Uwagi wprowadzające
Dotychczas pomoc materialna w szkole wyższej nie była przedmiotem ani głęb-szej analizy, ani szerszego zainteresowania1. Nie oznacza to jednak, że problema-tyka ta na uwagę nie zasługuje. O ile bowiem pomoc materialna nie wzbudzała dotychczas szerszego zainteresowania pośród przedstawicieli doktryny, o tyle sta-nowiła ona przedmiot kilku kontroli Najwyższej Izby Kontroli2. Funkcjonowa-nie funduszu pomocy materialnej podlega kontroli ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego3, a także ocenie Polskiej Komisji Akredytacyjnej4. Wreszcie,
1 Problematyka ta podejmowana była m.in. w publikacji pt. Nowe prawo o szkolnictwie
wyż-szym a podmiotowość studenta, [w:] A. Szadok-Bratuń (red.), Wrocław 2007, w tym następujące teksty:
T. Brzezicki, Pozycja prawna i zakres działania komisji stypendialnych, A. Haręża i I. Białowąs, Wybrane
janusowe oblicza pomocy świadczonej przez organy Uniwersytetu Wrocławskiego, A. Zalesińska, Moty-wować czy karać? Między stypendium socjalnym a stypendium za wyniki w nauce. Rozważania w kontek-ście ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, W. Miemiec, Instrumenty fi nansowoprawne determinujące prawo studenta do bezzwrotnej pomocy materialnej w uczelni publicznej, Ł. Błąd, Organizacja studiów, stypendia oraz funkcjonowanie samorządu i organizacji studenckich, [w:] S. Waltoś i A. Rozmus (red.), Szkolnictwo wyższe w Polsce. Ustrój – prawo – organizacja, Rzeszów 2008, s. 335-386, a także:
M.Cha-łupka, Prawo o szkolnictwie wyższym z komentarzem, Warszawa 2011.
2 Chodzi tu o raporty Najwyższej Izby Kontroli, dalej jako: NIK, z kontroli: „Pomoc mate-rialna dla studentów ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa” (nr P/03/075), która objęła lata 2000–2003, dalej jako: raport 2003; „Pomoc materialna dla studentów ze środków publicz-nych” (nr P/06/073), przeprowadzonej w II półroczu 2006 r., dalej jako: raport 2007 i „Wykorzystanie środków publicznych przez szkoły wyższe” (nr P/10/071); obejmującej lata 2008–2010 (I półrocze), dalej jako: raport 2011.
3 Chodzi tu o Raporty Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, dalej jako: MNiSW, z kon-troli wykorzystania funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów za okres od 30 maja 2007 r. do 9 maja 2012 r., dostępne na www.bip.nauka.gov.pl w zakładce pn. Raporty z kontroli.
problematyka ujmowana jest w strategiach powstałych w kontekście reformy na-uki i szkolnictwa wyższego5. Ponadto, sprawy z zakresu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów stanowią znaczną grupę orzeczeń sądów administracyj-nych i Naczelnego Sądu Administracyjnego6.
Za podjęciem tytułowej problematyki przemawia także porządek praw-ny Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązujący system civil law charakteryzuje się tym, że to akty prawne stanowią źródło prawa7. W procesie stosowania prawa w pewnym uproszczeniu akty te pełnią rolę teorii, zaś judykatura nadaje im cha-rakter praktyczny. Brak więc pewnego usystematyzowania generuje tylko spory, w przypadku szkolnictwa wyższego i pomocy materialnej chodzi tu o spory na linii uczelnia-student8, a także legislacyjny bałagan. Należy zaznaczyć, że przez określenie „teoria” powinno się rozumieć rozważania w przedmiocie pojęcia, celu, czy zadania i funkcji określonej instytucji9. Teoria ma również istotne znaczenie, gdyby zgodzić się, że sądy tworzą prawo, bowiem stanowi ona istotny fundament wyroków tych sądów10. Trafny jest przecież pogląd, że o ile:
[...] powoływanie się na orzecznictwo sądowe ma większą moc niż powoływanie się na materiały komisji legislacyjnej (materiały przygotowawcze) czy na poglą-dy doktryny11,
o tyle jednak właśnie te materiały przygotowawcze i poglądy doktryny nie po-zostają bez wpływu na orzecznictwo12. Przeświadczenie, że materiały te powinny
mową i ocenę instytucjonalną. Oceny te skoncentrowane są na jakości kształcenia, ale w ramach wi-zytacji uwzględnia się również pomoc materialną dla studentów i doktorantów z tym zastrzeżeniem, że doktoranci objęci są wizytacją w ramach oceny instytucjonalnej.
5 Chodzi tu przede wszystkim o Strategię rozwoju szkolnictwa wyższego: 2010–2020 – projekt
środowiskowy, Warszawa 2009, przygotowaną przez Fundację Rektorów Polskich w porozumieniu
z Konferencją Rektorów Akademickich Szkół Polskich i Uniwersytetem Warszawskim, a także opra-cowanie przygotowane przez Ernst & Young Business Advisory i Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową: Strategię rozwoju szkolnictwa wyższego w Polsce do 2020 roku, Warszawa 2011.
6 Skargi studentów i doktorantów w zakresie pomocy materialnej w znacznej części dotyczą uchybień proceduralnych przy przyznawaniu tych świadczeń przez organy uczelni.
