniej korzystny niż przepisy Kodeksu pracy.

Rzecznik prowadził⁴⁴⁶ w powyższej sprawie korespondencję z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji. W odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika powołano się⁴⁴⁷ na opinię Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i pod-kreślono, że „jakkolwiek uregulowanie z art. 42 ustawy o pracownikach samorządo-wych jest zasadą, jednakże nie można wykluczyć sytuacji, iż pracodawca w regulami-nie wynagradzania, o którym mowa w art. 39 ustawy, wprowadzi regulację związaną z dodatkami za pracę w godzinach nadliczbowych określając poziom tych dodatków w dowolnej wysokości, w zależności od kondycji finansowej jednostki”. W ocenie Rzecznika ustawa o pracownikach samorządowych powinna przewidywać, tak jak obecnie to czyni, możliwość wyboru przez pracownika formy rekompensaty za pra-cę w godzinach nadliczbowych pomiędzy wynagrodzeniem i czasem wolnym, ale bezwzględnie musi to być zarazem gwarancja zwiększonego wymiaru czasu wolne-go. Ustawa nie musi natomiast przewidywać takiej rekompensaty w formie dodatku

443 RPO-623808-III/09 z 9 lipca 2009 r.

444 Pismo z 11 września 2009 r.

445 Ustawa z 21 listopada 2008 r. (Dz.U. Nr 223, poz. 1458).

446 RPO-621470-III/09 z 9 lipca 2009 r.

447 Pismo z 24 lipca 2009 r.

1

za pracę ponadwymiarową. W tym wypadku można podzielić pogląd, że to praco-dawcy – w zależności od kondycji finansowej – będą mogli podejmować indywidu-alne decyzje o wprowadzeniu do regulaminu wynagradzania (układu zbiorowego pracy) dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych, jako regulacji korzystniejszej od ustawowej. Tylko bowiem przyjęcie takiego rozwiązania spowoduje, że regulacja ustawowa związana z rekompensowaniem pracy w godzinach nadliczbowych będzie czyniła zadość wymaganiom art. 4 pkt 2 Europejskiej Karty Społecznej. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z opinią Departamentu Prawnego KPRM, która została spłycona do jedynej formy rekompensowania pracy ponadwymiarowej pra-cownikom samorządowym w postaci dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych, wprowadzanego przez poszczególnych pracodawców w zależności od ich możliwo-ści finansowych. Rzecznik zwrócił się⁴⁴⁸ do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z prośbą o zajęcie stanowiska w omawianej sprawie.

W odpowiedzi poinformowano⁴⁴⁹ Rzecznika, iż zgodnie z art. 42 ustawy o pra-cownikach samorządowych pracownikowi za pracę wykonywaną w godzinach nad-liczbowych, według jego wyboru, przysługuje – czas wolny lub wynagrodzenie oraz na mocy art. 39 ust. 2 pkt 2 – dodatek, jeżeli pracodawca tak postanowi w regulami-nie wynagradzania. Odnosząc się do kwestii zwiększonego wymiaru czasu wolnego w stosunku do czasu przepracowanych godzin nadliczbowych, stwierdzono w odpo-wiedzi, że również przepisy Kodeksu pracy wprowadzają pewnego rodzaju ograni-czenia w stosowaniu tej formy rekompensaty. Zwiększony wymiar przysługuje bo-wiem wyłącznie w sytuacji, gdy to pracodawca udziela pracownikowi czasu wolnego w zamian za czas przepracowany w godzinach nadliczbowych niejako wbrew woli pracownika. Nie można podzielić stanowiska, iż z brzmienia art. 4 pkt 2 Europejskiej Karty Społecznej wynika bezwzględna gwarancja zwiększonego wymiaru czasu wol-nego. Jednocześnie trudno mówić o bardziej lub mniej korzystnych uregulowaniach ustawy o pracownikach samorządowych, jako pragmatyki służbowej w porównaniu do Kodeksu pracy. Uregulowania te są po prostu inne, ale wydaje się, że równoważne z przepisami Kodeksu pracy, jeżeli chodzi o gwarantowanie praw pracownika do od-poczynku oraz rekompensaty za ponadwymiarową pracę.

