Polityka spójności, z punku widzenia ciężaru gatunkow ego środków w bud
żecie Unii Europejskiej, jest aktualnie i będzie rów nież po 2006 r. najw ażniej
szym - po wspólnej polityce rolnej (WPR) - instrum entem realizacji zadań poli
tyki gospodarczej. W końcow ych latach (2010-2013) okresu program owania (2007-2013) pod w zględem rozm iarów wydatków polityka strukturalna i spój
ności co najmniej zrówna się z WPR, a być może naw et ją przewyższy.
W związku z tym już na wstępie należy sform ułować kilka zasadniczych kw e
stii: Czy unijna polityka spójności, jako fundam entalny nurt polityki na rzecz integracji gospodarczej i społecznej, dobrze służy w zm acnianiu siły europejskiej gospodarki? Czy Strategię Lizbońską, określaną jako najważniejszy program gospodarczy Unii Europejskiej na rzecz wzrostu i konkurencyjności, należy po
strzegać jako kom plem entarną wobec znacznie w cześniejszej genetycznie kon
cepcji polityki spójności? Innymi słowy — czy polityka spójności przyczynia się do wzrostu gospodarczego, czy też jej zadaniem jest przede w szystkim (bądź wyłącznie) funkcja interwencyjna na rzecz „sprawiedliwego podziału" owoców tego wzrostu i nie służy ona zwiększaniu efektywności i konkurencyjności gos
podarki? W jaki sposób należy dostosować politykę spójności do now ych w y
zwań w rozszerzonej Unii Europejskiej?
Próbę odpowiedzi na te fundam entalne pytania podejm uje Kom isja Europej
ska w swoim Trzecim Raporcie na tem at spójności gospodarczej i społecznej1.
Dokument ten może być traktowany również jako propozycja now ego podej
ścia do realizacji zadań polityki gospodarczej Unii, sform ułowanej w Strategii
1 Trzeci Raport (Kohezyjny) został opublikowany przez Komisję Europejską 18.02.2004 r.
Zob. Eine neue Partnerschaft fu r die Kohdsion: Konvergenz, Wettbewerbsfdhigkeit, Kooperation. Drit- ter Bericht iiber den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, Luxemburg 2004.
9 - Procesy...
130 Bolesław Woś
Lizbońskiej. Jej priorytety, takie jak m.in. innowacyjność i przedsiębiorczość, w spieranie sfery B+R i jej pow iązań sieciowych, rozwój gospodarki opartej na wiedzy - pow inny być urzeczyw istniane z uwzględnieniem celu pełnego za
trudnienia. Zadanie to ma być realizowane przez tworzenie warunków budowy tzw. w łączającego (integrującego) rynku pracy, tj. umożliw iającego wszystkim grupom zaw odow ym dostęp do niego, dzięki kształceniu ustawicznem u (roz
ciągającem u się na całe życie zawodowe, polegającemu na stałym podw yższa
niu i dostosowywaniu kwalifikacji do zm ieniających się potrzeb rynku pracy).
Równie istotne z tego punktu widzenia jest wyrównywanie dysproporcji szans zatrudnienia m iędzy regionam i, integrowanie Europy przez rozwój sieci trans
portowych, telekom unikacyjnych i energetycznych oraz ochronę środowiska naturalnego2. Innymi słowy, dążenie do wzrostu konkurencyjności nie powinno narażać na szwank obrazu europejskiej gospodarki jako przyjaznej społecznie i ekologicznie.
W związku z tym Kom isja Europejska konstatuje wprost, że europejska poli
tyka spójności wnosi znaczący wkład, w szczególności w wymiarze regional
nym, w realizację w taki sposób sform ułowanych zadań Strategii Lizbońskiej.
Polityka ta wpływa na w zrost gospodarczy za pom ocą celowo ukierunkowa
nych przedsięw zięć w regionach (zwłaszcza tzw. Celu l 3), dysponujących nie
w ykorzystyw anym w pełni potencjałem gospodarczym, w tym potencjałem za
sobów siły roboczej.
