Wraz z historycznym rozszerzeniem Unia Europejska wkroczyła w kry
tyczną fazę debat na temat rozstrzygnięć, których celem jest zarówno wyzna
czenie now ych priorytetów, jak i określenie przyszłego systemu zarządzania i finansow ania procesów europejskiej integracji. Jeśli chodzi o ram y finansowe rozwoju Unii po 2006 r., to już pierwsze propozycje Komisji zasadzały się na ta
kiej restrukturyzacji budżetu, aby m ogły być realizowane zadania wynikające ze Strategii Lizbońskiej - głównie w zrost gospodarczy i konkurencyjność.
Kolejnym i nowym i czynnikam i, które m ogą determinować zmiany struktury budżetu w now ym okresie programowania, będą zwiększone wydatki na bez
Tak wynika z najnowszego tzw. Raportu Wima Koka na temat oceny realizacji Strategii Lizbońskiej. Zob. A. Zybała, Lizbona niezgody, „Unia & Polska - Niezależny Magazyn Europej
ski" 2004, nr 12, s. 18.
Polityka spójności w świetle nowej koncepcji Komisji Europejskiej 145
pieczeństwo na zewnętrznych granicach Unii oraz na w spólną politykę zagra
niczną i obronną.
O jakościow ych zm ianach w podejściu do rozwiązywania problem ów spój
ności może świadczyć zapow iedź pojawienia się w budżecie UE od 2007 r. no
wej, najważniejszej rubryki wydatków - „zrównoważony w zrost". W rubryce tej główną pozycją będzie „polityka strukturalna i spójności", która m a syste
m atycznie odsuwać - na drugie m iejsce - w spólną politykę rolną. W ten sposób ze strony Unii powstaje także duże zobowiązanie do realizacji jej strategicznych celów - przede wszystkim lizbońskiego (konkurencyjność) oraz goteborskiego (trwały rozwój). Wolumen wydatków polityki spójności w unijnym budżecie pod koniec okresu programowania 2007-2013 zbliży się do polityki rolnej, która ma nadal największy ciężar gatunkowy, choć jest już przesądzona m alejąca ten
dencja nakładów na reformowaną WPR. Udział wydatków na rolnictwo w bud
żecie UE zmniejszy się z 45% do 35%. Natomiast nakłady na politykę struktu
ralną i spójności, według Komisji Europejskiej, osiągną w skaźnik udziału około 34%, co odpowiada 0,41% unijnego PKB. W w ielkościach absolutnych propo
nowane na lata 2007-2013 wydatki na ten cel pow inny w ynieść 336 mld euro, a z uwzględnieniem wydatków adm inistracyjnych oraz tzw. Funduszu Solidar
ności22 - łącznie 345 mld euro. W liczając ponadto niezorientowane sektorowo wsparcie dla obszarów w iejskich ze środków budżetow ych W PR (FEOGA/Sek- cja Orientacji) - kolejne 38 mld euro, fundusze na cele spójnościowo-struktural- ne zwiększyć się m ogą do 0,46% PKB i około 38% budżetu Unii.
W następnym okresie programowania dla polityki strukturalnej i spójności przewidziano wyłącznie trzy priorytety (cele) wspólnotowe. Oznacza to, że poza nimi nie będzie żadnych program ów dodatkowych, takich jak np. dotych
czasowe Inicjatywy W spólnotowe.
„Konwergencja" jako podstaw owy priorytet będzie składać się z przyszłego Celu 1 oraz Funduszu Spójności. Priorytet ten m a wiązać 78% środków przew i
dzianych na politykę strukturalną i spójności. Cel 1 m a nadal obejmować regio
ny, których PKB per capita jest niższy od 75% średniej w spólnotowej. Punktem ciężkości ma być nie tylko wsparcie inwestycyjne sfery badań i rozwoju, lecz także społeczeństwo informacyjne, przedsiębiorczość i usługi dla przedsiębior
ców, infrastruktura, budowa instytucji oraz przedsięw zięcia na rzecz polityki rozwoju rynku pracy. Fundusz Spójności ma służyć nadal tym państw om człon
kowskim, których PKB per capita jest niższy od 90% średniego dla Wspólnoty.
„Konkurencyjność regionów i zatrudnienie" ma być drugim priorytetem, na który przewidziano 18% zasobów przeznaczonych na cele strukturalne i spój- nościowe. Jako projektowany Cel 2 m a on obejmować m.in.: innow acyjność oraz
22 Fundusz Solidarności dla regionów dotkniętych klęskami żywiołowymi został utworzo
ny w 2002 r. w związku z katastrofalną powodzią. Zob. Mitteilung der Kommission: Unsere ge- meinsame Zukunft aufbauen; Politische Herausforderungen und Haushaltmittel der erweiterten Union - 2007-2013, Europaische Kommission (KOM endg. v 10.2.2004), Luxemburg 2004.
