Wprowadzenie
Zagadnienie sposobu fi nansowania szkolnictwa wyższego w danym państwie wiąże się ściśle z przyjętymi założeniami ustroju politycznego, społecznego i go-spodarczego. W literaturze wyróżnia się kilka zasadniczych modeli fi nansowania uczelni publicznych. Należą do nich: model tradycjonalny, pluralistyczny, biuro-kratyczny, totalitarny oraz ewaluacyjny.
Model tradycjonalny opiera się na zróżnicowanych źródłach fi nansowania (państwo, fundacje, czesne i inne opłaty wnoszone przez studentów) oraz szerokiej autonomii środowiska akademickiego w zakresie gospodarowania posiadanymi zasobami pieniężnymi. W modelu pluralistycznym źródła fi nansowania są rozpro-szone, fi nansowanie ma charakter przedmiotowy, zaś środki fi nansowe kierowane są na realizację konkretnych zadań. Z budżetu państwa pokrywana jest tylko część wydatków uczelni. Przeciwieństwem jest model biurokratyczny, charakteryzujący się główną rolą administracji rządowej oraz centralizmem źródeł fi nansowania. W skrajnej postaci przybiera on kształt modelu totalitarnego, bardzo zbiurokra-tyzowanego, dopuszczającego zwykle fi nansowanie wyłącznie ze środków budże-towych przy jednoczesnym braku obiektywnych kryteriów ich podziału. Jest on typowy dla ustrojów niedemokratycznych1.
1 W. Mendys, Mienie i fi nanse szkół wyższych, [w:] S. Waltoś, A. Rozmus (red.), Szkolnictwo
wyższe w Polsce. Ustrój – prawo – organizacja, Rzeszów 2008, s. 153-154. A. Ćwiąkała-Małys
wyróż-nia następujące modele organizacji i fi nansowawyróż-nia szkolnictwa wyższego: państwowy (bardzo duża rola państwa), akademicki (rola państwa średnia lub duża) oraz rynkowy (rola państwa niewielka).
Odpowiedzią na występujące trudności gospodarcze i kryzys fi nansów pu-blicznych jest tzw. ewaluacyjny model fi nansowania szkół wyższych. Zakłada on fi nansowanie o charakterze przedmiotowym przy jednoczesnym monitorowaniu sposobu wykorzystywania środków. W budżecie państwa środki przeznaczone na badania naukowe oraz na fi nansowanie działalności uczelni (w zakresie wydatków bieżących, jak i inwestycyjnych) ujęte są w odrębnych podziałkach klasyfi kacji bu-dżetowej2. Uczelnie zaś mogą sięgać po alternatywne wobec budżetowych środ-ki fi nansowe, do których należą przede wszystśrod-kim przychody z odpłatnych form kształcenia, doradztwa czy realizowania badań zleconych3.
Zasady funkcjonującego w Polsce systemu fi nansowania szkolnictwa wyż-szego znajdują swe podstawy w przepisach Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.4
Zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy zasadniczej, nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością. Ponadto, w ust. 4, na władze publiczne nałożony został obowiązek zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Jego realizacja następuje poprzez tworze-nie i wspieratworze-nie systemów indywidualnej pomocy fi nansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów, na zasadach określonych w ustawach. Bezpłatność nauczania w publicznych szkołach wyższych jest więc zasadą, odpłatne formy nauczania – wyjątkiem.
Finansowanie uczelni niepublicznych poddane jest natomiast działaniu me-chanizmów rynkowych i opiera się przede wszystkim na środkach prywatnych (czesnym i innych opłatach wnoszonych przez studentów, prowadzeniu badań i realizacji innych prac zleconych). Szkoły te mogą również korzystać ze środków budżetowych, jednak w ograniczonym zakresie.
