N iezależnie od tego, jak bardzo poznawczo interesujące, odkrywcze i kon
struktyw ne teoretycznie może być analizowanie gospodarki Unii w całości, nie
Polityka spójności w świetle nowej koncepcji Komisji Europejskiej 133
wolno przy takim podejściu przeoczyć faktu, że w praktyce nie m am y do czy
nienia z jednolitym , spójnym przedm iotem badań. Tzw. gospodarka europej
ska (jako zunifikow any organizm) ciągle jeszcze pozostaje jedynie um ow nym (w pew nym sensie abstrakcyjnym), znacznie zróżnicowanym w ewnętrznie, po
tencjalnym obiektem polityki gospodarczej. W rzeczywistości w Unii Europej
skiej przejawiają się nadal duże dysproporcje m iędzy potencjałami w ydajności i zatrudnienia poszczególnych gospodarek narodow ych i regionalnych. Są one w dużej m ierze rezultatem znacznie odm iennych - obecnie już 26 (tj. unijnego i 25 państw członkowskich) - systemów zarządzania gospodarczego. W iadomo również, że zróżnicowanie to wynika ponadto ze strukturalnych słabości i nie
doborów w zakresie kluczow ych czynników konkurencyjności, tj. z niedosta
tecznego wyposażenia w kapitał rzeczow y i ludzki (infrastrukturę i kwalifikacje zawodowe), z braku zdolności innowacyjnych i skutecznego w spierania przed
siębiorczości, a także z m ałych zasobów kapitału tkwiącego w środowisku - na skutek jego długotrwałej nadmiernej eksploatacji bądź naw et dewastacji prze
mysłowej i urbanizacyjnej.
W związku z tym regiony i kraje w ydają się niejako skazane na nieodzowne świadczenia pomocowe w celu przezw yciężania tego rodzaju m ankam entów strukturalnych, jak również w celu rozwoju swoich przewag kom paratyw nych, tak aby były one zdolne do konkurowania na rynku w ew nętrznym i m iędzyna
rodowym. Warto więc przypomnieć, że takie podejście ma charakter funda
mentalny, gdyż legło ono u podstaw konstrukcji jednego z głównych nurtów polityki jednoczenia Europy - wspólnotowej polityki spójności, jako zreform o
wanej pierwotnej form uły polityki regionalnej Wspólnoty. W ynika to np. z tzw.
Raportu Padoa-Schioppa z 1987 r., w którym zw rócono uwagę na to, że „w pro
cesie liberalizacji rynku występuje pow ażne ryzyko (i niebezpieczeństwo) po
gorszenia stanu nierównowagi w układzie m iędzyregionalnym [...], wym agane jest podjęcie stosownych przedsięwzięć osłonowych, aby przyspieszyć dostoso
wania regionów i krajów strukturalnie słabych. [...] w tym celu niezbędne stają się reformy i rozwój wspólnotow ych funduszów strukturalnych"5. Dlatego też w tym właśnie czasie (ponad 15 lat temu), gdy budow ano w spólny rynek, poli
tyka spójności została gruntownie zreform owana i finansowo wzm ocniona w celu sprostania tym potrzebom, wzajem nie ze sobą sprzężonym. Pomoc strukturalna jest jeszcze ważniejsza dzisiaj, kiedy stoim y w obliczu znacznie po
większonych (podwojonych) dysproporcji m iędzyregionalnych w związku z rozszerzeniem Unii.
W unijnych strukturach od 1 maja 2004 r., po ostatnim pow iększeniu liczby państw członkowskich o 2/3 (a liczby ludności o 1/5), funkcjonuje już większość państw naszego kontynentu. Dlatego też po raz pierw szy w historii powojennej integracji wydaje się w pełni uprawnione postrzeganie Unii Europejskiej jako
5 T. Padoa-Schioppa, Efficiena/, Stability and Eąuity: A Słrategy fo r the Euolution o f the Econo- mic System o f the European Community, Oxford 1987, s. 5-6.
134 Bolesław Woś
dojrzałej, kluczowej instytucji jednoczenia Europy. Tym samym zyskuje pełniej
sze uzasadnienie określanie jako „europejskich" zarówno regulacji prawnych Wspólnoty, jak i wszystkich zjawisk i procesów integracyjnych w ramach Unii.
Z tego punktu w idzenia również projekt Komisji Europejskiej, zaprezentowany w jej Trzecim Raporcie na temat nowej polityki spójności i konwergencji po 2006 r. (kiedy to do Unii dołączy jeszcze kilka kolejnych państw członkow
skich), m oże być traktowany jako perspektywiczna wizja polityki na rzecz inte
gracji Europy.
Stanęliśm y na progu największej przebudowy Unii Europejskiej. Rozszerze
nie stanowi - nie tylko dla spójności Unii, lecz także dla polityki gospodarczej i regionalnej w Polsce - jakościow y przełom o charakterze strukturalnym.