10 - Procesy...
146 Bolesław Woś
B+R (w rozum ieniu „lizbońskim "), rozwój opartych na wiedzy powiązań siecio
w ych MSP, w sparcie dla sieci i klasterów, dostęp MSP do zaawansowanych technologii, przedsiębiorczość i zakładanie nowych firm oraz innego rodzaju wtórne instrum enty rozwoju sieci infrastruktury (jak np. sieci TEN) itp.
„Europejska w spółpraca terytorialna" jako trzeci priorytet i jednocześnie nowy Cel 3 ma m ieć do wykorzystania pozostałe 4% środków polityki struktu
ralnej i spojnosci. Realizowane w ram ach tego celu — w obecnie funkcjonującym program ie INTERREG - iniq'atywy wspólnotowe m ają być przewartościowane na rzecz wzm ocnienia współpracy transgranicznej.
Z innych propozycji należy w ym ienić przedsięwzięcia o charakterze przejś
ciowym, wynikające np. z tzw. efektu statystycznego rozszerzenia (w następ
stwie którego pew na liczba regionów utraci status Celu 1), uproszczenie form adm inistrowania środkam i pom ocowym i, jak również szersze włączanie do tego procesu partnerów społecznych i innych podm iotów społeczeństwa oby
watelskiego.
N ajogólniej należy ocenić pozytywnie now ą priorytetyzację i koncentrację środków polityki strukturalnej i spójności na wyżej wskazanych problemach (głównie na orientacji prolizbońskiej). Warto zwrócić uwagę na ogólnikowy charakter proponowanych przedm iotów wsparcia, który pozostawia ciągle jeszcze w ielki zakres interpretacyjnej przestrzeni dla określenia, co konkretnie pow inno być wspierane.
N iew ątpliw ie pozytywnie należy ocenić dowartościowanie obecnej Inicjaty
wy W spólnotowej IN TERREG w postaci propozycji przekształcenia jej w odręb
ny cel program ow y polityki strukturalnej i spójności - now y Cel 3. Wydaje się, że ten nowy program pow inien być w coraz większej m ierze wykorzystywany do w spółpracy ponadgranicznej M SP23. Znacznie więcej uwagi należałoby po
święcić także wspieraniu ponadgranicznych klasterów. M ogłyby one również dobrze służyć rozwojowi przedsięw zięć innowacyjnych24.
Zasadniczo pozytywnie należy ocenić przede wszystkim silną koncentrację na rozwoju regionów zacofanych. Z punktu widzenia Polski chyba już mniej korzystna jest propozycja, aby środki dla Celu 1 były rozdzielone po połowie m iędzy „stare" (i relatywnie znacznie bogatsze) oraz „now e" (z nielicznymi w yjątkam i bardzo ubogie) państwa członkowskie. Być może jest to cena, której uiszczenie Komisja Europejska uznaje za konieczne, aby pozyskać dla swojego projektu dwie - spośród trzech - grupy interesów państw członkowskich, czyli dotychczasow ych „netto-biorcow i now ych członków UE jako nowych benefi
23 Nie tylko w nowych państwach członkowskich, lecz także w krajach starej Unii, np.
w Austrii, kooperacyjne związki ponadgraniczne MSP oceniane są jako zbyt słabo rozwinięte.
Zob. P. Huber, Smali Firms in Cross-Border Business Networks with the CEEC: Evidence from Austria, „WIFO - Working Paper" 2003, No 213.
24 L. Navarro, Industrial Policy in the Economic Literature; Recent Theoretical Developments and Implications fo r EU Policy, European Commission, Enterprise Papers 12/2003.
Polityka spójności w świetle nowej koncepcji Komisji Europejskiej 147
cjentów tej polityki. W tej sytuacji istotne dla uzyskania akceptacji projektu Ko
misji Europejskiej w ydają się opinie form ułow ane w kręgu trzeciej w ielkiej gru
py interesów - „płatników netto", czyli donatorów unijnej polityki spójności.