Rozwiązanie przyjęte przez polskiego ustrojodawcę jest w pełni zgodne ze standardami międzynarodowymi, co więcej, wykracza poza zobowiązania wynika-jące z ratyfi kowanych przez Polskę umów międzynarodowych. Artykuł 13 ust. 2 lit. c Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kultural-nych z 1966 r.5 stanowi bowiem, iż nauczanie wyższe będzie w równym stopniu
Zob. A. Ćwiąkała-Małys, Pomiar efektywności procesu kształcenia w publicznym szkolnictwie
akademic-kim, Wrocław 2010, s. 19.
2 W Polsce są to części budżetowe – część 28 „Nauka” oraz część 38 „Szkolnictwo wyższe”. Zob. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 grudnia 2009 r. w sprawie klasyfi kacji części budże-towych oraz określenia ich dysponentów (Dz.U. z 2009 r. nr 211, poz. 1633 ze zm.).
3 W. Mendys, Mienie i fi nanse…, s. 155.
4 Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.
5 Pakt ten został ratyfi kowany przez Polskę dnia 3 marca 1977 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 169).
dostępne dla wszystkich na podstawie kryterium zdolności, w wyniku zastosowa-nia wszystkich dostępnych środków, w szczególności stopniowego wprowadzazastosowa-nia bezpłatnej nauki. Protokół nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Pod-stawowych Wolności6 w art. 2 stanowi natomiast bardzo ogólnie, że nikt nie może być pozbawiony prawa do nauki. Nie odnosi się do kwestii ewentualnej odpłatno-ści za usługi edukacyjne świadczone przez szkoły i uczelnie publiczne7.
Tak szeroko sformułowane prawo do bezpłatnej nauki w szkołach wyższych wywiera znaczący wpływ na fi nanse publiczne8. Wydatki związane z bieżącym utrzymaniem uczelni, w tym wydatki osobowe, a także koszty inwestycji pokrywa-ne są przede wszystkim ze środków budżetu państwa. Środki budżetowe stanowią też główne źródło fi nansowania badań naukowych9.
Funkcjonujący w Polsce model fi nansowania publicznego szkolnictwa wyż-szego można określić jako model mieszany, w którym główną rolę pełnią dotacje z budżetu państwa, uzupełniane środkami prywatnymi z tytułu odpłatnego świad-czenia niektórych usług edukacyjnych (studia niestacjonarne, podyplomowe, kursy i szkolenia) oraz prowadzenia badań naukowych i analiz, zamawianych głównie przez przedsiębiorców. Najważniejsze regulacje prawne określające mechanizm fi nansowania uczelni publicznych ze środków budżetu państwa określają: ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: p.s.w.)10, ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach fi nansowania nauki11 oraz wydane na ich podstawie rozporządzenia wykonawcze.
Przedmiotem opracowania jest ustalenie, w jakich formach fi nansowane są uczelnie publiczne ze środków budżetowych w świetle wspomnianych ustaw z 2005 i 2010 r.
6 Dz.U. z 1995 r. nr 36, poz. 175 ze zm.
7 Zob. O.M. Rudak, Prawo do nauki, [w:] B. Banaszak, A. Preisner (red.), Prawa i wolności
obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 500.
8 Dlatego też w toku prac nad projektem Konstytucji RP kwestia fi nansowania publicznych szkół wyższych była przedmiotem licznych sporów i kontrowersji. Ostatecznie Komisja Konstytu-cyjna Zgromadzenia Narodowego podjęła decyzję, by do projektu Konstytucji wprowadzić rozwią-zanie kompromisowe, wyrażone w art. 70 ust. 2. Zob. M. Chmaj (red.), Wolności i prawa człowieka
w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2006, s. 216.
9 Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustawy budżetowej na rok 2012 z dnia 2 marca 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 273) wydatki określone w części 28 „Nauka” wynoszą 5 061 109 tys. zł (w tym dotacje i subwencje 4 182 597 tys. zł), a w części 38 „Szkolnictwo wyższe” – 9 696 014 tys. zł (w tym dotacje i subwencje 9 008 091 tys. zł).
10 Dz.U. z 2005 r. nr 164, poz. 1365 ze zm.