C harakterystyczne w ydaje się nowe jakościow o, przełomowe podejście Ko
misji do uwarunkow an realizacji polityki spójności Unii jako w pew nym sensie nadrzędnej polityki rozwoju realizowanej na szczeblu europejskim. Komisja form ułuje przesłanki tej polityki, które m uszą być spełnione na dwóch niższych szczeblach - narodow ym i regionalnym. Otóż, z tego punktu widzenia, polity
ka m akroekonom iczna państw członkowskich jest postrzegana jako kompleks przedsięw zięć na rzecz budow y podstaw sprzyjających trwałości (stabilizacji) procesów rozwoju regionalnego. Dlatego też przede wszystkim na szczeblu na
rodowym pow inno być stworzone dla niej korzystne środowisko makroekono
m iczne w postaci przesłanek stabilizujących procesy rozwoju, wspierających wzrost gospodarczy, zatrudnienie, a także w form ie system ów prawnych i po
datkow ych stym ulujących zakładanie firm oraz tworzenie m iejsc pracy.
Na szczeblu regionalnym natom iast pow inny być spełnione dwie uzu
pełniające się nawzajem , ściśle z sobą pow iązane grupy warunków. W pierw
szym przypadku niezbędne jest w yposażenie regionów zarówno w odpowied
nią infrastrukturę bazow ą (w postaci efektywnych sieci transportowych,
2 Tamże, s. 36.
3 Przez regiony Celu 1 (albo inaczej tzw. problemowe, zacofane) należy rozumieć regiony państw członkowskich (i kandydackich) UE na poziomie NUTS 2, których PKB per capita (mierzony według parytetu siły nabywczej walut) jest niższy od 75% przeciętnego w Unii.
Polityka spójności w świetle nowej koncepcji Komisji Europejskiej 131
telekomunikacyjnych, energetycznych, wodociągowych, urządzeń w zakresie ochrony środowiska itp.)/ jak i w zasoby siły roboczej o odpow iednich um iejęt
nościach i kwalifikacjach. Na równi z doskonaleniem system ów w sparcia insty
tucjonalnego i struktur adm inistracyjnych w ym agane jest um acnianie kapitału rzeczowego i ludzkiego, przede w szystkim w regionach Celu 1, w tym głównie w nowych państwach członkowskich, w których w ystępują pod tym w zględem duże niedobory.
Druga grupa warunków dotyczy bezpośrednio szczególnie ważnych czyn
ników konkurencyjności regionów w dobie gospodarki opartej na wiedzy.
Chodzi zwłaszcza o to, aby nadać wysoki priorytet innowacjom (przez zapew nienie szerokiego dostępu do technologii inform atycznych i kom unikacyjnych) i ich efektywnym zastosowaniom, a także o zapew nienie trwałości rozwoju uwzględniającego uwarunkowania środowiskowe. Ten kom pleks przesłanek obejmuje w dużej m ierze czynniki „niem aterialne", które w sposób bardziej bezpośredni niż pierwsza grupa czynników odnoszą się do konkurencyjności w wym iarze gospodarczym. O bejm ują one m.in. zdolność gospodarki regional
nej do kreowania, rozpowszechniania i stosowania wiedzy, która stanowi o m ożliwościach funkcjonowania efektywnego regionalnego system u innowacji - dzięki określonej kulturze działalności gospodarczej, przedsiębiorczości, a także przez wspom aganie rozwoju współpracy w układach sieciow ych i klas
terów szczególnych rodzajów działalności.
W związku z zawodnością funkcjonowania m echanizm ów rynku w spom a
gająca działalność interwencyjna państwa w ydaje się upraw niona z punktu widzenia obu tych grup uwarunkowań. Jest to oczywiste w odniesieniu do ka
pitału ludzkiego bądź do transportu czy innego rodzaju infrastruktury stano
wiącej dobro publiczne. Dotyczy to także wiedzy technicznej know-how, która również ma cechy taniego dobra publicznego, gdyż cena dostępu do tego typu wiedzy jest dla w ielu jej użytkowników relatywnie niska w porównaniu z nakładami na jej wytworzenie4.