Oponenci analizowanej nowej koncepcji Komisji Europejskiej podnoszą argu
ment braku przekonujących dowodów, czy i w jakim stopniu - poza polityką spójności - również inne czynniki oraz inne polityki w pływ ają na w zrost PKB, np. czynniki wewnątrzregionalnego, endogenicznego rozwoju gospodarczego, efekty wym iany między bogatym i i biednym i regionami, rezultaty polityk na
rodowych oraz innych polityk unijnych, takich jak następstwa polityki jednoli
tego rynku czy wpływ wspólnej polityki rolnej na regiony w iejskie25. Często przywoływany jest kasus włoskiego M ezzogiorno, gdzie pom im o zintensyfiko
wanych w dekadzie 1991-2000 interwencji z funduszów strukturalnych nie można było zaobserwować znaczących efektów w zrostowych26. Ponadto w ska
zuje się na konieczność uwzględnienia takich okoliczności, znacznie osłabia
jących zdolności konkurencyjne regionów starej „piętnastki", jak złagodzone (w postaci okresów przejściowych) dla nowych krajów w w ielu dziedzinach (np. w ochronie środowiska) przepisy w pierwszych latach członkostwa czy też w szczególności wpływające negatywnie na możliwości konkurencyjne firm unijnej „piętnastki" niższe stawki opodatkowania przedsiębiorstw w nowych państwach członkowskich. Postuluje się więc kategorycznie wprowadzenie mi
nimalnej stawki podatkowej dla w szystkich przedsiębiorstw w Unii27.
Zwolennicy liberalnych mechanizm ów rynkowych i wspierania zwycięzców w grze rynkowej jako motorów wzrostu konkurencyjności gospodarki europej
skiej w wym iarze globalnym postulują też koncepcję rozwoju zrównoważonego przestrzennie o charakterze policentrycznym. Byłby on alternatyw ą dla dom i
nującego w UE-15 pentagonalnego układu gospodarczego, którego rdzeniem jest strefa pięciokąta Londyn-Paryż-M ediolan-M onachium -H am burg. W ytwa
rza się w niej 48% PKB unijnej „piętnastki" oraz 46,5% PKB przyszłej UE-27.
Elementem policentrycznej strategii rozwoju przestrzennego w długookresowej perspektywie jest budowanie większej liczby stref gospodarczych o znaczeniu globalnym28. Powstające euroregiony nowego typu (takie jak np. Euroregion
25 D. Tarschys, Reinventing Cohesion. The Futurę o f Europem Structural Policy, „Swedish Insti- tute for European Policy Studies", Report 17/2003.
26 An Agenda for a Growing Europę - Making the EU Economic System Deliver; Report o f an Independent High-Level Study Group Established on the Initiatiue o f the President o f the European Commission, red. A. Sapir, Brussels 2003.
27 W tej sprawie ministrowie finansów Niemiec i Francji zgłosili oficjalny postulat do Komi
sji Europejskiej, aby na początek już ujednolicić bazę podatkową firm. Zob. A. Słojewska, Po
datki każde państwo ustala samo; propozycja Francji i Niemiec nie zyska akceptacji Komisji Europej
skiej, „Rzeczpospolita" 2004, z 28 V.
28 Podobnie jak w USA, gdzie funkcjonuje wiele zintegrowanych stref gospodarczych, ta
kich jak Południowo-Zachodnia/Teksas, Wybrzeże Wschodnie, Wybrzeże Zachodnie/Kalifor
nia. Por. np. ekspertyzę opracowaną przez zespół unijnych ekspertów Working Group on
148 Bolesław Woś
Centrope) m ogłyby stanow ić ew entualną bazę dla tego rodzaju rozwoju euro- stref gospodarczych.
Zakończenie
Problem y oraz związane z nimi potrzeby zapewnienia kompleksowej spój
ności gospodarczej i społecznej Europy ujaw niły się w szczególnej mierze wraz z rozszerzeniem Unii. Istnieje zgodność co do tego, że nie będzie możliwe osiągnięcie konwergencji między now ym i i starymi państwami członkowskimi bez znacznych i długotrwałych w ysiłków Unii na rzecz wsparcia nowych państw członkow skich przez okres 30-40 lat29. Jednak za kontrowersyjną jest uznawana kwestia, czy i w jakiej postaci (poza krajami i regionami najsłabiej rozwiniętym i) pow inna być kontynuowana polityka spójności w krajach i regio
nach wyżej rozwiniętych. Kluczowe w ydają się przy tym relacje obu fundam en
talnych zadań - konkurencyjności i spójności. Z jednej strony bezsprzecznie uzasadnione są bow iem naciski zm ierzające do przyspieszenia dynamiki roz
woju Unii przez w ycofyw anie tej części środków wsparcia, które nie realizują Celu 1 w rozum ieniu Agendy Lizbońskiej, oraz skoncentrowania ich na wspie
raniu wzrostu gospodarczego i konkurencyjności w Europie przez ukierunko
wanie przedsięw zięć inw estycyjnych na sferę badań i rozwoju, na innowacje, szkolnictwo wyższe, kwalifikacje zawodowe oraz sieci. Z drugiej strony podej
mowane są zabiegi, aby środki pomocowe Unii mogły być nadal w ykorzysty
wane na przekształcenia strukturalne obszarów przemysłow ych oraz regionów wiejskich.
