Pomoc materialna dla studentów i doktorantów była przedmiotem opracowań pokontrolnych. Na uwagę zasługują przede wszystkim raporty Najwyższej Izby Kontroli, odpowiednio z 2003, 2007 i 2011 r., przy czym ostatni z tych raportów dotyczył wykorzystania środków publicznych przez szkoły wyższe, w tym m.in. dotacji na pomoc materialną. Ukazują one pewne przeobrażenia systemu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów. Nie sposób jednak pomijać raportów z kontroli przeprowadzanych przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, ocen Polskiej Komisji Akredytacyjnej zawierających również wzmianki na temat pomocy materialnej, a także raportów Rzecznika Praw Studenta działającego przy Parlamencie Studentów Rzeczypospolitej Polskiej oraz programu Watchod.edu. pl., w ramach którego przeprowadzono badanie dotyczące dystrybucji środków z funduszu pomocy materialnej40.
Oceny formułowane przez wspomniane podmioty w mniejszym lub więk-szym stopniu koncentrują się na wadach systemu pomocy materialnej i powielają zastrzeżenia wymienione przez NIK. Zarzuty te można podzielić na systemowe – skoncentrowane wokół „idei” systemu pomocy materialnej i proceduralne – po-wiązane z procedurą przyznawania świadczeń pomocy materialnej.
Do zastrzeżeń o charakterze systemowym należy niewątpliwie zaliczyć uwagi ujawnione w raporcie z 2003 r. związane z wielkością dotacji i strukturą funduszu pomocy materialnej. Krytycznie oceniono tempo wzrostu dotacji przeznaczonej na pomoc materialną – powiązano je z infl acją, gdy tymczasem liczba studentów – potencjalnych benefi cjentów wzrosła o 23%, a liczba przyznanych stypendiów wzrosła o ponad 10%. Skutkowało to zmniejszeniem wysokości poszczególnych świadczeń. Wątpliwości wzbudziło również przeznaczanie znacznych środków na stypendia o charakterze naukowym, gdzie warunkiem otrzymania takiego świad-czenia były osiągnięcia w nauce lub sporcie, bez weryfi kacji sytuacji materialnej studentów, co stanowiło w ocenie kontrolerów NIK pewną sprzeczność z art. 70 ust. 4 dotyczącym pomocy materialnej i wyrównywania szans, a przez to pomoc
38 Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 – tekst jedn., dalej jako: ustawa o świadczeniach rodzinnych.
39 Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 – tekst jedn.
40 Badanie objęło 54 uczelnie publiczne i dotyczyło kontroli regulaminów przyznawania świadczeń, zasad podziału środków z funduszu pomocy materialnej oraz wzorów wydawanych decyzji pod kątem ich zgodności z ustawą p.s.w., przepisami wykonawczymi i k.p.a.
materialna w znacznej większości mogła trafi ć do osób tej pomocy niepotrzebują-cych. Krytycznie oceniono praktykę nagradzania studentów uczelni państwowych stypendiami za wyniki w nauce, rozszerzając tym samym znaczenie pojęcia „po-moc materialna”41.
Do zastrzeżeń proceduralnych można zaliczyć zarówno nieprawidłowości związane z funkcjonowaniem organów stypendialnych, jak i działania związane bezpośrednio z przyznawaniem pomocy materialnej. Chodzi tu o sytuacje takie, jak: podział dotacji na pomoc materialną bez uzgodnienia z przedstawicielami studentów i doktorantów, regulaminy przyznawania pomocy materialnej zawie-rające przepisy niezgodne z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym, wadliwe po-wołania i nieprawidłowe składy komisji stypendialnych, niestosowanie przepisów o wyłączeniu członków komisji, wydawanie decyzji na podstawie niekompletnych wniosków, błędne obliczanie dochodów, przyznawanie zapomóg na podstawie uznaniowego katalogu zdarzeń losowych i bez badania drugiej przesłanki, tj. po-gorszenia się sytuacji fi nansowej.
