1.
Transformacje systemowe u nas i w innych krajach Europy Środkowej i Wschodniej, przywracając ustrojowe warunki wolności gospodarczej i funkcjo
nowania mechanizmów rynku, kierowały w ostatnich kilkunastu latach uwagę większości ekonomistów na zagadnienia stabilizacji gospodarki, prywatyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstw, na ich zdolności konkurencyjne, na umiejęt
ności ich działania na rynku otwartym. Sprawy otoczenia przedsiębiorstw na
świetlane były natomiast - zwłaszcza w publicystyce gospodarczej - głównie pod kątem postulatów redukcji ich obciążeń fiskalnych i niepewności związanych z oczekiwaniami inflacyjnymi, norm regulujących rynek pracy. Problemy polityki makroekonomicznej sprowadzano przeważnie do zagadnień przekształceń włas
nościowych oraz polityki budżetowej i monetarnej. Lansowane były przy tym hasła „prywatyzacji", „deetatyzacji" i „deregulacji". Problematyka efektywności rysowała się przy takim podejściu głównie, o ile nie wyłącznie, w ujęciu m ikro
ekonomicznym, jako sprawa efektywności przedsiębiorstw. Podstawowymi stymulatorami jej wzrostu miały być oddziaływania „niewidzialnej ręki rynku", zapewniane przez prywatyzację gospodarki i mechanizm konkurencji. Zbyt sze
roko i optymistycznie oceniano przy tym, naszym zdaniem, skalę stwarzanych przez nią dobrodziejstw dla polskich przedsiębiorstw.
Podejścia te uważamy za wysoce niewystarczające. W ekonom ii term in
„efektywność" jest pojęciem kluczowym ; określa on rów nocześnie jeden z naj
ważniejszych kierunków jej dociekań, w nawiązaniu do obowiązującej w gos
podarce zasady racjonalności, zwłaszcza w jej wersji nazywanej zasadą naj
większego efektu1, i dotyczy nie tylko przedsiębiorstw. Autorzy popularnego
1 Por.: O. Lange, Ekonomia polityczna, t. 1: Zagadnienia ogólne, Warszawa 1959, s. 148.
40 Bolesław Winiarski
u nas podręcznika am erykańskiego Ekonomia - D.R. Kamerschen, R.B. McKen- zie i C. N ardinelli - mówią, że efektywność to „m aksymalizacja produkcji wy
nikająca z właściwej alokacji zasobów, przy danych ograniczeniach podaży (kosztów ponoszonych przez producentów) i popytu (preferencji konsum en
tów) " 2 . W podręczniku P.A. Sam uelsona i W.D. N ordhausa problem efektyw
ności w iązany jest rów nież z kw estią sposobów wykorzystania ograniczonycb zasobow i w yznaczaną przez nie kraw ędzią możliwości produkcyjnych: „gos
podarka funkcjonuje efektywnie wtedy, kiedy nie może zwiększyć produkcji jednego dobra, nie zm niejszając produkcji drugiego - kiedy znajduje się na kra
w ędzi m ożliwości produkcyjnych"3, i jeszcze mocniejsze stwierdzenie: „Efek
tywność oznacza, że nie m a m arnotraw stw a"4. Dotyczy to także gospodarki na
rodowej jako całości.