7 Szerzej: S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, wyd. II, s. 98-100.
8 Można mówić również o sporach na linii podmiot kontrolowany (uczelnia) – podmiot wizytujący (NIK, MNiSW, PKA).
9 Szerzej: Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadania, roli i funkcji prawa, „Państwo i Prawo” 1987, z. 12, s. 15-28.
10 Szerzej: L. Morawski, Główne problemy współczesnej fi lozofi i prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 2005. Chodzi to zwłaszcza o rozdział IX: Czy sądy powinny tworzyć prawo?, s. 240 i nast.
11 L. Morawski, Główne problemy…, s. 245. Na temat stosowania i tworzenia prawa zob. rów-nież: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 4 i nast.
12 Por. M. Zieliński, Wiedza o tekstach prawnych jako warunek ich zrozumienia, [w:] Język polskiej
być ogólnodostępne, dodatkowo wzmaga potrzebę podjęcia tytułowej problema-tyki. Nie bez znaczenia jest również skala błędów i nieprawidłowości opisywanych w opracowaniach wcześniej przywołanych, zwłaszcza w raportach NIK. Błędy te mają swoje źródło również w teorii, która jest pomijana.
Za podjęciem tematu przemawia również dyskusja nad stanem nauki i szkol-nictwa wyższego, a konkretnie propozycje w zakresie zmiany systemu fi nansowa-nia obu tych obszarów13. W ostatnich latach na pomoc materialną przeznaczano środki w wysokości ok. 1,5 mld zł rocznie14. Dyscyplina fi nansów publicznych nakazuje pytać, czy środki te są dobrze wydatkowane. Wątpliwości może nasuwać samo zrozumienie sformułowania „środki dobrze wydatkowane”. Chodzi tu nie tylko o to, czy środki te są prawidłowo dystrybuowane – w tym znaczeniu, że tra-fi ają one do możliwie szerokiego grona uprawnionych benetra-fi cjentów – ale przede wszystkim o to, czy środki te spełniają przypisany im cel i rolę.
Nadmienić należy, że pomocy materialnej towarzyszy pewna dynamika le-gislacyjna. Dynamika ta przejawia się na dwóch płaszczyznach. Chodzi tu przede wszystkim o rozszerzanie kręgu podmiotów – potencjalnych benefi cjentów. Po-czątkowo pomoc materialna była skierowana do studentów studiów stacjonarnych, następnie objęto nią studentów studiów niestacjonarnych, a od 1 października 2012 r. prawo do pomocy materialnej nabędą doktoranci jednostek naukowych. Dynamika ta przejawia się również w zmianach o charakterze przedmiotowym. Skutkiem nowelizacji ustawodawca ograniczył katalog świadczeń, jedne zastąpił drugimi. Obok świadczeń przyznawanych przez szkoły wyższe, studenci i dok-toranci mogą ubiegać się o świadczenia przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego, inne osoby prawne, czy osoby fi zyczne. To swoiste bogactwo prze-mawia również za podjęciem próby oceny efektywności systemu pomocy mate-rialnej.
Komisję Kultury i Środków Przekazu oraz Komisję Ustawodawczą, Kancelaria Senatu, Warszawa 2007,
s. 26-30.
13 Problematyka ta była m.in. przedmiotem obrad konferencji „Finansowanie i partnerstwo publiczno-prywatne w systemie szkolnictwa wyższego – polska praktyka i międzynarodowe doświad-czenia”, która odbyła się 20 kwietnia 2012 r. w Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszo-wie. Przy pewnym uproszczeniu można przyjąć, że dyskusja ta koncentruje się wokół poszukiwania oszczędności, które w dalszej perspektywie można byłoby przeznaczyć na fi nansowanie szkół wyż-szych, które zapewniają jakość kształcenia. Taki kierunek wymusi wyrównywanie różnic w zakresie fi nansowania między szkołami publicznymi a niepublicznymi. Należy jednak odnotować, że dotacja przeznaczona na pomoc materialną skierowana jest również do szkół niepublicznych. Złe fi nanso-wanie uczelni, a przez to konieczność zbudowania odpowiedniego systemu stypendiów, wymienia się jako jeden z „grzechów”: A. Jajszczyk, Siedem grzechów głównych szkolnictwa wyższego, INFOS 2008, nr 9 (33) z dnia 8 maja 2008 r., s. 1-2.
14 Sprawozdanie z realizacji zadań i budżetu w 2010 r. w zakresie szkolnictwa wyższego oraz realizacji budżetu z części 38 – Szkolnictwo wyższe, sporządzone przez MNiSW; tabela nr 5 pn. Wydatki budżetowe w 2010 r. w części 38 – Szkolnictwo wyższe.
Odnosząc się do układu pracy, należy wyjaśnić, że rozważania koncentrują się wokół świadczeń przyznawanych przez szkoły wyższe, chociaż formułowane uwagi mogą być aktualne wobec stypendiów ministra czy świadczeń przyznawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, inne osoby prawne lub osoby fi -zyczne. Punktem wyjścia zaś było zaprezentowanie podstaw prawnych pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, w dalszej kolejności: omówienie rapor-tów i strategii oraz zmian wprowadzonych w 2011 r. Wszystko to stanowiło tło do nakreślenia wniosków de lege lata i postulatów de lege ferenda.