N astąpiło bowiem przem ieszczenie geograficzne w kierunku wschodnim, głównie do Polski, problem ów nierówności dochodowych i unijnych dyspro
porcji m iędzyregionalnych, w tym także trudniejszej sytuacji w zakresie zatrud
nienia. O znacza ono zarazem szczególnego rodzaju i niewątpliwie największe wyzwanie, gdyż w Unii znalazły się przeważnie słabe strukturalnie, zacofane regiony, poniżej średniego poziomu rozwoju regionów w skali unijnej. Po roz
szerzeniu PKB Unii zw iększył się zaledwie o 5%, co spowodowało, że w przeli
czeniu na jednego m ieszkańca statystyczny poziom dobrobytu obniżył się o 12,5 /ó. Poszerzyła się zatem luka rozwojowa — dysproporcje społeczno-ekono- m iczne podw oiły się. Jeszcze inaczej odzwierciedlają to relacje wskaźnika PKB per capita dla 10% najbogatszych oraz analogicznie 10% najuboższych regionów UE-15, które (według danych z 2000 r.) wynoszą 2 ,6 :1 , podczas gdy dla UE-25 - 4,4: 1. Św iadczy to także o wzroście m iędzyregionalnych zróżnicowań w UE-25 ze w zględu na w yraźne zwiększenie się dystansu między regionami zam ożny
mi i ubogimi. Innymi słowy, znaczne zwiększenie się dysproporcji rozwojo
wych oznacza, że Unia stała się relatywnie mniej spójna pod względem nie tyl
ko gospodarczym, lecz także społecznym i terytorialnym. Znaczny wzrost zrózm cow ań uw ydatnia zatem ważność i pilność rozwiązywania problemów spojności, zarów no obecnie, jak i w przyszłości.
Znam ienną cechą nowego podejścia Komisji Europejskiej do realizacji zadań europejskiej integracji w ram ach polityki spójności na etapie gospodarki opartej na wiedzy jest następujące założenie wyjściowe6. Otóż jeśli ma być utrzymany wzrost gospodarczy o charakterze trwałym (i długofalowym), zgodnie ze Stra
tegią Lizbońską, to jej priorytetowe przedsięwzięcia nie pow inny być realizo
wane głów nie w centralnych regionach Unii, w których zarówno wydajność, jak i zatrudnienie osiągają najw yższy poziom i w których jest najbardziej rozwi
nięty potencjał innowacyjności. Powinny one obejmować całą Unię, przede w szystkim zaś w sparcie na rzecz wdrażania lizbońskich celów wzrostu i kon
kurencyjności należy kierować do strukturalnie najsłabszych krajów i regionów
6 Tamże, s. VII.
Polityka spójności w świetle nowej koncepcji Komisji Europejskiej 135
Teza ta jest chyba najważniejszym przesłaniem dla polityki spójności w kolej
nym okresie programowania 2007-2013.
U podstaw konstrukcji nowej polityki spójności legł aksjomat, że - analogicz
nie jak w odniesieniu do ludności w wieku aktywności zawodowej — również w stosunku do wszystkich regionów, niezależnie od m iejsca ich położenia, ko
nieczne jest tworzenie przesłanek sprzyjających ich szerokiemu włączaniu się do działalności na rzecz wzrostu gospodarczego Unii, um ożliw ianie im w yko
rzystywania w pełni swojego potencjału ekonomicznego. Koszt ewentualnego niepodjęcia aktywnej polityki spójności w celu rozwiązywania problem ów w y
nikających z dysproporcji rozwojowych jest bowiem m ierzalny nie tylko w ka
tegoriach utraty części osobistego i społecznego potencjalnego dobrobytu, lecz także w kategoriach ekonom icznych - utraty potencjalnego realnego dochodu, obniżającej standard życia. Biorąc pod uwagę wzajemne zależności w inte
grującej się gospodarce, należy stwierdzić, że straty te nie będą ograniczać się wyłącznie do mniej konkurencyjnych regionów lub osób, które nie pracują lub są zatrudnione na stanowiskach o niskiej wydajności, lecz ich ujem ne konse
kwencje będą dotyczyć każdego m ieszkańca Unii.
Szczególnie dobitnym przejawem dotkliwie odczuwalnych obciążeń z pow o
du niedostatecznego, mało efektywnego wykorzystywania potencjału ludzkie
go m ogą być przywoływane przez Komisję Europejską oceny dotyczące rela
tywnie niskiego obecnego, zwłaszcza zaś perspektywicznie zm niejszającego się odsetka, zatrudnienia ludności w wieku aktywności zawodowej7. W praktyce zaledwie 64% osób w wieku produkcyjnym na terenie UE-15 i 56% w 10 no
wych państwach członkowskich (a w Polsce - najm niej, gdyż około 52%) ma aktualnie zatrudnienie i generuje dochód. Zw iązany z tym efektyw ny wskaźnik tzw. obciążenia demograficznego w poszerzonej Unii wynosi zatem już obec
nie około 2,5 osoby pracującej na każdą osobę emerytowaną. W roku 2025 'Przy niezmienionej stopie zatrudnienia) relacja ta pogorszy się do poziomu po
niżej 2 : 1 .