Te troski m ają chyba podobny charakter, gdyż w wielu bogatszych pań
stwach w polityce regionalnej odchodzi się od koncentracji na celach „obszarów problem owych na rzecz udzielania wsparcia określonym dziedzinom we wszystkich regionach kraju. W związku z tym w ostatnich latach obserwuje się zwiększenie w ew nętrznych dysparytetów rozwoju państw członkowskich. Wy
nikać to m oże z now ego paradygm atu polityki regionalnej najwyżej rozwinię
tych krajów, który preferuje cel oddziaływania na dynamikę wzrostu w skali ogólnokrajowej, co musi odbywać się z uszczerbkiem dla równowagi m iędzyre
gionalnej30.
Tymczasem wiele regionów nie chce rezygnować ze specyficznej wartości dodanej (renty) funduszów strukturalnych, tzn. z zasad partnerstwa, myśli stra
tegicznej, w ieloletniego program owania oraz możliwości korzystania z wymia
Spatial and Urban Development (SUD): Managing the Territorial Dimensions ofE U Policies after Enlargement, Brussels 2003.
29 Eine neue Partnerschaft fu r die Kohdsion..., s. 16.
30 J. Bachtler, Die Erweiterung und die Kohasionspolitik der EU. Die Neuordnung der Union In- foregio Panorama" 2004, No. 13, s. 9.
Polityka spójności w świetle nowej koncepcji Komisji Europejskiej 149
ny doświadczeń. Dlatego też narodowe polityki rozwoju regionalnego w coraz większym stopniu podejm ują kwestię integracji tych czynników. N ależy nad
mienić, że dla w ielu regionów o charakterze w iejskim środki W PR w ydają się ważniejsze aniżeli fundusze strukturalne i w związku z tym istotną determ i
nantą ich rozwoju będą przyszłe zasady finansowania w ram ach „drugiego fila
ru" WPR, dotyczące rozwoju gospodarki obszarów wiejskich.
Reasumując najważniejsze odniesienia do sform ułowanych na wstępie tez, należy zaakcentować, że polityka spójności nie korzysta z owoców wzrostu gospodarczego, lecz w perspektywie długoterminowej decyduje o zw iększa
niu efektywności wykorzystania szeroko rozum ianego kapitału społecznego i sprzyja podnoszeniu zdolności konkurencyjnych gospodarki, a w ięc również wzrostowi gospodarczemu. Konstatując wprost, że w realizację celów Strategii Lizbońskiej dotyczących wzrostu gospodarczego europejska polityka spójności wnosi znaczny wkład, Kom isja Europejska proponuje, aby priorytety polityki gospodarczej były realizowane w ram ach polityki spójności, prowadzonej przede wszystkim w wym iarze regionalnym. W szczególności chodzi o to, aby do wzrostu konkurencyjności gospodarki Unii w większym niż dotychczas za
kresie włączać niewykorzystywany dostatecznie potencjał gospodarczy i poten
cjał zasobów siły roboczej regionów Celu 1.
Tak więc projekt Komisji Europejskiej, aby cele najważniejszego programu społeczno-gospodarczego - Strategii Lizbońskiej - były włączone w ramy polity
ki spójności, wydaje się uprawdopodobnieniem zasadności hipotezy, że to nie strategia przyjęta w Lizbonie, lecz polityka spójności okazuje się skuteczniejsza jako główny kanał wdrażania reform strukturalnych i realizacji zadań struktural
nych polityki gospodarczej Unii. Taka koncepcja Komisji jest podyktowana reali
zmem politycznym, który nakazuje wybór taktyki dostosowanej do realnie ist
niejących możliwości wdrażania priorytetowych zadań rozwoju gospodarki na gruncie budżetu Unii, którym dysponuje Komisja. Jest tak tym bardziej - że jak wynika z oceny realizacji Strategii Lizbońskiej - główną przyczyną jej niepowo
dzeń jest zawodność władz narodowych, które nie wywiązały się z podjętych zo
bowiązań i nałożonych na nie zadań w systemie koordynacji, podczas gdy Komi
sja Europejska wykonała wszystkie planowane przedsięwzięcia tej strategii31.