Uchybienia te zostały szerzej opisane w ankiecie, która towarzyszyła kon-troli NIK. Wzięło w niej udział 2692 studentów. Wyniki wskazały na negatywną ocenę systemu pomocy materialnej. Ankietowani studenci zgłaszali zastrzeżenia polegające m.in. na mało skutecznym sposobie informowania o kryteriach przy-znawania pomocy materialnej, nieprawidłową działalność komisji stypendialnych oraz pracę administracji uczelni realizującej świadczenia pomocy materialnej dla studentów. Uwagi dotyczyły również samej procedury przyznawania poszczegól-nych świadczeń, w tym zarzucano organom uczelni brak rzetelności polegający na tym, że stypendia przyznawano osobom „opływającym w dostatek”, preferencyjnie traktowano osoby wywodzące się z rodzin prowadzących gospodarstwa rolne lub działalność na własny rachunek, czy nawet uzależnianie pomocy materialnej od znajomości wśród członków komisji stypendialnych42.
Kontrola NIK ujawniła również inne nieprawidłowości, np. zawłaszczenie przez pracowników zajmujących się obsługą funduszu pomocy materialnej środ-ków przeznaczonych na stypendia i zapomogi. Było to możliwe dzięki wpisywa-niu osób nieuprawnionych na listy stypendialne i pobieranie przyznawanych im świadczeń43.
Kolejna kontrola NIK została przeprowadzona w II półroczu 2006 r. Część zastrzeżeń zawartych w raporcie z 2003 r. stała się nieaktualna z uwagi na zmia-nę przepisów prawa. Przykładowo, przyjęto zasadę, że środki przeznaczone na
41 Raport 2003, s. 3-4.
42 Wprawdzie ankieta objęła nieznaczną liczbę studentów w globalnym ujęciu, to jednak wnio-ski z tego badania mogą być pomocne w pracach nad poprawą systemu pomocy materialnej. Szerzej – raport 2003, s. 7-8 i 42-43.
świadczenia socjalne nie mogą być niższe, niż środki na stypendia o charakterze naukowym, aczkolwiek zasada ta wcale nie dezaktualizowała zastrzeżeń doty-czących przyznawania stypendiów naukowych osobom, które takiej pomocy nie potrzebowały. Nieprawidłowości ujawnione przez NIK nadal jednak dotyczyły zawartości regulaminów przyznawania pomocy materialnej w postaci dodatko-wych kryteriów, nieprzewidzianych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Do takich uregulowań zaliczono m.in. przepisy, zgodnie z którymi student traci prawo do stypendium socjalnego, gdy został ukarany karą upomnienia, nie złożył w usta-lonym terminie indeksu, powtarza rok lub semestr44. Ponadto, niektóre regulami-ny przewidywały możliwość wstrzymania wypłat stypendiów studentom studiów niestacjonarnych do czasu wyjaśnienia spraw płatności i rozliczeń za studia, zali-czanie przyznanej studentom pomocy w pierwszej kolejności na poczet czesne-go bez uprzednieczesne-go uzyskania na to zczesne-gody studentów. Jedna ze skontrolowanych uczelni wprowadziła nawet przepis, że:
[...] studenci, którzy uzyskali rejestrację z jednego przedmiotu, otrzymują poło-wę przyznanego stypendium. Po zaliczeniu przedmiotu student otrzymuje sty-pendium bez wyrównania za okres, jaki upłynął od zaliczenia warunku.
Uczelnie narzucały studentom określone zachowania, a dopiero ich spełnienie uprawniało do otrzymywania poszczególnych świadczeń. Chodziło tu zwłaszcza o stypendium na wyżywienie powiązane z wykupieniem bonu w stołówce uczelni, czy stypendium mieszkaniowe – od zamieszkania w pierwszej kolejności w domu studenckim będącym własnością uczelni. Niektóre regulaminy nie zawierały prze-pisów dotyczących zasad ustalania wysokości stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz stypendium na wyżywienie, szczegółowych kryteriów i stawek stypendiów, co powodowało, że stawki i kryteria ustalały same komi-sje stypendialne, brakowało również informacji o czternastodniowym terminie na złożenie odwołania w sprawie przyznania świadczenia pomocy materialnej, czy okresu, na jaki przyznawane są stypendia. Wątpliwości wzbudziła działalność ko-misji stypendialnych. Nie przestrzegano zasady, że studenci stanowią większość komisji stypendialnej, wydawano decyzje niespełniające wymogów określonych w k.p.a. Chodziło tu zwłaszcza o uzasadnianie decyzji negatywnych. Zapomogi zaś otrzymywali np. studenci sportowcy na pokrycie kosztów uczestnictwa w za-wodach sportowych, czy zakup sprzętu sportowego. Studenci otrzymywali sty-pendia z opóźnieniem, np. za październik i listopad wypłacano w grudniu. Zwło-ka wyniZwło-kała m.in. z przedłużających się prac nad skompletowaniem wniosków
44 Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2008 r., IV SA/Po 403/07, LEX nr 510262, zob. również: M. Bartoszewicz, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2008 r. (sygn. akt IV SA/Po 403/07), Zeszyty Naukowe
Sądownictwa Naukowego 2009, nr 4 (25), s. 155-160. Wydaje się jednak, że rozstrzygnięcie WSA i aprobująca glosa nie korespondują z przywołanymi wcześniej orzeczeniami TK.