Nieprzywiązywanie w tej sytuacji stosownej wagi do kwestii spójności społecznej, polegające na niepodejmowaniu bądź niedostatecznym rozw iązy
waniu problemów bezrobocia w najsłabszych strukturalnie regionach, będzie iodatkow o (obok zwiększonego stopniowego kurczenia się w Unii dostępnych sasobów siły roboczej) komplikować zachowanie stabilności w rozwoju, co za
pewne pociągnie za sobą określone skutki dla potencjału wzrostowego. Przew i
Zgodnie z najnowszymi prognozami do 2025 r. (wobec 2000 r.) liczba osób w wieku pro- lukcyjnym (15-64 lat) w krajach UE-15 ma zmniejszyć się o 4%, a w 10 nowych państwach z onkowskich - aż o 10%. Spadkowi temu towarzyszyć będzie znaczny wzrost liczby lud-
l o s c iw wieku 65 i więcej lat, tak że do 2025 r. będzie w Unii o około 40% więcej niż obecnie
isob, które przekroczą próg wieku emerytalnego. Stąd wyniknie relaqa: na każdą osobę / wieku ponad 65 lat przypadać będą mniej niż 3 osoby w wieku produkcyjnym, podczas
y obecnie jest to wskaźnik ponad 4 : 1 . Zob. Eine neue Partnerschaft fu r die Kohiision. . ., s. X.
136 Bolesław Woś
dywania te zw iększają znaczenie potrzeby utrzymania konwergencyjnego cha
rakteru wzrostu gospodarczego we wszystkich regionach na całym obszarze Unii, jak rów nież wzrostu stóp zatrudnienia, a także szeregu innych przedsię
wzięć, w tym m.in. ograniczenia skali zjawiska wcześniejszego przechodzenia na em eryturę oraz uzupełniania dopływami im igracyjnym i produkcyjnych za
sobów siły roboczej.
W ydaje się, że podobnie m ożna m ówić o negatyw nych ogólnych konsekwen
cjach balastu nadm iernych w ysiłków i obciążeń (jako alternatywnych, dodatko
w ych kosztów) dla regionów zam ożnych, w sytuacji gdy inne, strukturalnie słabe regiony nie kreują wartości dodanej w pożądanej m ierze - wobec ist
niejących barier zw iększenia wykorzystania ich potencjału. Z rozważanego punktu w idzenia ubogie, słabo rozwinięte tzw. regiony problemowe m ogą być obrazowo określone jako „regiony strukturalnie bezrobotne", aczkolwiek (po
dobnie jak ludność w wieku aktywności zawodowej) są one potencjalnie zdolne do włączenia sw ych zasobów do regionów aktywnych produkcyjnie w takim stopniu, aby m ogły w ypracować znaczącą nadwyżkę ekonom iczną zam iast sta
le korzystać z renty (owoców) wzrostu gospodarczego regionów najbogatszych, w tym z różnego rodzaju pom ocy („zasiłków dla regionów bezrobotnych"), także o charakterze wyrównaw czo-konsum pcyjnym . Podobne podejście - pro
wadzące do m ożliwie szybkiego i maksym alnego włączania jak największej liczby regionów strukturalnie słabych do generowania wzrostu gospodarczego i wartości dodanej - leży w żywotnym interesie bogatych regionów i państw członkow skich - donatorów środków pomocowych. N iejednokrotnie wystar
czająca okazuje się już pom oc w form ie zwiększenia dostępności rynków mię
dzynarodow ych dla tych regionów - przez inwestycje drogowe, kolejowe, tele
kom unikacyjne i energetyczne, włączające (zwłaszcza regiony peryferyjne) do sieci szybkich pow iązań infrastrukturalnych - zresztą z pożytkiem także dla re
gionów bogatych, które z kolei w ten sposób uzyskują ułatwiony dostęp do no
wych, zasobniejszych regionalnych rynków zbytu i siły roboczej.
W spom aganie w zrostu zdolności konkurencyjnych regionów i ludzi w dąże
niach do efektyw nego w ykorzystywania ich możliwości z jednej strony przy
czynia się do zw iększenia ogólnego potencjału wzrostowego gospodarki euro
pejskiej jako całości, z drugiej zaś sprzyja bardziej równomiernem u rozkładowi działalności gospodarczej na obszarze Unii. W ynikają stąd potencjalne korzyści m akroekonom iczne w postaci zwiększonych m ożliwości przeciwdziałania ry
zyku zakłóceń we wspólnorynkow ych przepływach towarów, usług i czynni
ków produkq'i oraz - w m iarę pojawiania się tendencji wzrostowej - tworzeniu się zatorów („wąskich gardeł7') w gospodarce, przy równoczesnym zm niejsze
niu ryzyka występow ania presji inflacyjnej, która mogłaby realnie osłabiać dy
nam ikę procesów wzrostowych. Dzięki temu łatw iejsze staje się utrzymanie europejskiego m odelu społeczno-gospodarczego, w ram ach którego można bę
dzie skuteczniej rozw iązyw ać problem y rosnącej liczby osób w wieku em erytal
nym, co z kolei będzie korzystne dla spójności społecznej.
Polityka spójności w świetle nowej koncepcji Komisji Europejskiej 137