6. Określanie wymagań kwalifikacyjnych oraz warunków płacy dla

pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę Do Rzecznika zwracali się przedstawiciele jednostek organizacyjnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Przedmiotem tych wystąpień była wątpliwość, czy z art. 39 powołanej ustawy wynika bezwzględny na-kaz określenia wsna-kazanych w nim wymagań kwalifikacyjnych oraz warunków płacy dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę,

wyłącz-448 RPO-621470-III/09 z 13 sierpnia 2009 r.

449 Pismo z 28 sierpnia 2009 r.

1

nie w regulaminie wynagradzania, czy też dopuszczalne jest unormowanie tych kwestii w układzie zbiorowym pracy. Opinię w powyższej kwestii przedstawił⁴⁵⁰ Departament Prawny w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w piśmie z dnia 20 maja 2009 r., stwier-dzając m.in., że brzmienie art. 39 ustawy o pracownikach samorządowych przesą-dziło bezpośrednio o konieczności wprowadzenia regulaminów wynagradzania przez wszystkich pracodawców niezależnie od funkcjonujących układów zbiorowych. Do-tychczasowe układy zbiorowe – jak wynika z treści powyższego pisma – powinny zostać wypowiedziane w celu zaproponowania nowych warunków wynagradzania, z zastosowaniem art. 241⁷ oraz 241¹³ Kodeksu pracy. Rzecznik nie znalazł uzasadnie-nia dla twierdzeuzasadnie-nia o konieczności wypowiadauzasadnie-nia dotychczasowych układów zbioro-wych pracy, którymi objęci są umowni pracownicy samorządowi, w celu zastosowa-nia do nich regulaminów wynagradzazastosowa-nia. Obowiązek taki nie wynika expressis verbis z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. W tej sytuacji decyzję w tym zakresie powinny podejmować bezpośrednio strony, które układ zawarły. Rzecznik zwrócił się⁴⁵¹ do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przedstawienie stanowiska w sprawie.

Udzielone⁴⁵² wyjaśnienia nie usunęły wszystkich wątpliwości Rzecznika. W od-powiedzi wskazano, że ustawa o pracownikach samorządowych nadała regulaminom wynagradzania ustalanym w jednostkach samorządu terytorialnego charakter stałe-go, docelowego źródła prawa.

Zdaniem Rzecznika regulaminy wynagradzania wydawane na podstawie art. 39 wyżej wymienionej ustawy nie są jakimś specyficznym źródłem prawa. Co do zasady, aby regulamin wynagradzania mógł być traktowany jako źródło prawa, musi spełniać określone warunki związane z jego wydaniem i wejściem w życie.

Ustawodawca konstytucyjny dopuszczając możliwość zawierania układów zbio-rowych pracy i innych porozumień dał tym samym przyzwolenie na uznanie ich jako źródła prawa. Rzecznik podkreślił, że aby regulamin wynagradzania można było uznać jako porozumienie pomiędzy związkiem zawodowym i pracodawcą, a tym samym jako źródło prawa (autonomiczne źródło prawa pracy), ustawodawca zwy-kły powinien dopuścić zakładową organizację związkową do uzgodnienia jego treści z pracodawcą, tak jak czynią to przepisy Kodeksu pracy. Wymóg ten wynika rów-nież z art. 30 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych⁴⁵³. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że regulaminy wynagradzania wydawane na podstawie art.

39 ustawy o pracownikach samorządowych można zaliczyć do źródeł prawa (auto-nomicznych źródeł prawa pracy), ponieważ – z uwagi na tryb ich wydawania – nie mają one umocowania w katalogu konstytucyjnie określonych źródeł prawa.

Rzecz-450 DP-171-203 (9)/09.

451 RPO588414-III/08 z 13 sierpnia 2009 r.

452 Pismo z 28 sierpnia 2009 r.

453 Ustawa z 23 maja 1991 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.).

18

nik zwrócił się⁴⁵⁴ do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z prośbą o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów podtrzymał⁴⁵⁵ swoje stanowisko wyra-żone w piśmie z dnia 28 sierpnia 2009 r. Kancelaria zareprezentowała stanowisko, iż w zakresie nieuregulowanym w ustawie o pracownikach samorządowych mają za-stosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu pracy, w tym również art. 77² § 4 – obo-wiązek uzgodnienia regulaminu wynagradzania przez pracodawcę z funkcjonującą u niego organizacją związkową. Reasumując, ustawa o pracownikach samorządowych nadała regulaminom wynagradzania ustalanym w jednostkach samorządu terytorial-nego charakter stałego, docelowego źródła prawa, funkcjonującego obok ww. ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samo-rządowych.