Specyfika polityki spójności prowadzonej przez Unię polega na tym, że jest ona zorientowana na udzielanie pom ocy regionom - zw łaszcza tym, które są rozwojowo upośledzone - w umacnianiu i rozwijaniu (również utajonego) potencjału gospodarczego i zatrudnieniowego, z uw zględnieniem ich specy
ficznych przewag kom paratywnych. W tym znaczeniu rozwój zdolności kon
kurencyjnych regionu uzależniony jest od tego, czy na bazie dostatecznego wyposażenia w infrastrukturę i kapitał ludzki będzie się unow ocześniać i
dy-4 Stąd teza o pewnym „niedoszacowaniu" wartości przedsięwzięć inwestycyjnych w tej dziedzinie. Wynika z niej konieczność rekompensowania producentom innowacji - środkami pomocy publicznej - rachunku ich jedynie cząstkowych korzyści. Chodzi o to, że wytwórcy wiedzy (np. w postaci nowych technologii), ponoszący określone koszty, nie są w stanie za po
średnictwem rynku wyegzekwować (od wszystkich użytkowników tej wiedzy) przysługującej im jako właścicielom stosownej części zysków generowanych przez daną innowację.
132 Bolesław Woś
wersyfikować struktury produkcyjne. Oznacza to m.in. preferencyjne w spiera
nie rozwoju działalności gospodarczej opartej na wiedzy oraz innowacjach.
W konkluzji dwa elem enty w ydają się godne szczególnego uwypuklenia. Po pierwsze, jest to fakt, że decydujące znaczenie dla rozwoju regionów m ają ka
pitał ludzki oraz sprawność regionalnych organów i instytucji. Czynniki te sta
now ią bow iem o skali m ożliwości w spom agania przedsiębiorstw, jak również decydują o charakterze i zakresie partnerstwa w działalności gospodarczej i współpracy wszystkich stron uczestniczących w procesie rozwoju. Po drugie, podobnie determ inujące znaczenie dla utrzym ania trwałości obranej ścieżki rozwoju ma w yraźne uwzględnienie przesłanek dotyczących ochrony środo
wiska. W ymóg ten obejm uje wszystkie przedsięwzięcia wspierające procesy rozwoju. Odnosi się on jednak w szczególności do inwestycji w infrastrukturę fizyczną, w przypadku których potencjalny konflikt m iędzy poprawą w yposa
żenia w infrastrukturę, zwłaszcza sieciow ą dla transportu, a ochroną środowi
ska w ydaje się najostrzejszy.
Reasum ując w stępną część odniesień do ogólnych założeń proponowanej no
wej polityki spójności, warto uw yraźnić pew ną szczególną okoliczność - tę m ia
nowicie, że racjonalność m akroekonom iczna ma polegać na uw zględnia
niu w stopniu większym niż dotychczas wymiaru zarówno ekologicznego, jak i społecznego skutków działalności gospodarczej. Oznacza to m.in. wymóg kwantyfikacji i określania wpływ u na rozwój gospodarczy czynników społecz
nych, w tym także następstw społecznego podziału dochodu. W związku z tym Kom isja Europejska opowiada się za wzrostem gospodarczym służącym popra
wie nie tylko ogólnego poziomu dobrobytu. Ma to być wzrost implikujący zatrudnienie przede w szystkim w regionach najuboższych, a także przyczy
niający się do popraw y jakości życia w tych regionach przez rozwój infra
struktury technicznej i społecznej oraz dostosowania do unijnych standardów ochrony środowiska. Przedsięwzięcia te będą jednocześnie podw yższać dla in
w estorów atrakcyjność regionów najmniej rozwiniętych, najsłabszych struk
turalnie, sprzyjając w ten sposób zw iększaniu ich możliwości rozwojowych, a w końcow ym rachunku - spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii, czyli pogłębianiu więzi integracyjnych.
N iniejsze opracowanie nie obejmuje w szystkich aspektów Trzeciego Raportu (Kohezyjnego), lecz koncentruje się przede w szystkim na proponowanej przez Komisję Europejską nowej wizji dowartościowania celów obecnej polityki spój
ności gospodarczej.