D oceniając znaczenie efektywności funkcjonowania przedsiębiorstw, czyli ra
cjonalności wykorzystyw ania znajdujących się w ich obrębie zasobów, nie m ożem y pom ijać faktu, że na efektywność gospodarki narodowej istotny wpływ wyw iera także to, co dzieje się z zasobami występującymi poza przed
siębiorstwami. Nie w szystkie zasoby narodowe są zagospodarowane. W kraju o gospodarce regulowanej przez m echanizm rynkowy rozm iary produktu naro
dowego kształtow ać się m ogą - i często się kształtują - poniżej krzywej kraw ę
dzi m ożliwości produkcyjnych. Z sytuacją tą m amy do czynienia wówczas, gdy częsc zasobów narodow ych znajduje się poza sferą przedsiębiorstw i nie jest przez nie absorbowana w prowadzonej działalności; kiedy — m ówiąc inaczej — w gospodarce kraju w ystępuje bezrobocie, kiedy odłogiem leżą zasoby ziemi, gdy istnieją niepracujące fabryki. Pomimo tego, że istniejące przedsiębiorstwa w ykazują dobre wyniki dostarczając satysfakcji właścicielom, wytwarzany pro
dukt narodow y jest w ów czas m niejszy od tego, który mógłby być w kraju wytwarzany. Przeciętna — nawet wysoka — w yników przedsiębiorstw nie jest w ystarczającym w skaźnikiem efektywności gospodarki w skali m akroeko
nomicznej, gdy gospodarkę kraju charakteryzuje duża luka produktu naro
dowego.
Z taką sytuacją m am y do czynienia obecnie w Polsce.
2 .
Pozwolimy sobie na przypom nienie tu kilku znanych pojęć z makroekono
mii. W m akroekonom icznych opisach gospodarki posługujem y się terminami
„produkt narodow y (względnie krajowy) realny" i „produkt narodowy (krajo- wy) potencjalny . Pojęcie „produkt narodow y potencjalny" wyraża wielkość
2 D.R. Kamerschen, R.B. McKenzie, C. Nardinelli, Ekonomia, Gdańsk 1991, s. 3.
3 P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia, t.l, Warszawa 1997, s. 60.
4 Tamże.
Efektywność makroekonomiczna gospodarki. 41
produkcji finalnej dóbr i usług osiągalną w granicach racjonalnego w ykorzysty
wania zasobów kraju, jego m ożliwości produkcyjnych, jego fizycznych zdol
ności wytwórczych5. Te możliwości produkcyjne gospodarki narodowej (Pp') możemy przedstawiać jako pew ną funkcję stojących do dyspozycji narodu za
sobów naturalnych (N), zasobów kapitału (K) i zasobów pracy, reprezentow a
nych przez potencjał demograficzny kraju (D)6:
P p '= / (N ,K ,D ).
Rozmiary potencjalnego produktu narodowego (PNBp) ocenia się z reguły jako wielkość niższą od wielkości wyznaczanej przez m ożliwości produkcyjne gospodarki. M aksymalne ich wykorzystanie umożliw ia wpraw dzie osiąganie w danym czasie m aksymalnego produktu narodowego (PNBmax), ale nastę
puje to i jest uzasadnione w sytuacjach wyjątkowych, na przykład w czasie wojny. Produkt narodowy potencjalny (PNBp) przewyższa jednak zwykle w iel
kość realnego produktu narodowego (PNB), sytuując się m iędzy poziomami PNBmax i PNB:
PNBmax > PNBp > PNB.
Tę różnicę między wielkościami potencjalnego i realnego produktu narodo
wego stanowi wspom niana już kategoria - „luka produktu narodow ego"
(Lpnb):
Lpnb = PNBp - PNB;
wyraża ona wartość produktów finalnych i usług, które traci społeczeństwo na skutek niedostatecznego wykorzystywania zasobów kraju.
Naszym zdaniem należy ją uważać za miarę nieefektywności gospodarki na
rodowej, za wyraz marnotrawstwa narodow ych zasobów.
W charakterze syntetycznego m iernika stopnia wykorzystywania zasobów narodowych przyjmuje się w odpowiednich badaniach stosunek stanu zatrud
nienia w gospodarce narodowej do wielkości zasobów pracy. Przem aw ia za tym nie tylko statystyczna łatw ość określania wysokości tego miernika, ale - i to przede wszystkim - znaczenie i szczególne właściwości pracy jako czynnika wytwórczego. Pracy w danym czasie niewykonywanej nie m ożna - w odróż
nieniu od ziemi czy kapitału - odłożyć na później. Jest ona bezow ocnie i bez
powrotnie tracona. W książce opublikowanej z inicjatywy Komisji Europejskiej w 1996 r., poświęconej problem om zatrudnienia w Europie, stwierdzano
5 Tamże, s. 137.
6 Zob.: Polityka gospodarcza, red. B. Winiarski, Warszawa 2000, s. 82.
42 Bolesław Winiarski
w związku z tym, że „bezrobocie trzeba uznać za trwałe marnotrawienie zaso
bów stojących do dyspozycji europejskich społeczeństw, za czynnik coraz silniej naruszający równowagę społeczną i w yniszczający społeczne struktury"7.