W kwestii ogólniejszych odniesień unijnej polityki strukturalnej i spójności do polityki gospodarczej coraz mniej wiarygodny wydaje się pogląd, że można w pożądanej mierze zacieśniać wewnętrzne więzi integracyjne, rozszerzać
31 W związku z tym R. Prodi, jeszcze jako Przewodniczący Komisji Europejskiej, w wywia
dzie dla „Financial Times" określił Strategię Lizbońską jako „wielką klęskę". Jako powód jej porażki Prodi jednoznacznie wskazał przede wszystkim wymóg jednomyślności w między
państwowym systemie koordynacji polityki gospodarczej. Mechanizm ten w praktyce ozna
cza brak możliwości decyzyjnych Rady Unii w sprawie większości planowanych reform go
spodarczych. Zob. J. Bielecki, Romano Prodi: Strategia Lizbońska jest martwa. Europa nie dogania Ameryki, „Rzeczpospolita" 2004, z 26 X.
150 Bolesław Woś
i umacniać strefę funkcjonowania wspólnej waluty, eliminować liczne jeszcze ba
riery wspólnorynkowych przepływów gospodarczych w celu budowy wspólnej gospodarki europejskiej - bez potrzeby harmonizowania, ujednolicania polityki gospodarczej i społecznej państw członkowskich. Tymczasem konieczność rady
kalnych zmian w tej dziedzinie jest ciągle wyrażana w kręgu usprawniania me
chanizmów błędnego koła. Np. Francja (podobnie jak Niemcy) proponuje, aby ujednolicać politykę fiskalną w celu wyeliminowania możliwości zwiększania konkurencyjności gospodarek nowych państw członkowskich za pomocą niższe
go opodatkowania firm32. Oznacza to nie tylko postulat blokady tzw. delokaliza- cji, czyli ograniczenia w Unii przepływów BIZ do uboższych regionów o wyso
kiej stopie bezrobocia i taniej sile roboczej, lecz także potencjalne hamowanie rozwoju jednolitego rynku oraz dynamiki prospójnościowych procesów kon
wergencji. Chodzi o to, że zam iast uwspólnotowienia polityki gospodarczej po
stuluje się jedynie w iększą koordynację tej polityki przez państwa członkow
skie. Tymczasem wiadomo, że m etoda osiągania konsensusu w tym trybie jest mało realna, gdyż nie m ożna skoordynować zwiększających się różnorodności interesów rozszerzającego się grona państw członkowskich, które w sposób su
w erenny m iałyby realizować ten sam w skali unijnej zuniwersalizowany cel, ustalany dla de facto nieistniejącej (jako wspólnej) europejskiej gospodarki.
Warto zw rócić uwagę, że dla tej docelowo wspólnej gospodarki europejskiej został już ustanow iony prawnie (w Traktacie o UE) „szyld inform acyjny" w po
staci instytucji Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Jest to chyba określenie na wyrost, gdyż jest ono uprawnione w odniesieniu jedynie do drugiej części nazwy, czyli Unii Walutowej 12 państw członkowskich posługujących się w spólną walutą33. N ie sposób bowiem uznać, że na podobieństwo Unii Waluto
wej pow stała już także Unia Gospodarcza - jako zunifikowana, jednolicie zarządzana, w spólna gospodarka tychże państw. W związku z tym coraz trud
niej w ram ach Unii przychodzi wdrażanie celów integracyjnych za pomocą wzajem nie m ało spójnych, niezintegrowanych, narodow ych polityk gospodar
czych i społecznych państw członkowskich. W tej sytuacji, wobec niewydol
ności m echanizm ów unijnej koordynacji polityki gospodarczej państw człon
kowskich, polityka spójności jako polityka rozwoju winna być traktowana rów nież jako ważny nurt alternatywnej, wspólnej unijnej polityki gospodarczej, realizowanej na bazie budżetu Unii. Polityka spójności w świetle nowej koncep- q'i Komisji Europejskiej w ydaje się pretendow ać do rangi głównego instrumen
tu polityki na rzecz pogłębiania procesów integracji gospodarczej w Europie.
32 Wywiad z tezą: czasem nie będzie nam łatwo (z Pierrem Menat, ambasadorem Republiki Francu
skiej w Polsce, rozmawia M arek Sarjusz-Wolski), „Unia & Polska — Niezależny Magazyn Europej
ski" 2004, nr 10/11, s. 7.
33 A. Wojtyna, Teoretyczne kontrowersje wokół unii gospodarczej i walutowej, „Gospodarka Na
rodowa" 1998, czerwiec (numer specjalny „Problemy integracji europejskiej i konsekwencje przystąpienia Polski do Unii Europejskiej"), s. 8-9.
E m il A N T O N IS Z Y N