o stypendium, dużą liczbą tych wniosków oraz opieszałością w funkcjonowaniu komisji stypendialnych45.
Swoistym novum było zastrzeżenie NIK w przedmiocie gospodarowania funduszem pomocy materialnej, mającym postać niewykorzystania środków fun-duszu na koniec roku. Chodziło tu o sytuację, gdy z końcem roku w dyspozycji uczelni pozostawały środki znacznej wielkości, które można było przeznaczyć wcześniej dla studentów, np. na stypendia socjalne, podnosząc próg uprawniający do otrzymywania stypendium z minimalnej do maksymalnej kwoty46.
Wzorem lat ubiegłych, kontroli NIK towarzyszyła ankieta, w której wzięło udział 3688 studentów. W świetle danych uzyskanych z sondażu względem ba-dań przeprowadzonych podczas kontroli w 2003 r. można stwierdzić, że nastąpił znaczny wzrost, gdy idzie o informowanie o kryteriach i procedurze przyznawania pomocy materialnej – przyznało tak 61,7%, gdy w 2003 r. było to 41,8%. Pozy-tywnie o procedurze przyznawania stypendiów socjalnych wypowiedziało się ok. 60%, gdy w 2003 r. było to 33,5%. Odmiennie oceniano przyznawanie stypen-diów na wyżywienie i stypendium mieszkaniowego – pozytywnie wypowiedziało się odpowiednio 39,2% i 36,1%, gdy osób bez zdania było 51,7% i 55,3%. NIK w raporcie wskazywał, że wprawdzie studenci pobierający stypendium socjalne spełniali warunki do uzyskania stypendium na wyżywienie, to jednak znaczna ich część takiego stypendium nie otrzymywała – mogło to wynikać z tego, że studenci składali wniosek o stypendium socjalne i powinni wnioskować również o stypendium na wyżywienie. Poprawie również uległa ocena, że pomoc mate-rialną otrzymują studenci spełniający wymagane kryteria – taką opinię wyraziło 53,6%, gdy w 2003 r. było to 40,4%. Z drugiej jednak strony pojawiały się nadal twierdzenia, że „regulaminy opisują zasady w sposób zawiły, trudno się przez nie przebić”, postulowano uproszczenie procedur, czy zwiększenie stawek stypendium mieszkaniowego i na wyżywienie47. Na marginesie można tu sformułować zarzut wobec komisji stypendialnych lub osób przyjmujących wnioski, iż nie udzielały stosownych informacji.
Ostatnia z kontroli NIK dotyczyła wykorzystania środków publicznych przez szkoły wyższe, w tym m.in. wykorzystanie dotacji na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów. Nieprawidłowości te polegały m.in. na tym, że fi nansowano działalność bieżącą i inwestycyjną uczel-ni ze środków funduszu pomocy materialnej, uczel-nie przestrzegano obowiązujących
45 Streszczenie raportu 2007.
46 Raport 2007, s. 5, 27-31. Zgodnie z art. 179 ust. 2 p.s.w. rektor w porozumieniu z samorzą-dem studenckim ustala wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne, stypendium na wyżywienie i stypendium mieszkaniowe. Wysokość usta-lonego dochodu w czasie, gdy odbywała się kontrola, koncentrowała się wokół kwoty 316 zł (mini-malna), a 569 zł (maksymalna).