Do lat siedem dziesiątych m inionego stulecia w większości krajów wzrost gospodarczy, w ysokie w ykorzystanie potencjału produkcyjnego i pełne zatrud
nienie uważano za podstawowe cele polityki ekonomicznej oraz za sprawdzian efektywności funkcjonowania gospodarki. Później zaczęły rozpowszechniać się we wpływ ow ych kręgach społeczeństw krajów rozwiniętych inne opinie w tej materii. W ysunięcie przez polityków (wspieranych przez niektórych ekonom i
stów) na pierw sze m iejsce w hierarchii zagrożeń inflacji w miejsce bezrobocia im plikowało zmianę podejścia do ocen efektywności gospodarki i określania pożądanego stopnia wykorzystywania jej zasobów. Zwolennicy doktryny neo
liberalnej wprowadzili do ekonomii pojęcie „naturalnej stopy bezrobocia".
Nawiązując do koncepcji znanej krzywej Phillipsa przyjęto też pogląd, że gdy bezrobocie spada poniżej progu określanego mianem „naturalnej stopy bezro
bocia", to w gospodarce zaczyna rosnąć inflacja - a to właśnie ona, uznana za zło największe, powinna być zwalczana wszystkimi siłami. Pojawiły się nawet opinie, że bezrobocie m ożna tłum aczyć nie jako wyraz słabej efektywności gos
podarki czy rezultat błędów polityki ekonomicznej, lecz jako rodzaj „inwestycji na rzecz dezinflacji".
W ysokość „naturalnej stopy bezrobocia" określana jest w Ameryce i w Euro
pie Zachodniej od pew nego czasu na około 6% całości zasobu siły roboczej8. Jest to w gruncie rzeczy założenie bardzo umowne, stanowiące wyraz odejścia od koncepcji pełnego zatrudnienia. Pozostaniemy jednak przy nim, gdyż obniżenie do tych 6% bezrobocia w Polsce byłoby teraz już czymś bardzo pożądanym. In
teresuje nas tu wielkość Lpnb. Wysoki jej poziom oznacza dla społeczeństwa wielkie straty - niższą konsumpcję, akumulację, niższe inwestycje. Obniżenie konsum pcji dotyka zwłaszcza tych, którzy nie znajdują pracy jako źródła swych dochodów. Zajęcie stanow iska w odniesieniu do rozmiarów luki produktu na
rodowego nie jest więc tylko zagadnieniem poznawczym w dziedzinie rozwa
żań nad efektyw nością gospodarki. Jest to także wielkie wyzwanie społeczne i w ielki problem polityczny.
Liczba bezrobotnych w Polsce w 1990 r. (stan na koniec grudnia) wynosiła 1,1 m in osób9, obecnie (w pierwszych miesiącach 2005 r.) obejm uje około 3 min osób. Stopa bezrobocia z 6,5% w 1990 r. wzrosła obecnie do blisko 20%. O zna
cza to, że w gospodarce polskiej przekroczono o 14 punktów poziom uznawa
nej współcześnie „naturalnej" stopy bezrobocia. Te 14% nadwyżki można uwa
7 Une Europę plus favorable a Vemploi. Un programme volontariste, red. P. Maillet, W. Kósters, Paris 1996, s. 11. W opracowaniu tej publikacji uczestniczył m.in. autor tego artykułu.
8 Por.: P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, dz. cyt., s. 137.
9 „Rocznik Statystyczny" 2001, s. XL.
Efektywność makroekonomiczna gospodarki. 43
żać też w przybliżeniu za podstawę do określania m iary strat ponoszonych przez polskie społeczeństwo na skutek niepełnego wykorzystywania potencjału gospodarczego kraju. Według danych „Eurostatu" w Polsce w okresie poprze
dzającym jej wstąpienie do Unii Europejskiej zawodowo czynni stanowili zaled
wie 50% ludności w wieku produkcyjnym 10.
Pokażmy przykładowo i w przybliżeniu, jak może kształtow ać się skala tych strat. Dokonaliśm y odpowiednich obliczeń dla wielkości z roku 2000. Dochód narodowy brutto Polski ukształtow ał się w ów czas na poziom ie 678,6 mld zł11.
Liczbę pracujących określano w tymże roku na 15,5 m in (w 1990 r. było ich 16,5 min), liczbę bezrobotnych - na 2,7 min osób, stopę bezrobocia - na 15,1%12.
Produkt krajowy brutto, pomniejszony o ujem ne saldo transferów dochodów z zagranicą, w przeliczeniu na 1 pracującego wynosił w ięc około 43,8 tys. zł.
Przy „naturalnej stopie bezrobocia" 6%, liczba bezrobotnych pow inna być w tym roku niższa o około 1,6 m in osób. Przy założeniu, iż każda z nich m ając pracę wytwarzałaby produkt narodowy brutto w wysokości ówczesnej prze
ciętnej przypadającej na jednego pracującego w polskiej gospodarce, produkt narodowy brutto mógłby w roku 2000 być o około 70 mld zł w yższy od faktycz
nie osiągniętego. Na tyle mniej więcej m ożna - oczywiście w ogromnym uproszczeniu - ocenić rozm iary luki produktu narodowego i strat poniesionych przez społeczeństwo polskie w roku 2000 na skutek niedostatecznego poziomu wykorzystania narodowych zasobów, czyli niedostatecznej efektyw ności gos
podarki ujętej w skali makroekonomicznej.
Obecnie, przy stopie bezrobocia blisko 20% i przy wyższym poziom ie PKB i dochodu narodowego w Polsce, rozm iary luki PNB są oczywiście znacznie wyższe. Szacujem y je ostrożnie na ponad 100 mld zł.
3
.Wysoki (najwyższy w Unii Europejskiej po jej rozszerzeniu w 2004 r.) poziom bezrobocia i rozmiary luki produktu narodowego, czyli niskiej efektywności makroekonomicznej gospodarki, stanow ią - naszym zdaniem - najbardziej alarmujące problemy i wyzwania stojące przed polityką gospodarczą Polski w najbliższych latach. Sposoby rozwiązywania tych problem ów pow inny zaj
mować czołowe miejsca w strategii rozwoju kraju. Niestety, w w iększości opra
cowanych jej projektach problem y te nie znajdowały dostatecznie ostrej identy- fikaq'i ani właściwego akcentowania.
Sprawy te nabrały obecnie wielkiej aktualności w związku z przedstaw ie
niem w styczniu 2005 r. przez w iceprem iera Jerzego Hausnera projektu „N aro
10 „Eurostat News Release" 29/2004.
11 „Rocznik Statystyczny" 2001, s. 541.
12 Tamże, s. XL.
44 Bolesław Winiarski
dowego Planu Rozwoju na lata 2007—2013" (NPR), tj. na okres odpowiadający budowaniu w Brukseli wieloletniego budżetu Unii Europejskiej.
Projekt ten zasługuje na poważne rozpatrzenie, gdyż jest próbą sformułowa
nia strategii rozwoju Polski na dłuższy okres, odpowiadający okresowi plano
wania wspólnej polityki ekonomicznej Unii Europejskiej. Projekt NPR określa przede w szystkim kierunki rozdysponowania w latach 2007-2013 oczekiwa
nych przez stronę polską w pływów z funduszy Unii Europejskiej, sposoby ich w ykorzystania na realizację różnych przedsięwzięć wym agających - zgodnie z obow iązującą w Unii zasadą — prefinansowania i dofinansowania ze środków krajowych. Łącznie środki pochodzące z Unii i wkład krajowy określono w pro
jekcie NPR na kwotę 560 mld zł.
W projekcie NPR przedstaw iono także rządowe propozycje dotyczące celów i priorytetów polityki i kierunków jej oddziaływań oraz dalszych reform gospo
darczych i organizacyjnych. W ymieniono dziesięć „priorytetów strategicz
nych , którym i m ają być: inwestycje, zatrudnienie, eksport, przedsiębiorczość, innowacje, ochrona rynku, integracja społeczna, wiedza i kompetenq'e, aktyw i
zacja i m obilność, gospodarow anie przestrzenią. W ramach „priorytetów " usta
lono trzydzieści kierunków działań, a w ich obrębie - program y „horyzontalne"
i operacyjne. Struktura N PR jest więc złożona. Projekt wskazuje na konieczne reform y strukturalne i organizacyjne w państwie i gospodarce. Dotyczą one m.in. rozszerzenia kom petencji organów samorządowych, pewnego zm niejsze
nia liczby powiatów, zm ian w systemie podatkowym, a także przekształcania szkół w yższych w spółki13.
O becna wersja N PR obciążona jest niestety poważnymi ułomnościami w sto
sunku do tego, czego w prakseologicznym rozum ieniu pojęcia „plan" należy od tak nazw anego dokum entu oczekiwać. Sform ułowania dotyczące „prioryte
tów i „kierunków m ają charakter hasłowy, a sposoby realizowania w ytycza
nych celów określane są bardzo ogólnie, by nie powiedzieć, że ogólnikowo.
Brak tu ustaleń o podstaw owym znaczeniu w długookresowej strategii polityki gospodarczej.
W tej wersji NPR, z którą m ogliśm y się zapoznać w trakcie pisania tego arty
kułu, nie znajdujem y konkretnych ustaleń w sprawie sposobów walki z bezro
bociem i redukowania omówionej wyżej bardzo wysokiej obecnie luki produk
tu narodow ego14. N ie podjęto tu też innych ważnych dla przyszłości kraju
13 Zastanawiające są znajdujące tu swój wyraz tendencje komercjalizacji publicznych, wcześniej już wyrażone w rządowych projektach przekształcania w spółki szpitali i innych jednostek służby zdrowia — przy odchodzeniu od dotychczasowych sprawdzonych form ich funkcjonowania jako zakładów i jednostek budżetowych.
14 Wątpliwości w tej materii nasuwają tu tezy dotyczące „zwiększania zatrudnialności"
(bardzo to dziwny termin), np.: „Maksymalizacja różnicy między dochodem z pracy a możli
wym do uzyskania przez osobę bezdomną dochodem z pomocy społecznej". Por.: M. Poppe,
Efektywność makroekonomiczna gospodarki. 45
problemów - zahamowania dalszego regresu dem ograficznego Polski15 i nie
zbędnych w tym celu działań polityki prorodzinnej; zagadnienia budow nictw a mieszkaniowego ujęto w formie ogólnikowego postulatu. Zauważmy, że dysku
syjne są ustalenia dotyczące rozbudowy infrastruktury techniczno-ekonom icz
nej (mało uwagi poświęcono m ożliwościom wykorzystania, m.in. w aspektach tranzytu na kierunkach w schód-zachód i północ-południe, transportu kolejo
wego), słabo zarysowano problem y koniecznej popraw y sytuacji w infrastruk
turze społecznej. W iele niepewności wiąże się z rozmiarami oczekiwanych wpływów z budżetu Unii Europejskiej - nie są one jeszcze przesądzone, prace nad tym budżetem są dopiero w toku. Tymczasem projekt N PR właściwie całość proponowanych przedsięwzięć rozwojowych opiera na zasilaniu z unij
nych funduszy i nadziejach na napływ inwestycji zagranicznych.
4
.Byłoby dobrze, gdyby projekt N PR na lata 2007-2013 został uznany za sygnał do uruchom ienia szerzej zakrojonych prac koncepcyjnych nad długookresow ą strategią rozwoju kraju. O kreślenie założeń strategii polityki społeczno-ekono
micznej, służącej zapewnianiu Polsce godnego m iejsca w Unii Europejskiej i na naszym kontynencie, jest w obecnej sytuacji naszego kraju spraw ą ogrom nie ważną.
W strategii tej m uszą się znaleźć wyzwania do podjęcia zdecydow anej walki z bezrobociem, dążenia do pełniejszego w ykorzystania narodow ych zasobów i wzrostu m akroekonomicznej efektywności polskiej gospodarki. N ie m ożna poprzestawać przy tym na wytyczaniu celów i priorytetów - trzeba określić także środki, narzędzia i całą instrum entację realizacji w ytyczanych kierunków rozwoju. Trzeba poszukiwać równocześnie sposobów pokonywania ograniczeń i niełatwych uwarunkow ań dla polityki ekonomicznej, jakie stw arzają obecnie:
ciągle trudna sytuacja budżetowa państwa, dokonane redukcje sektora publicz
nego, daleko posunięta w Polsce deetatyzacja gospodarki, dualizm polityki m a
kroekonomicznej (niezależność od rządu, a także i od parlamentu, Rady Polity
ki Pieniężnej, prowadzącej politykę m onetarną głównie pod kątem stabilizacji cen, a nie stymulowania wzrostu), silna pozycja w bankowości, przemyśle i handlu sektora zagranicznego, którego interesy i strategie nie zawsze są spój
ne z naszymi interesami narodowymi. Trzeba wreszcie brać pod uwagę ograni
czenia wyznaczane przez zakres dopuszczalnej interwencji państwa (m.in.
„Narodowy Plan Rozwoju" to program złożony, a jednocześnie mało konkretny. Ostatnia szansa na wielki sukces, „Rzeczpospolita" 2005, z 22-23.01, s. B4.
15 Według aktualnej prognozy demograficznej GUS przy utrzymaniu się obecnych tendenqi ludność Polski zmniejszy się z 38 123 tys. osób w 2005 r. do 37 626 tys. w roku 2015 i do 35 693 tys. w 2030 r. www.stat.gov.pl - 03.02.2005.
46 Bolesław Winiarski
wsparcia dla przedsiębiorstw, osłony rynku krajowego) oraz przez zasady i standardy Unii Europejskiej.
Naszym zdaniem, Polska jako pełnoprawny członek Unii powinna bardzo aktywnie działać na rzecz m odyfikacji tych zasad pod kątem uwzględniania w nich odm ienności warunków i potrzeb rozwojowych w stosunku do krajów członkowskich, na rzecz koniecznej w tych warunkach większej suwerenności i swobody m anewru w zakresie narodowej polityki ekonomicznej.
Dyskusja nad strategią rozwoju, podejm ująca wyzwania redukcji rozmiarów luki produktu narodow ego i wydatnego podniesienia stopnia wykorzystania zasobów kraju, zwłaszcza zasobów pracy, musi objąć wreszcie kwestie o cha
rakterze generalnym - dotyczące roli państwa w gospodarce. Naszym zdaniem konieczne jest odrzucenie fundam entalizmu doktrynalnych założeń ograni
czających funkcje organów publicznych w tej materii. Jest w Polsce ogromne pole dla rozwinięcia szerokiego frontu przedsięwzięć publicznych - szczególnie w dziedzinie infrastruktury. N ależałoby przemyśleć przydatność i możliwość w ykorzystania w obecnych warunkach także naszych doświadczeń z lat trzy
dziestych XX stulecia, kiedy polityką gospodarczą Polski kierow ał Eugeniusz Kwiatkowski.
Waldemar GRZYWACZ